期刊精粹 | 【2017.1期优先看】人居三、中等发展陷阱的本质与我国后中等发展期规划改革：再论整体主义
【编者按】“人居三大会”是2016年的一大盛事，“城市”、“人居”、“环境”、“人权”这些几乎人人关注的热点都是大会当仁不让的主题。前两届人居大会对全球的人居发展起到了怎样的引领作用，这一届大会又提出了哪些新的主张？“人居三”召开地远在南美的厄瓜多尔，亲自参会实属不易，我刊编委、南京大学建筑与城市规划学院的王红扬教授于2013年入选人居署《城市与区域规划国际准则》特别专家组专家，参与《准则》的制定，并与中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠一起，为《准则》推荐、撰写中国规划实践案例并出席人居三大会。
亲历者有怎样的感悟？编辑部特地邀请王教授以“人居三”为主题，为我刊撰写特稿。出乎我们的意料，王老师并没有按常理出牌，以“回顾、比较、展望、思考”这样的套路分析“人居三”，而是从他特有的哲学思考入手，以剖析“人居三”内在世界观的手法，鞭辟入里地对比了两种世界观，澄明了常见的“包罗一切”式的解决方案普遍发生但无效的原因，并最终为中国避免落入“中等发展”陷阱提出了实用的解决之道。特别值得一提的是，王教授呕心沥血，前后用了三个多月的时间完成了这篇长达4.6万多字的重磅文章，并且在编辑和排版过程中从未中断思考、推敲和修改，为了将自己的思考以最完美的结果呈现给读者而不懈地努力着！编辑部借此机会向王红扬教授致以由衷的敬佩和感谢！
考虑到手机阅读的特点，今天推送的是本文的前三节，希望进一步深研王老师理论的读者，敬请点击文末的“阅读原文”，进入本刊官网阅读全文。
【摘要】解读人居三，以《新城市议程》和《城市与区域规划国际准则》为例，剖析其中潜藏着“规划包罗一切”的危险。该倾向似乎具有逻辑必然性，论文论证其背后是先验、确定、局部、线性的世界观。进而，以一个“认知形成”原型引领，系统阐述以关系、一致性、可变、同时性逻辑、整体等为核心的认知与事物演化的真正本质。两种世界观的对比，澄明了包罗一切式解决方案普遍发生但无效的原因，其与中等发展陷阱的关联，以及突破中等发展陷阱的原理等，最终应用于对中国式中等发展及助力突破中国式中等发展的新型城镇化与规划改革的讨论。本文以建构整体主义为核心理论诉求，本身也是该理论的一次实践。
1 研究问题与方法
1.1 当下中国现实困局的复杂本质与整体主义的提出
不必讳言，当下中国面临的最大现实挑战与困惑，是发展似乎正在进入某种难以突破的瓶颈状态，即使顶层拥有前所未见的雄才大略、坚定决心和大刀阔斧，很多方面依然存在改革推不动、方向看不清的现象。这个瓶颈一般被称为“中等收入陷阱”，但这个来自经济学的新概念，误导人们将其视为一个当代、经济学的事物。但显然，“中等收入陷阱”仅表达了该事物在经济学角度的某个方面的结果性现象特征，这个现象源自何种机制、这种机制是否当代才有，这些问题才指向该瓶颈的本质。实际上，“到达一定水平后停滞不前”，不仅在总体经济社会发展方面在全球具有一定普遍性，也是空间发展、思维成长、个体进步等各方面都时常出现的一种状态；这种更广泛的普遍性还提醒我们，它其实是一个早已存在于人类社会发展历史的事物。由此，笔者认为对它的更恰当称谓是“中等发展陷阱”或简称“中等发展”，这是一个超越了具体部门内涵、首先代表着某种机制的事物。“中等发展”何以会在发展之“轨迹”上成为一个具有普遍性的难以挣脱的拐点式存在？这启示了重要的科学问题。
但在很多学者或精英眼里，也包括在政府的文件中，似乎问题的根源和解决的办法都清晰简明。笔者在《整体主义与空间的政治经济学的本质——评〈为增长而规划：中国城市与区域规划〉》（下称《评〈为增长而规划〉》）一文中指出，以理论家首当其冲，人们误解和低估了现实困局的本质与复杂性；而整体主义则是笔者试图建构的理论，一方面解释事物的本质与复杂性，另一方面启示问题的正确解决方向。
