期刊精粹 | 【2016.6期优先看】法国社会住房的政策演变和建设发展

【摘要】本文通过梳理法国20世纪以来不同历史阶段社会住房政策的要点，在历史演变中考察住房政策对社会经济政治环境和实际社会需求的适应反馈，并总结在政策引导下的社会住房建设活动的发展变化特征，以期对我国社会住房政策的制定有所思考借鉴。

2009年，全法共有450万套社会出租住宅，占全国家庭第一住所的17%，这一比例在欧洲国家中处于中间水平（表1）。1980年代以来，受自由经济思潮和公共住房私有化运动的影响，欧洲整体社会住房比例有所下滑，但近年来法国却仍然保持了稳定且可持续的公共住房供给水平，这在欧洲是一个例外。

表1 欧盟主要国家社会住宅数量对比

法国的社会住房起源于19世纪中叶的工人住宅建设，由企业或慈善家出资建造。二战后，因战争破坏导致全国性的住房短缺，在社会各界的强烈呼吁下，国家开始直接投资并参与社会住房建设，将解决全社会的住房需求作为政府的重要职责，社会住房在战后20年间获得高速发展。1970年代开始，欧洲社会经济结构转型，1977年住房改革的目标之一是鼓励住房自有化，部分质量好的社会住宅被购买而成为私产，留在社会住宅里的多数为穷人，为1980年代之后的居住分异和空间隔离留下隐患。从1990年代中期到2004年，社会住宅建设不再是国家政策的重心，但1997年之后的房价飞涨及2005年爆发于法国郊区骚乱所引发的社会问题，使社会住宅再次回归，成为政府公共政策的重心。

法国的社会住房政策以完整的法律体系为基础，随着社会经济和政治环境的变化适时调整、加以完善。政策的变化调整，势必对住房建设活动产生引导，比如社会住房的建设目标、供给方式、空间建设模式等都有相应的发展。空间建设行动也是对住房政策的检验和反馈。因此，以史为镜，以他国为鉴，梳理住房政策的演变过程，了解空间建设行为背后的逻辑，将有助于我国当前社会住房政策的合理制定和保障性住房的有效建设。

1 法国社会住房政策的历史演变

1.1 20世纪初：创立廉价住宅，确立住房政策体系

1.1.1 从“工人住宅”建设到“廉价住宅”，初步确立社会住房政策体系

19世纪工业化大发展，大量产业工人聚居城市，人口急剧膨胀，缺乏卫生标准的居住环境导致疾病流行和高死亡率。以改善居住卫生条件和为产业工人提供住房为目标，一些大型公司（如法国铁路公司）开始建设以独立式住宅为主的“工人住宅”，提供给自己的员工。这些工人住宅常由企业家、慈善家出资建设，属于企业自发行为，政府只规定卫生标准而不参与住宅建设。1885—1894年间的大量工人住宅建设运动，催生了一些银行与城市联合，产生了第一批以社会为目标的大型房产建设公司。

1889年，众议员施格弗莱德（Siegfried）创立了“法国廉价住宅协会”，国会首次使用“廉价住宅”（HBM: Habitation à Bon Marché）这个词。1894年，《施格弗莱德法案》（la loi Siegfried）通过。这一法案旨在帮助和鼓励工薪家庭购买并拥有房产，受益对象是“没有房屋资产的人，特别是依赖工资为生的工人和雇员”；同时，法案鼓励慈善组织和公共机构投资建设廉价住宅。《施格弗莱德法案》被认为是法国社会住宅政策体系的第一块基石，开启了住宅进入公众政策的时代。

随后，一系列法案从机构设置、金融优惠等方面进一步加强了对廉价住宅的政策支持。比如，1905年的《斯特劳斯法案》（la loi Strauss）授权各省成立“廉价住房公司”，要求各市镇及省级政府通过提供土地、担保、购买股份等方式支持廉价住宅公司，并帮助其获得住宅建设的优惠贷款；1908年的《里博法案》（la loi Ribot）创立了不动产信托担保公司，帮助小型的房屋购买者；1912年的《博纳韦法案》（la loi Bonnevay）授权各市镇和省级政府成立“廉价住宅公共机构”，促使各级政府配备提供住房服务的公共机构。

