期刊精粹 | 【2016.4期优先看】美国开放空间规划控制研究与启示

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城市开放空间在自然生态环境保护与居民户外游憩娱乐等方面起着举足轻重的作用。然而快速城市化过程中高密度紧凑发展的中国城市，往往面临开放空间总量不足、分布不均、品质欠佳等问题，加之开放空间日渐私有化和商业化，都影响着开放空间的环境品质和居民生活质量，导致“公共文化的终结”。开放空间规划控制的缺位是我国开放空间在质与量方面不能满足居民日益增长需求的主要原因之一。

目前发达国家已形成从区域到地方较为完善的开放空间规划控制体系，多强调区域范围内开放空间保护及户外游憩功能，同时非常关注绿道等开放空间之间联系的建立和完善。以美国为例，本研究对其开放空间保护政策、规划法规、技术规范与标准进行了系统分析，同时根据诸多开放空间规划案例，对其规划层级、类型、表现形式和内容框架等进行了深入探讨。包括如下主要内容。

（1）开放空间保护政策：土地征用与激励机制是较广泛采用的开放空间保护政策。文章总结了土地征用的主体，土地征用及激励机制的多种形式。

（2）开放空间规划法规：在开放空间规划控制方面，规划法规主要指各级政府通过制定与开放空间有关的法律、法令、条例和规定等，对开放空间的规划、建设、管理等进行规范性控制。文章阐释了联邦、州和地方在开放空间规划法规制定过程中的职能、相应层面的开放空间规划法规的内容与要求及法律效力等。

（3）技术规范与标准：各级政府一般通过编制技术规范和标准对开放空间规划进行控制。在开放空间的游憩与保护两种用途中，游憩用地一般被赋予更多的定量控制标准，文章总结分析了相关规划标准。

（4）开放空间规划：有效的开放空间规划不仅需要合理的组织机构安排，规划的制定也需要遵循特定的规划步骤，可以称之为“开放空间规划的规划”。文章从联邦、州、地方三个层面，对开放空间规划层级、类型、编制主体、表现形式、过程和内容框架等进行系统阐释。

在对美国开放空间规划控制经验分析总结的基础上，本研究提出我国应建立多层次协调的政策法规框架，功能并举的规划控制目标，以及系统的开放空间规划控制体系等建议。虽然有些法规和规划等是在特定的法律框架和规划体系下提出；同时开放空间规划过程是艺术与技术的结合体，理论上并不存在最好的规划控制体系。但美国开放空间规划控制的各种法规政策和技术标准对处于起步阶段的我国开放空间规划制定具有重要的借鉴意义，可以引发我国相关人员继续深入研究。

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【摘要】：开放空间在自然生态环境保护与居民户外游憩娱乐方面起着举足轻重的作用。开放空间规划控制是保障城市开放空间基本品质的重要依据。本研究对美国开放空间保护政策、规划法规、技术规范与标准进行了系统分析，并阐释了其开放空间规划层级、类型和内容框架等方面的内容。提出在我国建立多层次协调，系统规范，开放空间保护与游憩功能并重的开放空间规划控制体系的建议。

引言

城市开放空间有助于保护生态环境与自然资源，促进游憩娱乐与户外运动，保障居民生理与心理健康，促进社会交往与文化融合，进而对于民主表达与和谐社会关系的建立起到至关重要的作用。

快速城市化过程中高密度紧凑发展的中国城市，往往面临开放空间总量不足、分布不均、品质欠佳等问题，加之开放空间日渐私有化和商业化，都将影响开放空间环境品质和居民生活质量，导致“公共文化的终结”。如众多城市缺乏正式的开放空间，居民对开放空间的需求远远大于供给。即使很多城市存在大片绿地，但多作为政绩工程，仅具有展示和观赏功能，不适合运动与休闲娱乐，未能为公众使用。囿于开发的局限性，诸多开放空间存在一定问题，如通常紧邻高速公路或其他道路，将使用者暴露在空气污染之中，并且难以逃离交通噪声的干扰等。