然而，由于该文是对整体主义的第一次较完整阐述，直接主题并非理论本身，同时事物的整体性因其基础和朴素的性质容易被忽略，这在一定程度上影响了读者理解理论及文中对实践解决的阐述。本文从有所差别的角度进一步阐述理论并发展完善，同时更直接地应用理论回应现实问题。
1.2 对人居三的整体主义解读
2016年，在城镇化与规划领域发生的一个大事件——人居三，同样深刻潜藏着整体主义的挑战。为此，基于该事件自身的重要性，以及作为阐述整体主义的一个重要现实案例，人居三被纳入本文框架。笔者作为人居三核心文件之一——联合国人居署《城市与区域规划国际准则》（International Guidelines on Urban and Territorial Planning，下称《准则》）的起草特别专家组成员，参与了会议及前后一些活动，包括人居署“《准则》的中国本地化”会议。
另一方面，如果整体主义揭示了存在、认知和干预的本质规律，那么要正确解读人居三，在方法上也逃不脱整体主义的框架。比如，通常意义上的“客观”介绍和解读并不存在，任何解读都包含着对该事件事实上无穷的要素的主观“裁剪”，裁剪时包含了主观对意义的判断和选择；事件本身也没有先验属性，比如人居三一定代表着更先进的对规划的理解吗？不一定；所形成的任何判断都相关于评价的“标准”或“参照系”，后者同样并非先验，知识建构归根到底要尽可能穷尽地“猜想”“对象”的潜在“意义”，然后在其中基于同时性逻辑构建出相对最有价值的“一致性”意义体系（包括对于笔者而言，人居三只有与中国现实问题有效关联起来才有意义）……
1.3 行文的逻辑
但因为本文是建构整体主义的努力的一部分，该理论是在最基础的本体论、认识论、方法论层次对现有认识的颠覆，所以文章的推进既不是基于现有理论，也还无法直接以整体主义理论作为起点。在这种情况下，与《评〈为增长而规划〉》一样，行文试图基于最朴素的逻辑，步步推进。
2 2016——全球规划大年，凸显中国规划缺少深刻反思与变革？
这两年，很多规划师担心中国会不会进入规划的“小年”。但就全球而言，2016堪称一个规划大年，标志性事件就是人居三——“联合国住房与可持续城市发展大会”（United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development）于10月在厄瓜多尔首都基多的召开。人居峰会每20年召开一次，1976年在加拿大温哥华的第一次峰会催生了联合国人居署，也是唯一一个总部设在发展中国家的联合国主要机构。“规划大年”当然不是仅由这个联合国秘书长和全球多国首脑、各方面各层次利益相关者据称多达4.5万人参加的全球性会议的召开来判定，更因为会议内容表明，一定程度上全球对规划在发展中所扮演的前所未有的重要角色达成了共识，规划自身的创新发展也以这次会议的核心文件为标志达到了一个前所未有的新高度。
大会最核心的两份文件当属《新城市议程》（New Urban Agenda，下称《议程》）和《准则》。《议程》在开头提出，人类面临的挑战，“需要抓住城镇化带来的机遇”来解决（第4条）；解决的路径，首先就是规划：
通过重新定义规划、设计、投资、发展、治理和管理城市与人类住区的方法，《新城市议程》将帮助结束一切形式和维度的贫困与饥饿，减少不平等，促进可维持、包容、可持续的经济增长，实现性别平等和为所有妇女、女孩注入能力以充分发挥她们对可持续发展的关键贡献，提升人类健康与福利，促进韧性并保护环境。（第5条）
整部《议程》共175条，出现“plan”或“planning”超过70次。