总体来看，这一时期政策的主旨是支持廉价住宅建设、鼓励工薪阶层购买并拥有住房。从《施格弗莱德法案》实施至一战前夕，法国社会住房的法律框架基本形成。

1.1.2 住房危机迫使国家开始参与廉价住宅建设

小规模的廉价住宅建设并没有缓解法国工业化发展带来的住房紧张的局面，特别在一战之后，住房供给矛盾更加突出，迫使政府试图开始直接进行廉价住宅的建设。

1928年的《卢舍尔法案》（la loi Loucheur）中，政府提出计划在5年内建设26万套廉价住宅，其中包含6万套用于出租的低租金住宅。这标志着政府开始直接参与廉价住宅的建设，并且开创了提供低租金住宅的社会住房形式。法律规定，建设和管理有政策资助的社会住房（包括出售和出租）是“廉价住宅公共机构”的重要职能，这类有政府背景的公共机构开始取代房产公司，获得廉价住宅建设和管理的优先权，进一步表明社会住宅的公共职能属性加强。

至1939年二战前夕，法国建成近30万套廉价住宅，大约有一半是租赁，一半出售给小型房产所有者；全法2%的居民共90万余人受益于廉价住宅建设。尽管有一定数量的实现，但面对法国工业化和城市化发展的巨大需求，住宅数量仍然有很大的不足。

1.2 1945年—1970年代中期：从重建政策到新建政策，走出“房屋赤字”

1.2.1 二战后的重建政策，紧急应对危机

二战后，法国遭遇了前所未有的住宅危机。战争破坏严重，大量住宅损毁；长期以来普通建筑因缺少维护而逐渐破败；随着国家经济复苏，大量农村人口流入城市，加上战后的婴儿潮等因素，城市住房需求急剧上升。

起初，法国政府确立了以“重建”为导向和原则的政策，以期恢复受战争破坏而停滞的住房发展体系。1948—1953年时任重建部部长提出了重建政策的三点优先准则：修复老旧建筑、确定租金分级；恢复不动产领域的私人投资；推动建筑技术发展、促进建筑工业化生产。1948年政府设立“国家住宅改善基金”用于重建项目。

1.2.2 从“廉价住宅”到“低租金住宅”，建立起“社会租赁为主、国家主导建设”的供应体系

1950年，法律将HBM更名为低租金住宅（HLM: Habitation à Loyer Modéré），规定低租金住宅公共机构的职责是“进行住宅开发建造，以低于市场的价格将住宅出租、出售（以出租为主）给低收入的居民，并负责房屋的日常维修和管理”。从此，HLM成为法国社会住宅的主体，并逐步确立起政府主导、社会租赁为主的供给体系。

1953年国家出台的“库朗计划”（以当时的重建和城市化部部长Courant命名）是一个重要的转折点。在此项计划里，住房被作为优先事项之一，并承认国家有责任促进新的建设，5年内国家计划建设24万套住宅。法律还扩大了国家对土地的征收权。同年，国家开始对10人以上的公司征收工人工资总额1%的住宅建设税，这项税收一直保留至今，构成社会住宅建设资金的重要来源。另外，为了鼓励私人投资建设社会住宅，法国政府开始大幅度发放“住宅建设补贴”，为建设者提供低息贷款，贷款期限长达45年，年利率仅为1%，其数量最高可以覆盖总建设费用的95%。

这意味着由公司独立提供住宅的时代结束了，确立了国家在社会住宅建设中的主导地位。通过土地征收权、税收、建设补贴和贷款等多种形式，社会住房开始成为国家政府长期而稳定的公共职能。

1.2.3 由“重建”到“新建”，设立“优先城市化地区”（ZUP: Zones à Urbaniser en Priorité）开展大规模建设

尽管国家制定了重建政策并开始新的住宅建设，但此时住宅数量不足的短缺仍然十分严重。1954年2月，一名妇女冻死街头的事件引发了由皮埃尔神父（l'abbé Pierre）领导的声势浩大的公众运动。迫于公众压力，政府采取了一系列紧急措施，在全国220个市镇直接负责建造了12000套新住宅，用来容纳无家可归者。