开放空间规划控制的缺位是目前我国开放空间在质与量方面不能满足居民日益增长需求的主要原因之一。虽然香港已具备较为完善的开放空间区划控制，深圳和杭州等城市也陆续进行了开放空间规划的尝试，但总体而言，我国开放空间规划控制仍处于起步阶段。城市规划如何适应当今城市发展的需要，从关注开发建设向人的需求转变，从注重实体设计向空间规划转变，需要从规划控制体系的角度进行思索。

国际上尤其是发达国家已形成包括政策法规、法定规划及设计导则等在内的较为完善的开放空间规划控制体系。本文将主要对美国开放空间保护政策、规划法规、技术规范和标准等内容进行深入研究，从联邦、州、地方三个层面，对开放空间规划层级、类型、表现形式和内容框架等进行系统分析。虽然美国的体制不同于中国，但其开放空间规划控制的各种法规政策和技术标准对我国开放空间规划的制定具有重要的借鉴意义，可以引发我国相关人员继续深入研究。在借鉴其规划控制经验的基础上，本研究提出我国应建立多层次协调的政策法规框架，功能并举的规划控制目标，以及系统的开放空间规划控制体系。

1 开放空间与开放空间规划

在城市规划领域，开放空间（open space）并不是一个非常直接的土地利用概念。1877年英国伦敦《大都市开放空间法》（Metropolitan Open Space Act）的颁布标志着现代意义上开放空间的产生。1906年修编的《开放空间法》第二十条将开放空间定义为：任何围合或是不围合的用地，其上没有建筑物，或者不超过1/20的用地被建筑物覆盖，其余用地作为公园和娱乐场所，或是废弃不用的区域。开放空间的定义涉及形态或功能等诸多方面。涉及到用途方面，开放空间可用作自然资源保护、资源生产、户外游憩、公共健康和安全场所等。涉及到形态方面，开放空间多被定义为“未被覆盖”或“室外”的空间，其包含的具体内容规划界目前尚未达成共识。但总体而言，开放空间指没有被永久建筑占用的向天空开放的任何地块，包括城市公园绿地、广场、步道、游乐场、风景区、保护区、农业和森林用地、水体如湖泊和海湾等，也包括无顶覆盖的其他城市用地。

开放空间规划是结合生态环境保护与居民游憩活动需求，从区域到地方的多目标、多层次的系统工程，因此开放空间保护的目的不仅是保护自然和景观环境，组织敏感地区开发，也包括通过户外娱乐活动提升城市与居民生活质量等。通常这两方面的内容都包含在统一的开放空间规划（Open Space Plan）中；也有将两部分内容分开，分别制定开放空间保护规划（Open Space Conservation Plan）和户外游憩规划（Outdoor Recreation Plan）；也有将开放空间规划作为户外游憩规划的一部分。尽管开放空间规划以不同形式出现，规划内容也存在一定差异，但开放空间保护与游憩娱乐需求两方面的内容多相互渗透，如《纽约州开放空间保护规划》（Open Space Conservation Plan, New York）不仅包含开放空间保护内容，也包含推动户外游憩的内容。通过提供城市绿道、游步道及连接开放空间的廊道等，达到让儿童接近自然，让居民方便抵达户外活动场地的目标。因此，本文将开放空间保护规划及户外游憩规划等统称为开放空间规划。

2 美国开放空间规划控制体系

城市规划与开放空间保护是同一过程的不同部分。开放空间规划控制同时受规划管辖，开放空间规划法定机构及区域范围内政治管辖数量等诸多方面的影响。因此，开放空间规划和各级管辖权限范围内的政策法规都是开放空间规划控制体系的重要内容。