在人居三会议之前已获得人居署理事会通过的《准则》，或许可以称为城市与区域规划第一个真正的国际性法规，它不同于之前出现过的由行业协会制定的专业技术标准。《议程》与《准则》在核心思路上高度一致，只是前者更多是作为目标、任务和承诺的宣示，后者则提供实现目标、完成任务的工具、手段和行动模式。《准则》的文本可以反映人居三对规划的重新定义：
城市与区域规划可以被定义为一个决策过程，它通过制定各种空间愿景、战略和规划，应用一系列政策原则、工具、体制性和参与机制、管治程序，实现经济、社会、文化和环境的目标……城市与区域规划不只是一项技术工具，而是一个协调竞争性利益的综合性、参与式决策过程，该过程与共同愿景、总体发展战略和各项国家、区域和地方城市政策相衔接……是城市治理新范式的一个核心组成部分，可以促进地方民主、参与度、包容性、透明度以及对责任的承担，以期确保可持续的城镇化和空间的质量。【本文涉及《新城市议程》和《城市与区域规划国际准则》均以英文版本为基准】
上述对规划的定义与今天中国实践中的城市与区域规划显然有很大的差别。实际上，人居峰会一定意义上意味着城镇化和规划的全球性行动或运动，人居三则标志着城镇化与规划全球性行动40年。40年中，规划在全球经历了堪称翻天覆地的变化——传统规划专业的、工程技术的、专家主导的蓝图导向式物质空间规划，首先遭遇了针对综合理性规划的批判的冲击，以及过程式规划、渐进式规划、倡导性规划等的挑战；进而，对于空间及其机制的理解，在“集中”方向上，受到由新的交通和通信网络技术支撑的文化与经济全球化所带来的密集城市化空间及其功能与“权力”持续扩张的冲击（如大都市区、城市群、全球城市/世界城市、网络社会等）；同时，在“分散”方向上，首先是从全球范围而言，更加自觉的、以个体为基础的、以人为中心的社会价值观角度产生的对全球化和“集中”的激烈反抗，结合经济方面后工业化特征的出现，导致在总体社会思潮、发展战略，进而是空间与规划方面出现更强烈的平等、多中心、分权、地方化、沟通转向和治理（governance）等转型诉求；此外，还叠加了对环境问题以及这一维度上持续发展出现的气候变化、低碳、韧性（resilience）等问题的关注，以及在这个知识爆炸的时代主要从规划实践和技术的角度不断产生的诸如TOD、新城市主义、紧凑城市、精明增长、智慧城市、空间规划（spatial planning）等等概念和理念。所有这些，决定了全球层面的规划早已发生巨变。无独有偶，2015年是国际城市与区域规划师学会（ISOCARP）成立50周年，其年会的主题是“城市拯救世界，让我们重新发明规划”（Cities Save the World, Let’s Reinvent Planning）。在这些背景下，2016的人居三堪称全球规划改革创新的一次集大成。
规划改革创新的大年，应该同样适用于中国。十八大以来，国家正在坚定深化改革，在规划领域大力推动新型城镇化。2015年12月召开了继1978年之后的第二次中央城市工作会议，之前则颁布了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》；2016年9月召开的中国城市规划年会的主题是“60年：成就与展望”（中国规划学会成立60周年）。实际上，我们的改革开放也快要40年了，这还意味着一定意义上中国其实赶上了城镇化和规划全球行动的潮流。那么，中国规划的改革创新如何？