为了更快地解决房屋赤字问题，从1950年代末开始，“新建”取代“重建”，大规模的住房建设运动由此开始，“更快、更便宜”成为建设主导方针。

1957年8月法国出台了ZUP政策。由国家建设部负责在全国划定ZUP区域，一般位于城市的边缘地区。地块进行整体规划设计和开发建设，包括至少500套住宅，同时提供道路等相关设施，由相关市镇部门提供资金支持。ZUP的开发模式是集中化决策和高效率建设，并且大量使用预制件，推进多快好省的住宅工业化生产方式。此后的20年间，法国共设立了195个ZUP，完成了80.3万套住宅建设，从数量上满足了住宅需求，也改变了整个法国城市化的景观面貌。

1950—1970年代，被称为法国住宅发展的“繁荣三十年”，住宅建设量达到顶峰，从数量上基本解决了战后的住房赤字问题。1973年，年建设量达到55.6万套，其中，64%由国家补贴，23%属于社会租赁。

战后30年社会住房的繁荣建设，是由国家政府全力推动的，在这个过程中，国家政府是第一融资者、第一甲方，也是第一生产方。

1.3 1980年代：住房供给多元化，关注居住质量

1.3.1 1977年的住房政策改革，推动公共住房私有化和供给的多元化

经过战后30年的建设，住宅短缺问题基本得以解决。1970年代后期，人们开始更多地关注生活环境质量，并且个人对住房所有权的期望开始增加。1975年，低租金住宅联合会发表白皮书指出，住房短缺已经结束，住房质量和住房所有权的选择成为未来问题的焦点。

在这一背景下，法国于1977年1月3日进行了住房政策改革。主要包括一系列住房金融支持体系的变化，使政策的重心转向对个人在住房市场偿还能力的支持，鼓励住宅供给的多样化。政策改革的核心是从“补砖头”转向“补人头”，设立了“住房个人补助”（APL: L'Aide Personnalisée au Logement），将之前对新建住房的建设资助转向对个人的资助，以帮助个人实现其住房消费。APL对所有类型的住户开放，根据居民的收入和住户水平，提供不同形式和数量的资助，帮助他们改善居住条件。另一方面，国家减少对新建住房的补贴预算，将对新建住房的“砖头”补贴转化为贷款的形式：比如，设立了“房产自有化贷款”（PAP: les Prêts à l'Accession à la Propriété），用于帮助中产阶级购买新建住房或者一定条件下的存量住房；设立“租赁资助贷款”(PLA: le Prêt Locatif Aidé)，成为社会出租房建设和购买、修缮的资金资助。

这项改革放松了国家对社会住宅建设的控制，促进了住房自有化进程，也满足了不同收入群体的居住要求。从实际效果来看，富裕阶层、中产者乃至经济条件稍好的工人家庭都离开了城郊社会住宅区，使社会住宅区逐步以失业工人、外来移民等人口为主。1977年以来的住房政策改革，在拉动房地产发展的同时，也使居住隔离出现端倪。

1.3.2 对衰败社会住宅的改造和城市综合发展政策

1970年代末—1980年代，法国开始从工业社会向后工业社会转型。一方面，国家建设投资急剧缩减，大型住区建设计划被停止；另一方面，部分传统工业街区和郊区大型社会住宅区开始出现物质环境衰退，也由于弱势群体和失业人口的聚居而出现社会问题。于是，社会住宅的发展导向从大量新建住宅向改善老旧住宅转变，社会住房政策以提高既有住房质量、促进住房产权转换、应对街区社会问题为主要目标。

起初，政府在一些社会住宅地区实施“城市复兴政策”（la réhabilitation urbaine）【城市复兴政策确立于1975年，最初是城市历史地区的保护、改善计划，以修缮历史建筑改善居住环境为目标，后来这项政策也逐渐应用于衰败的社会住宅区】。这个政策主要以物质环境改善为主要手段，比如修缮老旧住宅、增加绿地和公共空间等，试图通过环境改造来吸引富裕阶层，实现贫困社区的复兴。但是单一的物质环境改善并没能解决郊区社会住宅区域的问题，社会住宅的政策逐渐走向多元化和系统化。