2.1 政策法规

2.1.1 开放空间保护政策

在美国，土地征用与激励机制是较广泛采用的开放空间保护政策。开放空间土地征用（Land Acquisition）通过对土地所有权的获得创造或扩充多样的景观资源，是美国开放空间保护历史最长的一种方法，但也可能是成本最高的一种方法。出于保护自然资源和开放空间等目的，从联邦、州、区域到地方各级政府，土地信托（Land Trusts）、其他非营利性土地保护组织等都可进行土地收购，以确保形成开放空间用地的绝对公有权或公共机构的管理控制权。与开放空间保护相关的土地征用可采取包括土地捐赠（Gift）、自愿出售（Voluntary Sale）、税收拖欠（Tax Default）、保护地役权（Conservation Easement）、租赁（Leasing）、租赁—采购协议（Lease-Purchase Agreements）、联合征用（Joint Acquisition）、土地交换（Land Swapping）、国家征用权（Eminent Domain）等在内的多种形式实现。

激励机制（Incentives）实质是利用经济杠杆调节市场经济环境中各类利益主体的行为，可以在地方、区域、州甚至联邦层面展开，如《美国农权法》（Right-to-farm Law）及农业区（Agricultural Districts）等政策。土地所有权涉及一系列的权利，如地表权、空中权和开发权等。基于土地所有权可以分割的理念，一些新的政策涉及到部分权利的转移，如开发权转让（TDR: Transfer of Development Rights）或开发权购买（PDR: Purchase of Development Rights）政策等。

2.1.2 规划法规

在开放空间规划控制方面，规划法规主要指各级政府通过制定与开放空间有关的法律、法令、条例和规定等，对开放空间的规划、建设、管理等进行规范性控制，一般具有强制性的特点。

（1）联邦

联邦不具有统一的规划法规，一般不直接介入规划事务，主要交由省及地方进行管理。联邦在管理开发中的角色主要是增强规划能力，协调地方、区域和州的各项工作，通过相关研究、法案、计划或提供基金等方式对开放空间进行保护。如通过国家公园管理局（National Park Service）对现有联邦用地进行控制，制定《国家游径系统法案》（National Trails System Act），提供土地与水体保护基金（LWCF: Land and Water Conservation Fund），制定《河流、步道与保护帮助计划》（Rivers, Trails and Conservation Assistance Program）等。

（2）州

由于州、区域以及地方的行动多依赖于州的授权法（State Enabling Legislation），因此，州在城市开放空间保护中起到非常重要的作用。州政府将州所有土地之外的土地使用管理权下放给地方政府进行管理。州授权法对地方规划、土地收购及税收等提出相应要求。如加利福尼亚州、康涅狄格州、马里兰州、新泽西州及纽约州等在内的众多州法律规定，地方政府有权出于开放空间保护的目的进行土地收购，并用作公园与游憩用途。纽约州规定地方政府具有编制总体规划及其所管辖范围相关的其他规划的权力，开放空间规划应作为总体规划的必要组成部分。县、市、镇、村也有权力依据法律运用公共资金获取开放空间用地。加州总体规划指引要求地方按照总体规划中开放空间部分或开放空间规划制定开放空间区划（Open-space Zoning）。除了独立的地方政府，有些州的法律还对城市之间规划合作的机构和程序等提出相应规定，保证了跨区域开放空间规划的灵活性。如县管辖范围内两个或两个以上的市可联合从事其原本分别从事的任何活动，包括制定开放空间规划等。

除了州的授权法，有些州相关规划或规划指引在通过一定程序后，就具有了相应的法律效力，如果地方政府不严格遵守将受到相应的法律诉讼。例如，由于没有按照加州开放空间规划要求制定开放空间规划，获取并控制开放空间用地以及批准土地细分图等原因，摩根山市（City of Morgan Hill）于1977年受到加州法院的法律诉讼。又如由于开放空间规划的要素没有符合政府规范的特定要求，违背了开放空间要素在土地利用要素中的优先权等，科恩县（Kern County）于1981年受到加州法院的起诉。