这个问题显然很难回答，但这里尝试给出一个“客观”视角：看一看我们的规划法。正在实施的《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）于2008年1月1日开始施行，这是十八大之前的法律，即宏观经济社会发展环境充分意识到新常态之前的法律，是不是应该考虑修改？更有意义的，是对比一下《城乡规划法》与它的前身——1990年1月1日开始施行的《中华人民共和国城市规划法》（下称《城市规划法》）和1984年1月5日公布施行的《城市规划条例》（下称《条例》），看一看中国规划的“基本法”从改革开放初期到接近（2008年还没有）成为世界第二大经济体时是不是有了深刻变革。什么是“深刻变革”同样很容易有争议，但三个文本的对比还是可以确定地给出大量信息。
一方面，以2008年的《城乡规划法》回溯，可以发现：
在规划体系上明确了城镇体系规划，增加了控制性详细规划、乡规划和村庄规划；
增加了强制性内容；
强化了公众参与；
确立了“一书两证”制度，并通过明确规划管理和编制的法律责任强化了规划的法定性；
去除了有关城市规模划分以及相关的城市化方针的内容。
但另一方面，以1984年的《条例》对比后两部，可以发现《条例》中其实已经包含了“城镇体系”“广泛征求有关部门和人民群众的意见”“正确处理城市与乡村……的关系”“建设用地许可证”和“建设许可证”等内容，其中“广泛征求有关部门和人民群众的意见”“正确处理城市与乡村……的关系”在1990年的《城市规划法》中被去掉了。三部法在体例上基本一样，但是有很多细微逻辑和语言上的调整，以及1990《城市规划法》中的“城市新区开发与旧区改建”一章在2008《城乡规划法》中被整合进了“城乡规划的实施”章节等。根据这些情况我们是不是可以说：经过翻天覆地的20多年后，除了控制性详细规划等很少的全新内容，规划法仅是在第一版的框架内做了一些通常被称为“修改完善”的工作？
这些修改完善中还有一些颇值得关注，比如1984年《条例》的第一条是“根据中华人民共和国宪法……，制定本条例”，之后都被改成了“为了（达成城市规划的目标）制定本法”（括号中文字为作者归纳，法律原文较长）；《条例》和《城市规划法》中都写明详细规划是针对“城市近期建设区域内”，但在《城乡规划法》中消失了；既有城市规模划分又有城市化方针的，只有1990年的《城市规划法》，但恰恰现实中，我国的城市发展战略、政策始终与城市规模高度相关，2014年还专门重新定义了城市划分标准。定性地看，人们会说2008年《城乡规划法》在城市规划转型城乡规划、体现规划的公共政策性以及提升规划的法定性等方面有所突破，但基于文本的“客观”对比分析，以上评价没有多少实质内容的支撑。对比人居三重新定义的规划，下面这段针对1990年《城市规划法》的评论似乎仍然适用于今天的《城乡规划法》：
通常我们可以听到这样一种对1990年《城市规划法》的批评……规定了大量的技术问题，像是城市规划原理的翻版。现行《城市规划法》基本上表达了计划经济时期对于“城市规划”的理解，反映了文革后期特别是1980年代以来规划“技术革新”的道路，以及所创立的规划制度的基本内容。
实践中规划师常常抱怨的是具体技术上的缺乏变革，比如总体规划几十年不变、死搬教条，背后其实有编制办法、审批办法的问题，而所有这些后面，还有规划法的局限性。在这种情况下，政府努力地工作，有可能只是努力让不合理的条条框框把自己捆得越来越死，以及制定出越来越多不合理的条条框框。问题的复杂性呈现了出来。
但这样的缺乏创新只是立法者、管理部门的责任吗？对于规划学科而言，在没有完善之前，本领域的基本法大概应该是一门显学吧；并且如果规划法就是要对规划技术作规定，那么规划技术本身是否存在重大学术问题，该如何解决？这些方面，理论研究显然没有做出令人满意的努力。一些概念，如规划的公共政策性，有学者实际上强有力地质疑了这一概念的内涵究竟是什么，因为“公共政策”、“法”、“科学技术”三者在公正还是效率、服从政府还是技术标准、强烈的稳定性还是灵活性等方面本身就是矛盾的，但在实践中，口头上依然大行其道。问题的复杂性进一步呈现了出来。