法国于是从社会、经济、环境、设施、住宅建设等多方面入手，提出了一系列城市社会协调发展的综合性的政策，被称为“城市政策”（la politique de la ville），通过特殊政策和项目计划的实施，对陷入困境的大型社会住宅区进行改造，涉及的内容从单纯的物质环境改善逐步向综合性的社会经济发展扩展。该政策的重点是对问题街区内的贫困人口给予更多帮助，但并没有改变街区内的人口结构。

从1980年代开始，由于空间衰退引起的一系列社会问题，住房建设不再仅仅是城市空间或者经济建设领域的议题，而更多地成为社会综合政策的重要部分。

1.4 1990年代以后：保障居住权利，促进社会融合

1.4.1 提出“住房权”，关注弱群人群的居住问题

从1980年代末期开始，住宅领域与社会领域的相互交叉性越来越强，政策聚焦于穷人的住房困难问题。

1990年的《博松法》第一次在法律上提出“住宅权”（le droit au logement）的概念，强调“所有在生活上有困难的个人或家庭，都有权利通过政府的帮助而获得或使用一套符合各项基本生活标准的住宅”。不同于以往的住房政策，首先，该法案扩大了住房问题讨论的范畴，并试图建立多样化的工具来应对这些问题。包括：要求各省设立住房社会基金（FSL），为不能支付高额房租的人群提供金融支持；设立了更加多样化的可支付住房的获取方式，比如针对新建和回购社会住房提供不同的补贴等。其次，法案指出，住房政策不应局限在狭义的住房领域，应扩展到广义的社会工作领域。建立社会支持机制，让一些社团和社会工作者参与进来，为住户提供相关社会帮助，比如解释住房权益、帮助预算管理等，以保障其合法权益。第三，作为法案阶段性实施的工具，要求各省每5年滚动编制“贫困住房行动规划”（PDALPD），在行动规划中落实法案提出的各项要求，包括社会住房基金（FSL）的形式、可支付住房的发展目标、社会支持系统等。这一规划强化了省级政府在社会住房决策中的地位。

2007年，《可抗辩住房权法》（DALO）规定了申请社会住房的答复时限，超过此时限可以起诉相关机构。此法案再次强调了社会住房对弱势人群的社会帮助作用。至此，弱势人群的住房问题成为政府对社会住房实施干预的政策核心。

1.4.2 强化社会混合，力图解决居住空间隔离

随着由居住隔离造成的社会问题日益严重，政府认识到这是一个城市整体空间的问题，需要在整个城市范围内重新分布社会住宅，以带动不同阶层的人口在城市空间内的重新分布，消除居住隔离，提出“社会混合”（mixité sociale）的概念。从1990年代开始，社会混合政策得到社会各界的普遍认同，作为可持续发展政策的重要组成部分付诸实施。《法国城市规划字典》将“社会混合”定义为：“通过住房计划，使得不同社会阶层的人们能够共同生活在一个城市单位里，是各项社会政策所希望达到的终极目标”。

1991年的《城市引导法》（la loi d'Orientation pour la Ville）的目的即为“反对社会隔离、促进社会融合”，建议建设混合型的住区和城市，提出在都市联合区（agglomération）内每个人口超过2万的市镇都应该拥有不少于20%的社会住宅。2000年的《社会团结与城市更新法》（SRU: la loi Solidarité et Renouvellement Urbains）强制规定：“每个人口超过3.5万的市镇都必须拥有不少于20%的社会住宅”。达不到要求的地方政府，要根据所差的社会住宅套数，向中央政府缴纳罚金。中央政府保留直接从地方征地，用以建设社会住宅的权力。根据2013年的《迪弗洛1号法案》（le loi Duflot 1），至2025年，社会住宅的目标比例提高到25%。