州在开放空间保护中的角色远远超出授权法的范围，如州所具有的领导权以及对地方的经济资助等。针对开放空间保护，各州会制定一系列相关法案，如由纽约州环保局制定的《环境保护法》（ECL: Environmental Conservation Law）规定了可以使用地役权的方式进行开放空间保护的非营利组织及市政当局；纽约州《环境质量审查法案》（SEQRA: State Environmental Quality Review Act）在开发项目审查阶段确定环境敏感区域以及重要的开放空间资源；加州制定《保护地役权法案》（The Conservation Easement Act）、《开放空间地役权法案》（The Open-Space Easement Act）及《公园专有条例》（Park Dedications）等，对农业用地或开放空间用地等加以保护，同时要求地方按照《加州游憩步道法案》（California Recreational Trails Act），将城市和县的步道路径等整合到加州游憩步道系统中。

（3）地方

地方政府享有一定的立法权，具有监督控制土地开发的权力，通过制定地方法规，对城市规划实施的种种问题包括开放空间提出相应规定。地方政府保护开放空间的主要方法就是区划（Zoning）及土地细分（Subdivision Regulations）。加利福尼亚、科罗拉多、蒙大拿、新泽西、纽约、华盛顿等州都制定了与土地细分相关的法规条例，如要求地方政府制定土地细分，规定地方政府有权要求开发商承担包括开放空间在内的公共设施的建设任务等。《州区划授权法》（State Zoning Enabling Legislation）的广泛使用远远早于州《规划授权法》（Planning Enabling Legislation）。地方政府依据州的区划授权法制定区划，区划经批准后成为区划法。区划法是地方法规的一项重要内容，也是地方开放空间开发控制的重要依据。与开放空间保护相关的区划主要有泛洪区区划（Flood-plain Zoning）、森林区划（Forest Zoning）、簇群或组团式区划（Cluster Zoning）和降低密度区划（Down Zoning）等。

只有将城市开放空间规划的内容全面具体地转译为区划法的内容，城市开放空间规划才能得到实施。尽管区划是地方政府开发控制的主要依据，但诸多地方政府并没有采纳区划的方式。在没有区划条例的地区，地方法律会制定相应的场地规划审批要求（Site Plan Approval），对特定开发地块规划设计包括开放空间部分进行审查，以确保场地规划设计满足既定标准。在实施管理方面，许多地区开放空间专有条例（Open Space Dedication Ordinance）要求开发商提供公共开放空间或付费以替代土地捐赠。这些条例多与设计导则或场地规划条件（Site Design Review Requirements）同时使用。

1980年后，精明准则（Smartcode）在美国众多地区已经取代传统区划成为城市开发控制的法定依据。精明准则明确提出了公共空间的专有概念，在保留传统区划对建筑形态等控制的基础上，更加注重对城市公共开放空间特征具有深刻影响的广场、公园、具有公共路权的街道以及其他公共空间的控制，提出了包括选址和用地等的相应要求。

2.1.3 技术规范与标准

各级政府一般通过编制技术规范和标准对开放空间规划进行控制。在开放空间的游憩与保护两种用途中，游憩用地一般被赋予更多的定量控制标准。多数规划当局采用的游憩区域标准多根植于1940年代国家游憩联合会（NRA: National Recreation Association）制定的标准。该标准提供了不同游憩区域最小面积及千人指标两项标准。其后美国规划师协会刊登的1965年制定的户外游憩区标准（Standards for Outdoor Recreational Areas）及后来更名的美国国家游憩与公园联合会（NRPA: National Recreation and Park Association）制定的游憩、公园与开放空间标准与指引（Recreation, Park and Open Space Standards and Guidelines）对国家与行业标准进行了更新与完善。在此基础上，区域与地方开放空间规划会包含其他一系列的具体标准，包括分级标准、人口标准、用地标准、选址标准以及设施配置标准等。