但是，我们一定要跟上国际规划改革的潮流吗？显然，并不是为改而改，而要问改了对不对，这涉及什么是对乃至什么是真理——问题更加复杂了。
3 规划在拯救世界吗？人居三隐含的悖论
全球规划的变革是否成功，又是一个很难确切回答的问题。我们要再次给出一个尽可能靠近“客观”的视角——设定这样一个问题：人居40年，就全球而言，城镇化发展问题、城市病问题是否越来越得到妥善解决？这是一个可以间接反映规划变革效果的总体现象。虽然不可能百分之百严密回答，但是相信很多人会同意，如果排除中国，总体来看，很难认为40年来全球城镇化发展和城市病治理取得了很大进展。或许人们可以辩称，这不意味着规划的失败，而是其他因素导致了好的规划没有得到好的实施，比如制度因素等等。这也正是规划师经常在中国说的。但全球范围，可能绝大多数国家都在学习西方，所以制度因素似乎不该成为借口。值得深思的，恰恰在于即便有所谓共同的制度乃至价值观，就一般发展而言，全球的总体南北版图没有大的变化——除了中国等极少数国家。
为什么全球规划变革似乎没有对现实产生理想的效果？
表1给出了《议程》和《准则》的内容目录。其中，《准则》的A、B、C、D每个子目录下，体例均为：“原则”、“国家政府，协同其他政府主体、相关合作伙伴，应当”、“地方政府，协同其他政府主体、相关合作伙伴，应当”、“民间社会组织及其协会应当”以及“规划专业人员及其协会应当”。可以看出，两份文件：
表1 《 新城市议程》和《城市与区域规划国际准则》的内容目录
既有目标，更有广泛系统的行动建议，包括实施规划以及后续行动与监测；
在目标中，传统意义的空间目标几乎看不出来，而是围绕着可持续发展概念框架下的社会发展、经济发展和生态发展（请注意这里的顺序是社会、经济、生态）；
在行动与实施方面，既有传统规划内容，更有系统、具体针对各级政府、社会、专业人员等所有相关主体的政策、财政、专业技术等各方面相关工作的行动建议，为每一方都提出了各自应当承担的责任（不是简单的自上而下或自下而上）。按照人居三，“城市规划”四个字基本可以被“城市治理”所替代。
让我们多看一点，以下内容选自《新城市议程》中“向可持续城市发展转型的承诺”部分。在“社会包容与消除贫困的可持续城市发展”章节：
26.我们承诺致力于这样的城乡发展：以人为中心、保护我们的星球、关爱所有年龄和性别人们的需求、保障所有人权和基本自由、促进共同生存、终结一切形式的歧视与暴力，并在让所有个体与群体都能实现全面而实质性的参与的同时赋予他们以能力。我们进一步承诺致力于促进文化、促进对多样性和平等的尊重，它们是我们的城市和人类住区的人文性的核心要素。
在“为所有人带来可持续与包容的城市财富与机会”章节：
49.我们承诺支持这样的区域系统：将城市与乡村的功能整合进国家和区域空间框架以及城市与人类住区体系中，以促进对自然资源和土地的可持续管理和利用，确保连通城乡供应和需求的可靠的供应与价值链，以培育跨越城乡空间连续体的均衡的区域发展，弥合社会、经济和区域落差。
50.我们承诺，依托秉持城市与区域整体观的规划手段的支持，通过强化可持续的交通与流动，以及技术、通信网络与基础设施，鼓励城乡交互与联系，以最大限度地提升相关方面的生产潜力，社会、经济与地域的融合，以及安全与环境的可持续性。这类联系可能包括在城市与它们的周边区域之间、城市边缘区域与农村地区之间以及更大尺度的海—陆之间。
51.我们承诺促进城市空间框架的发展（包括基于因地制宜的填充或规划的城市扩张战略，支持可持续的自然资源与土地的管理与利用、合理的紧凑度和密度、多中心和混合利用的各种规划与设计），以激活经济的规模与集聚效应，加强食品系统的规划，进而提升资源利用的效率、城市的韧性和环境的可持续性。