但是这些促进社会混合的政策在实施中遇到困难。一些环境好、较富裕的地区拒绝建设社会住宅、接纳贫困人口，而大型社会住宅所在的郊区，也没有有效的办法降低社会住宅的数量、分散贫困人口。2003年的《波尔罗法》（La loi Borloo），也称《城市更新计划和指导法》，将一些问题集中的社会住宅区划定为城市敏感区（ZUS: les Zones Urbaines Sendibles）（图1），成立了专门的“国家城市更新机构”（ANRU: l'Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine）。法国自2000年后启动了大规模的城市更新运动（rénovation urbaine），主要是通过“拆除—重建”的方式，即一方面拆除部分不符合居住标准和舒适度要求的住宅，另一方面进行重新建设，既包括原地区的重建，也包括在一些“高尚”地段建设社会住宅，从而促使社会住房更好地融入城市整体，促进人口在整个城市空间内的重新分布，解决居住隔离问题。

图1 2004 年法兰西岛大区的城市敏感区

2 法国社会住房建设活动的发展

经过战后半个多世纪的发展，在不断调整完善的住房政策的引导和影响下，法国社会住房的建设从追求增量为主要目标的单一建设行为，发展为引导城市空间发展、解决社会问题的综合性工具。

2.1 建设目标：从追求数量增长到关注空间质量

1950年代，数量短缺是住房问题的主要矛盾。国家的一系列政策，比如设立“住宅改善基金”、对新建住宅给予直接补助、划定“优先城市化地区”统一建设，等等，都是以快速增加住房数量为目标导向的，也取得了有效的成绩。1955—1975年是战后法国住宅建设规模最大、速度最快的20年（图2），新的住宅建设在1973年达到高峰（约55.6万套），有效地解决了战后的住房短缺问题。

图2 历年住房建设完成量（1953—2003年）

住宅短缺问题基本解决之后，快速建设时期忽略生活空间质量的矛盾就逐渐暴露出来。因此，社会住房建设目标转而偏向对住房和空间质量的改善，比如，国家提供个人资金补助、鼓励个人对老旧住宅进行修缮和更新；1970年代末的城市复兴政策和城市综合政策，也是希望解决快速建设时期遗留的设施不足、生活空间品质低下等问题。1954年，达到基本卫生标准【对一户住宅基本卫生达标的评判标准主要有三：有自来水、独立的厕所和洗浴设施（浴缸或者淋浴）】的住房仅占住房总数的10%多一点，到2000年左右，几乎所有住房均能达标（表2,表3）。政策对住房“舒适度”的标准也越来越严苛，如2002年SRU法案中相应条文指出，“体面”住宅不仅要满足基本的卫生标准，也包括不能存在对于住户健康和安全有风险的隐患。住宅内的拥挤度、电力设备、供暖条件，甚至噪音，都被列入考核舒适度的标准并对住宅建设加以约束。

表2 出租房屋拥挤率变化（单位：%）

表3 第一居所的卫生舒适度变化（单位：%）

2.2 住房获取：从新建为主到多元化的获取方式

在住房短缺时期，集中新建是获取社会住房的唯一有效途径。在全国性住房危机结束后，法国采取了更加多元化的获取方式。

除新建（construction nouvelle）之外，低租金住房机构通过收购、改造存量住房将其转化为社会住房，亦成为社会住房数量增长的重要途径。并且，根据改造投入的不同分为两类：“改造收购”（Acquisition Réhabilitation），即收购存量房产改造为社会住房，用于改造的费用大于购买成本的20%；“协议收购”（Acquisition Conventionnement），即收购之后用于改造的费用小于购买成本的20%。

以法兰西岛大区为例，2003年通过收购和改造转化的社会住房占当年社会住房总增量的39.7%；这一比例在2009年达到42.3%（图3）。而在巴黎市区内，通过回购方式取得的社会住房比例更高，1995—2005年，有近1万套社会住房是通过“改造收购”的方式取得的，2001—2005年间近7000套社会住房是通过“协议收购”的方式取得；2005年市区社会住房增量中，新建的只占40%，而存量住房转换的占60%（图4）。