2.2 开放空间规划

19世纪，城市规划师倡导区域城市公园系统、公园道以及自然保护。20世纪，开放空间规划在美国已占据主导地位，是目前普遍采用的开放空间规划形式。开放空间规划通常是综合规划的一部分，按法律制定的综合规划和经批准的开放空间规划具有法律效力，是法律规范的重要组成部分，因此成为城市开放空间规划控制的主要手段之一。

2.2.1 开放空间规划层级及类型

目前美国已形成从区域到地方较为完善的开放空间规划体系，多强调区域范围内开放空间保护及户外游憩功能，同时非常关注对绿道等开放空间联系的建立和完善。开放空间规划主要在区域和地方层面展开，但并不排除在大都市、社区或小到若干地块层面的规划。

在土地利用规划方面，联邦政府只决定其所有土地的使用，没有权力管理其他用地。因此，联邦层面开放空间规划主要针对国有用地，满足开放空间保护及户外游憩娱乐需求等。国家层面开放空间相关规划如：国家公园管理处（National Park Service）制定的《国家公园规划》（National Park Plans）和《国家游径系统》（National Trails System）；克林顿政府发起，由马萨诸塞大学编制的《美国绿道及绿色空间规划》（Greenways & Greenspaces for America），该规划旨在保持开放空间环境质量的同时，提高美国人民户外游憩机会，提供22万km长的游径或绿道和约5亿h㎡的绿色空间；奥巴马总统发起的“美国大户外：对后代子孙的承诺”（America’s Great Outdoors: A Promise to Future Generations, 2011）——倡导21世纪自然保护与休闲娱乐议程，将开放空间保护和居民户外休闲娱乐相结合。

州层面开放空间相关规划主要包括：（1）作为州综合规划基本组成部分的州开放空间规划（尤其是出于游憩目的的开放空间规划），从区域层面提出对开放空间保护与游憩娱乐的控制要求，是地方层面规划无法达到的。如1928年，马萨诸塞州第一个进行跨州的开放空间规划，其后，其他州陆续制定或修订了州层面开放空间规划。部分开放空间规划包含绿道规划内容，但19世纪末20世纪初，绿道规划席卷北美，现已成为北美开放空间规划的重要思想，也是州省层面开放空间规划的重要内容之一。（2）州开放空间保护规划，制定开放空间保护目标和标准，选取需要保护的开放空间等，如纽约州环保部2014年制定的开放空间保护规划。（3）州户外游憩规划，一般都兼顾了开放空间保护与户外游憩的双重功能。如科罗拉多、得克萨斯、马萨诸塞、威斯康星等州都制定了综合户外游憩规划。

在规划法的基础上，各州总体规划指引或开放空间规划指引一般会对地方开放空间和游憩空间规划的内容与过程、规划方法、空间分布等提出相应的控制要求。如《加州总体规划指引》第§65302条要求地方总体规划必须包括开放空间要素；§65562条规定，每个城市和县必须按照州或区域开放空间规划的要求，制定地方开放空间规划；§65567条规定，除非项目建议、土地细分或条例与地方开放空间规划要求相符，否则不允许颁发建筑许可证，批准土地细分图，以及通过开放空间区划条例。又如美国马萨诸塞州《开放空间及休闲娱乐规划要求》（Open Space and Recreation Plan Requirements）列出了开放空间和休闲娱乐规划中需要包含的要素。基于州的总体控制要求，地方层面开放空间规划会对自然资源保护、户外游憩、公共健康和安全等方面的内容提出具体的要求。

