案例实践 | 德国边缘地区“特色小城”的危机和举措
【编者按】自从2016年7月住房城乡建设部、国家发改委、财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》以来，“特色小镇”迅速成为城市规划界的热词，各地争相提出“打造”特色小镇的规划。然而，“特色”小镇真的能被“打造”或“培育”出来吗？德国的城镇体系由于其合理的等级和职能安排以及较高的运作效率，一直是我国规划和城市管理界希望学习借鉴的榜样。一些人口只有几千人的德国小城市（人口规模远不及我国普通的镇），不但人文历史悠久、居住环境优美，还拥有各具特色的支柱产业。在资源、人口和技术条件不断的变迁中，这些城市当前面临着哪些问题？准备如何解决？让我们来看一看八个地处偏远地区的德国小城，如何面对危机、持续发展。
从1970年代开始，德国边缘地区（periphery）的小城市就一直在经历人口流失、房屋闲置、零售业萎缩和城市活力减弱等问题。小城市作为连接大中城市和乡村的桥梁，在城镇体系中处于重要的地位。对其周边的乡村地区而言，小城市担任中心地职能；小城市也往往集中了大量中小型企业，为居民提供就业岗位并担任居住职能。如果不采取规划干预，任边缘地区的小城市萎缩，会加剧城乡分离。从政府和城市规划角度出发，针对边缘地区不同类型的小城市，是否可以通过规划手段和政府干预促进边缘地区小城市再发展，总结出行之有效并可以推广的策略及方法呢？
为了回答上述问题，德国联邦建筑、城市和空间规划研究院开展了“边缘地区小城市发展潜力”研究。
1 德国如何定义小城市
德国将小城市定义为人口5000~20000的行政单元，进一步细分，人口5000~10000的为小型小城市，人口10000~20000的为大型小城市。中心地区和边缘地区的划分基于每日人口数（daily population），即行政单元人口加上其周边2个小时开车范围内的每日通勤流入人口，然后在每日人口数中考虑通勤时间，如果一个行政单元里通勤只需要开车10分钟的每日人口数占总数的一半，将被划为中心集聚区，依此类推，10~15分钟的为中心区。此标准不仅考虑人口总数，也考虑到城市中心地职能和就业岗位，并根据通勤时间将职住结构也考虑在内（图1）。
图1 德国中心—边缘地区空间分布
2 边缘小城市财政支持计划
根据上述两个标准，德国共有917个边缘地区小城市。联邦政府采取公开招标方式，由小城市政府自愿提交发展计划书，被选中的城市将作为试点，获得城市发展项目的财政支持。发展计划书需阐明以下问题：
边缘地区小城市目前面临的问题以及在哪些具体领域内存在城市未来发展的机遇？
如何利用这些机遇进行产业转型？在城市管理和执政者方面有哪些支持城市可持续发展的手段和机制？
在城市未来规划中，有哪些具体的策略和方案？
有哪些创新性的城市发展动机？
在小城市所在的联邦州，有哪些城市发展方面的基金支持，尤其是城市可持续发展方面的支持？
3 八个试点城市
德国联邦建筑、城市和空间规划研究院一共收到来自76个边缘小城市的申请，最终选取了8个最能代表917个不同类型的小城市，以试点城市的方式作为该项目的具体研究对象（图2）。德国联邦政府将为这8个试点城市提供总计100万欧元的城市发展项目支持。
图2 八个试点小城市空间分布
下面介绍一下八个试点城市的基本情况和城市未来的发展重心。
3.1 巴特洛本施泰因（Bad Lobenstein）
位于图林根州，总人口为6108，面积48.9k㎡，是温泉疗养胜地（图3，德国城市以Bad开头的大多是温泉疗养胜地）。温泉疗养每年为该市带来8万~9万的来客。为了更好地发展城市温泉疗养特色产业，推动旅游业发展，城市计划在拥有150年历史的温泉疗养院基础上修建现代化的配套设施，包括改善交通、增加现代化的宾馆设施等，使来访者更容易到达疗养院。