图3 2003—2009 年法兰西岛大区社会住房增量构成（单位：套）

图4 1995—2005年巴黎市区不同形式的社会住房增量组成（单位：套）

在当前城市化趋于稳定的法国大城市，可用于大规模新建住宅的空间十分有限，因此，通过回购市场上的存量住房改造为社会住房，建设周期较短，能够更迅速有效地满足每年的社会住房增量需求。更重要的是，回购住房的空间指向性是明确的，在某些特定的区域内将部分存量住房“转化”为社会住房，能够增加该区域社会住房的比例，实现社会住房的空间均衡分布，特别在已建成区，是以“不拆建”而实现社会混合的重要手段。目前，巴黎市区内77%的回购存量房都发生在原有社会住房比例较小（<20%）的区内。

2.3 空间模式：从集中统一到力求分散均衡

在以数量增长为导向的时期，社会住房建设的空间模式是“划定区块、统一规划、集中建设”，集中化的决策和工业化的建筑生产方式，有利于降低建设成本、提高建设效率，易于在短期内形成一定的规模数量。最突出的表现，就是1950—1970年代在全法195个优先城市化地区内进行的社会住宅建设。

现实的发展让人们逐渐意识到，单一结构人群的空间集聚带来社会隔离，并不断制造社会矛盾和冲突。因此，1980年代之后的建设主题一直都在强调“社会混合”。以法兰西岛大区为例，2003—2010年间，每年的社会住宅建设量均超过21000套，其中9000套建于那些达不到SRU规定比例的市镇，以弥补比例赤字；根据2012年的清点，对50余个社会住宅比例在20%~25%的市镇，进一步提出了2025年实现25%比例的要求（图5）。

图5 法兰西岛大区各市镇按照SRU 要求的社会住宅比例

为了实现空间均衡的目标，除了上一小节提到的在一些不具备大规模新建条件的已建成区域回购转化存量房产（包括住宅、工厂等）以增加当地社会住宅比例（图6,图7），另一种重要手段是对一些社会住宅集中度很高、社会矛盾突出的区域进行城市更新，拆除一定比例的社会住宅，发展商业、私人地产等其他功能，增加空间功能的多样性和混合度（图8）。

图6 法兰西岛大区各市镇通过回购改造实现社会住宅的比例

图7 巴黎市格拉西耶路（Glacière）上老办公建筑改造的社会住宅

图8 93 省庞坦（Pantin）地区正在进行的城市更新计划告示牌【告示牌显示2007—2017 年社区更新计划包括：对1 738 套社会住房进行修缮和结构改造；新建或者翻新公共设施（建设公共卫生中心、公共空间、学校、文化、体育设施等）。2012—2015 计划，建成更加商业化的中心区及新建130 套私有公寓，实现地区多样性混合】

2.4 住房计划：从单一的物质环境建设到综合性的社会行动

1980年代以前，法国住房领域的政策和管理职权一直掌握在中央政府一级，对住房建设活动的干预（包括建设资金资助、住房供给方式等）也属于相对专门的领域，与地方城市规划、地区发展策略等衔接并不多。1980年代以后，随着政治环境的变化和社会发展的需要，住房建设开始脱离单纯的建设行动，成为地区社会发展综合策略的重要组成部分。

以地方住房计划（PLH: le Programme Local de l'Habitat）为例。1980年代提出的PLH，最初只是一个市镇或几个市镇联合体对当地住房需求进行评估，有助于市镇当局向中央政府申请更多的资金支持来改善当地的社会住房状况。发展到现在，PLH已经成为一个住房发展的综合性策略文件，本身的目标更加综合，不仅仅局限于建设目标，还包括“促进城市更新和社会混合，改善弱势人群的出行，确保住房分配的空间公平性和住房供给的多样性”；特别强调“住房计划的目标必须考虑人口和经济的变化，现实和未来的住房、交通及公共设施的需求变化，以及控制城市化蔓延的需要”。另一方面，为了有效地实施，PLH逐步与市镇层面的地方城市规划（PLU: le Plan Local d'Urbanisme）形成紧密的协调和对接，在PLU里容纳了更多对住房建设的要求：比如社会出租房比例、特定区域内的住房项目、住房最小面积的相关规定等。