地方规划是地方政府制定的法定规划，是一种政策规划。地方层面开放空间规划提出了较为系统的开放空间控制与引导策略，形成了整体性、系统性强，管理完善的开放空间规划体系。地方开放空间规划的表现形式可以是（1）综合规划中开放空间章节。如2014年由旧金山规划部（Planning Department）制定的《旧金山总体规划》中游憩与开放空间专门章节。如纽约市制定了新一轮总体规划：《更绿色更美好的纽约》（PlaNYC, a Greener, Greater New York），将公园与公共空间作为其中的重要章节，并在其后陆续制定规划进度报告以跟踪开放空间规划的实施进度等。又如2010年通过的《美国迈阿密邻里总体规划》吸纳了迈阿密在2007年制定的《迈阿密公园与公共空间总体规划》（Miami Parks and Public Space Master Plan）的主要内容，并将其整合为公园，游憩与开放空间章节。（2）开放空间专项规划。可以表现为开放空间规划、公园与游憩规划以及开放空间联系规划等多种类型。如美国波士顿《开放空间规划》，《迈阿密公园与公共空间总体规划》，《密尔沃基县公园与开放空间规划》等。

绿道或开放空间联系规划等可以作为开放空间规划的组成部分，也可作为专项规划单独制定；其能够完成城市内开放空间联系，深刻影响城市空间的结构，并且定义整个区域的特性。如马萨诸塞州绍斯伯勒（Southborough）于2011年制定的《大都市西区开放空间联系规划》，提出开放空间联系路径的空间位置，说明每个镇（共计9个镇）的开放空间和步道如何跨行政边界，与周边社区开放空间和步道相连接，形成相互联系的区域网络；同时规划也确定了具有保护潜力、会提升现有开放空间联系性和保护价值的但却未被保护的用地。

2.2.2 规划过程、形式和内容框架

有效的开放空间规划不仅需要合理的组织机构安排，其规划的制定也需要遵循特定的规划步骤，可以称之为“开放空间规划的规划”（A Plan for Open Space Planning）。开放空间规划的基本结构、必须考虑的因素、总体内容框架和要求存在一定的共性，主要包括相关政策分析、区域背景分析、开放空间现状分析、开放空间需求分析（环境需求、居民需求、管理需求等）、愿景与目标、开放空间规划及备选方案、政策或标准、规划实施或近期行动计划以及公众评议等几方面。在开放空间规划修编的情况下，要对变化的内容进行重新分析，同时指出必须调整的、可以调整的以及没有变化的部分。但开放空间规划过程、重点、组织结构及标准等因地域和规划目的存在一定差异。

开放空间规划批准及实施有相应规定。如开放空间规划纳入总体规划需要召开听证会等，开放空间规划的实施通过政策法规、土地征用、税收政策或以上三种政策的结合来实现。

开放空间规划的表达方式可以是针对决策制定的通则、政策或图纸。如区域开放空间规划通常采用地图或其他方式表明开放空间的位置、数量及用途等。地方开放空间规划图通常包括公园、游憩设施、自行车道和保护区域的位置范围等。地块层面开放空间规划则不一定需要总体空间分布图。

虽然各地情况不完全相同，但开放空间规划编制主体一般包括两类。（1）区域或地方政府及其相关部门。开放空间规划通常包括在综合规划中，通常编制综合规划的市政当局是制定开放空间规划的主体。单独制定的开放空间规划可由政府相关部门制定，如州的保护或游憩部门，例如纽约州开放空间保护规划由纽约州环境保护部制定，得克萨斯户外游憩规划由得克萨斯州国家公园部制定；地方的开放空间规划由公园管理局或规划当局等制定。开放空间规划也可以由专门的委员会等制定。（2）其他非政府组织，土地信托甚至规划志愿者等。