图3 Bad Lobenstein
3.2 贝费龙根（Beverungen）
位于北威州，总人口为13396，面积98.1k㎡（图4）。曾经的城市主导产业为家具制造业，由于传统产业衰败和1997年市内一座核电站的关闭，造成工作岗位急剧减少和人口外流。城市计划在未来发展中将风能、太阳能、生物能等新能源作为城市主导产业，打造新能源城市。同时，利用上述财政支持积极创造就业岗位，帮助迁入人口和难民更好地融入当地社会，减少年轻就业人口迁出。
图4 Beverungen
3.3 大舍瑙（Großschönau）
位于萨克森州，总人口为5767，面积23.9k㎡，位于德国、波兰和捷克三国交界处，曾经以纺织业为主导产业（图5）。由于传统纺织业的凋零，该市的失业率是所有试点城市中最高的。1990年该市的纺织从业者有3000人，而今天只有400人。城市利用三国交界及自然公园的地理区位优势和800多个历史保护建筑（包括有350年历史的纺织厂建筑），计划推动传统产业向新兴旅游业的升级，促进就业、拉动经济。
图5 Großschönau
3.4 卡斯特洛因（Kastellaun）
位于莱茵普法州，总人口为5114，面积8.5k㎡（图6）。城市历史悠久，拥有保存较完好的老城区和一座建于13世纪的古堡（图7），游客数量较多，城市的住宿餐饮服务业质量较高。同时，该市是德国兵役据点之一，有600名国防兵在此驻扎。城市计划促进城市中心的零售业，改善医疗等公共设施服务，更好地发挥中心地作用，服务周边地区。
图6 Kastellaun
图7 Kastellaun的老城堡
3.5 马伦特（Malente）
位于石荷州，总人口为10410，面积69.1k㎡（图8）。因靠近北海的地理优势，曾经是受人青睐的旅游地，并且在20世纪七八十年代因为足球运动而为人所熟知；之后由于人口的老龄化，出现房屋过剩现象。另一方面，由于就业岗位较多，吸引了周边城市居民来此工作，但伴随着较多的跨城市交通通勤。城市希望通过财政支持巩固现有工作机会，并吸引更多居民来此生活，同时将城市建设为该地区的教育培训中心。
图8 Malente
3.6 米歇尔恩（Mücheln）
位于萨克森-安哈尔特州，总人口为8994，面积98.6k㎡（图9）。由于传统煤炭开采行业的衰败，该城市有很多闲置空地和住房，城市中心的历史文化建筑也疏于翻新。利用上述财政支持，该城市计划保护历史文化建筑，打造文化小城，同时改良幼儿园和学校等基础设施，吸引更多年轻的家庭，以此达到减缓城市人口减少的目的。
图9 Mücheln
3.7 罗德维施（Rodewisch）
位于萨克森州，总人口为6650，面积26.9k㎡（图10）。该市与附近两个城市结成了小区域联盟，拥有两个医院以及其他一些中型企业，每天从周边城市来此工作的通勤者为2000人。然而，目前该市的住房市场无法满足就业人口的居住需求，计划利用上述资金增加房屋供给并提高房屋质量，提升城市竞争力，吸引更多通勤者来此居住。
图10 Rodewisch城堡
3.8 策尔阿姆哈梅尔斯巴（Zell am Harmersbach）
位于巴登符腾堡州，总人口为7952，面积36.4k㎡（图11）。位于黑森林西侧，受益于旅游市场。该城市工作岗位数保持平稳，最大的问题在于内城区的交通流量过大，计划利用上述资金改善内城区的交通状况，以此提升居民居住质量。
图11 Zell am Harmersbach
以上八个试点城市确定于2015年6月，各项措施的落实将进行2~3年，我们将持续关注后续消息。
资料来源：
作者：张洁，德国多特蒙德大学博士，德国Buero Stadt Verkehr交通规划公司公共交通规划师；《国际城市规划》德国站联络员
订阅号编辑、排版：张祎娴
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