2005年法国郊区骚乱之后，国家开始重新审视社会住房建设策略，从单纯的物质环境导向转向更偏重社会整体和谐发展的综合性行动。比如，针对衰败住区的更新行动不再被简单视为房屋修缮和环境改造，而常常与一个地区或者城市的综合开发相关联，社会住房改造项目成为增加地区活力、实现区域平衡的重要工具。社会住房项目建设还包括更多的诸如就业培训、社会陪护、公众参与治理等一系列社会发展策略。

3 对我国社会住房建设的几点思考

我国自1990年代开始住房商品化改革之后，住房市场繁荣发展，但保障性公共住房的长期缺位，对社会整体健康运行所产生的不利影响已逐渐显现。因此，保障性住房建设成为一项十分紧迫而重要的政治任务。国家提出“十二五”期间建设3 600万套保障性安居住房的目标，力图弥补“历史欠账”。

当下，我国各省市正如火如荼地进行着大规模的保障性住房建设，某种程度上与法国二战后为解决“房屋赤字”而进行的大规模建设有些许相似之处。同样，不可避免地，快速建设所产生的问题也初显端倪。对法国社会住房政策和建设活动历史演变过程的梳理，有利于我们吸取经验、总结教训，对我们正在进行或即将发生的空间建设给出预判和指引。在此，本文提出一些对当下的思考。

（1）保障性住房的空间建设模式。经历了20多年快速城市化发展的中国大城市，城区内的建成密度已经相当高，加上土地财政等因素的牵制，新建保障性住房的空间选址多集中在城市边缘或者城郊地区，集中成片、统一建设。这不仅仅是因为城郊土地价格便宜，也因为城郊拆迁及土地谈判相对容易，能够迅速进场，提高建设的实现效率。但我们也应注意到，保障性住房的居住对象多为中低收入人群，通过住房的空间分配将他们大规模地集聚在城市边缘地带，是一种人为的城市空间隔离。法国为解决战后大型社会住房聚居区的空间隔离而引致的骚乱、衰败等社会问题付出了巨大的代价，直至今日，某些区域的“社会住房”成为“衰败”的代名词，也是城市治安隐患所在。因此，防患于未然，我国的保障性住房建设也不宜采取集中的空间发展模式，应提倡分散均衡，可以更多地采用商品房配建的方式，尽量在城市空间内实现均衡分布。

（2）保障性住区的公共配套和生活服务环境。地处城郊偏远地段的保障性住区，大多缺乏教育、医疗、商业等公共服务，公共交通极不便利，上下班通勤耗时耗力，人们只有“居住”而无“生活”。甚至由于建设速度过快，有些已建好的保障房楼宇，上下水等市政管线设施尚未及时接入。这样的住区空间并不能营造出良性有序的城市生活氛围。长此以往，建筑物的老化极容易引起社区衰败，进而引发社会问题。笔者认为，如果不可避免地需要在城郊地带集中建设保障性住区，政府更应该在公共服务配套上加大投入，并且要特别注意引入商业、文化、体育、教育等功能，实现空间功能的多样化发展，形成良性的城市生活环境。

（3）保障性住房的获取方式。大规模的新建设，实为短期内弥补保障性住房数量不足的“权宜之计”。在这一轮“突击”式建设结束之后，是否还应继续这种实物建设为主的获取方式，值得仔细考量和认真商榷。一方面，城市供地有限，大规模的新建不可持续；另一方面，在二三线城市，市场上的存量住房饱和甚至过量，住房供需矛盾并不紧张，而新建的保障房使用面积过小甚至设计不合理，往往不符合当地人的居住需求习惯。因此，笔者建议，应更细致地深入调查不同城市人群的实际居住需求，因地制宜地制定保障性住房的获取和供给政策。在住房供需关系并不十分紧张的地区，完全可以采取政府回购市场存量房的方式增加保障房供给，一方面减少政府直接投资的资金和土地难度，另一方面也更有利于地方住房市场的健康运行。在保障房分配上，也不必强求实物分配为主，而应实物配租和货币补偿两相结合，更好地满足实际需求。

作者：孙莹，同济大学建筑与城市规划学院，博士研究生；国家注册城市规划师。[e-mail]

本文刊于《国际城市规划》2016年第6期，pp81-88

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