3 借鉴与启示

开放空间在自然生态环境保护与居民户外游憩娱乐方面具有举足轻重的作用。开放空间的形成以自上而下为主，因此，开放空间规划控制的政策法规及规划等是保障城市开放空间基本品质的重要依据。本研究对美国开放空间保护政策、规划法规、技术规范与标准进行分析，同时根据近30个开放空间规划案例，对其开放空间规划层级、类型、表现形式和内容框架等进行了探讨。虽然某些政策和控制手段可能存在一定问题，比如缺少评价政策、政策实施效果有争议、缺少成套补充政策手段、垂直层面和水平层面的协调有待完善以及缺乏利益相关者参与等问题；有些法规和规划等可能是在特定的法律框架和规划体系下提出的；同时如其他类型的规划一样，开放空间规划过程是艺术与技术的结合体，理论上并不存在最好的规划控制体系。但美国开放空间规划控制体系的多层次协调性、系统规范性以及功能并举性对我国开放空间规划控制体系的建构具有重要的启示。

3.1 多层次的政策法规框架

从法律制度上完善开放空间规划控制机制，是保障开放空间规划建设有序进行的关键。美国不同层级政府在开放空间规划方面都具有相应的职责，并且相互协调。层次协调的开放空间构架有利于实现开放空间规划建设的稳定性、连续性和长效性。我国应从法律制度层面保障开放空间政策法规或规划在不同层级的垂直协调以及同级之间的水平协调。在宏观层面，应构建相互协调一致的开放空间规划的相关法律法规、技术规范和标准，并采取多种形式为地方开放空间规划提供资金支持和政策保障。同时以法规的形式将开放空间保护、资金运作、开放空间规划等相关内容制度化。并且制定相关政策和激励机制，引导公共和私人开放空间规划建设。地方要结合实际情况制定与其配套的各项开放空间规划法规和技术规范。

3.2 系统性的规划控制体系

美国已形成从区域到地方不同等级的开放空间规划体系，而我国开放空间规划尚处于起步阶段。针对我国目前存在的开放空间总量不足、分布不均、活动场地缺乏等诸多问题，需要将制定开放空间规划作为一项重要任务。首先，国家规划标准和规范中要增加开放空间相关内容，以保障开放空间的总体水平。城市地方政府制定与其配套的各项政策、法规、标准和技术规范，要结合地方实际情况对国家层面要求具体化，确保可操作性。其次，通过厘清各级开放空间规划与法定规划之间的关系，构建与现行法定规划体系相衔接的开放空间规划体系。开放空间规划可以是总体规划中重要的组成部分，也可以是与总体规划相协调的单独的开放空间规划。美国地方层面的开放空间规划控制实际上是根植于区划，也即通过一定的技术性指标与图则达到对开放空间控制的目的。因此本研究建议在规划控制中增加开放空间这一专有概念，并在控制性详细规划阶段引入相关控制引导要求，用以指导开放空间的规划建设和管理，保证城市空间形态开发的整体性和有序性。

3.3 功能并举的规划控制目标

户外运动普遍被认为是增强体质和促进身心健康的最佳健身途径之一。从美国的大户外规划，州及地方层面的户外游憩与开放空间规划都可以看出，户外运动受到了不同层级政府和全民的大力推崇。其开放空间规划控制的侧重点虽然略有不同，但无论是国家、州还是地方层面，都对开放空间保护与游憩娱乐功能同等重视。相比而言，我国为了促进全民健身活动的开展，保障公民在全民健身活动中的合法权益，提高公民身体素质，2009年国务院第77次常务会议通过《全民健身条例》，显示了国家对全体居民身体健康和素质提高的重视。但全民健身的重点多集中在体育设施或运动健身器材等方面，缺乏对作为户外运动载体的城市开放空间的规定和相关使用要求。在我国居民户外游憩娱乐与健身运动相对缺乏的情况下，功能并举的开放空间规划控制是既保护开放空间自然景观价值，又满足居民对户外休闲娱乐运动需求的解决之道。开放空间利用，不是单纯的基于保护的利用，本质上，开放空间应积极作为综合土地利用管理制度的重要组成部分，用以提高和改善居民户外游憩活动需求。

作者：蔚芳，博士，浙江大学区域与城市规划系，讲师，[e-mail]

本文刊于《国际城市规划》2016年第4期，pp84-89

（公众号排版：赵大伟）

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