显然，我们看到理论和实践的很多创新被整合了进来，不同学科、专业的界限也被完全打破。
这样的目标、这样的规划精彩吗？很精彩。那么，是不是这样的思路和规划仅仅到了“人居三”方成型，还未来得及付诸于改变现实？我们来回首一下“人居一”，核心文件是《温哥华宣言》和《温哥华行动规划》。前者包括：I.机遇与解决；II.总原则；III.行动指引。后者包括：A.住区政策与战略；B.住区规划；C.居所、基础设施与服务；D.土地；E.公共参与；F.体制与管理。更多的细节，我们选取“III.行动指引”中的头几条：
2.政府有责任制定空间发展规划和采取人类住区政策以引导社会经济发展行为。这些政策必须是一个总体发展战略的有机组成部分，关联并协调于工业化、农业、社会福利和环境与文化保护方面的政策，彼此互为支持以实现所有人的福利的逐步提升。
3.人类住区政策必须寻求一系列因素之间的和谐整合或协同，比如人口增长与分布、就业、居所、土地利用、基础设施与服务。政府必须创造各种机制和体制以制定和实施这样一个政策。
4.将改善农村聚落置于国家和国际努力的优先位置至关重要。在这方面，应当尽力缩减乡村与城市地区之间的差距，类似地应缩减区域与区域之间以及城市地区内部的差异，以实现人类住区的和谐发展。
容易发现，人居一和人居三之间有很大的差别，比如前者显然还有更多典型传统城市规划的特征。但是另一方面，诸如重视行动、强调政策、整合经济社会发展综合目标等等体现于人居三的特征已经非常清晰。也就是说，人居三所代表的城镇化干预与规划模式的变革，从人居一就已经开始了。然而，40年的实践后，效果显然没有达到人们的预期。为什么这么精彩的思想与规划没有能够如愿改造现实？我们再次给出一个能够帮助我们找到答案的问题：人居三所定义的，真的还是规划吗？
我们一下子就能意识到，按照人居三，规划似乎成了万能的上帝，《议程》和《准则》的精髓，一言以蔽之，就是：所有人行动起来，运用所有手段，为所有人解决所有问题！规划真正变成了威尔达夫斯基（Wildavsky）所说的包罗一切或者说范畴无限扩大化！这样的事物存在吗？这样的理想可行吗？如果规划是这样的，还要那么多其他部门干什么？进而，这样的努力在知识上可行吗？
但是更复杂的问题是：规划难道不是的确应该如此吗？问题的关联决定了人居三的每一点似乎都无比正确，而且无疑是到达了很高难度的复杂性的正确。作为我国唯一参与了人居三两份文件编制的专家，石楠秘书长评价《新城市议程》是“技术逻辑向政治逻辑的突破、城市要素向城市系统的迈进、单一部门努力向联合国大家庭的跨越、被动应对向主动解决的突破、单一价值向多元合作的进展”。姑且不论评价是否准确，但至少这些拓展似乎都是正确的。现实中我们的政策、规划，同样明显存在着内容越来越多、范畴越来越广、越来越包罗一切的感觉。可是，如果真是这样，“专业”的合理性又在哪里，“专”不就意味着没有把握住整个事物吗？这进一步提醒我们问题的复杂性，也启示我们应该对现实中的很多“问题”有所理解而不是简单批评，进而思考正确的解决究竟是什么。
现在，我们到了这样一个奇怪的状态：对于走向范畴无限化的规划，在对立的正反两方面我们都拥有似乎正确的逻辑——康德所谓二律背反。只是，两方面的逻辑都还只是间接而非直接的。实际上，威尔达夫斯基的《如果规划什么都是，它就可能什么都不是》【整体主义中所涉及的“整体”或广义的“全部”、“局部”、“零”，可以方便地对应于英文的everything、something 和nothing，但为了更好地符合中文表达习惯，会结合具体的上下文灵活表达，如everything 可能表达为“包罗一切”、“范畴无限化”等，nothing 可能表达为“什么都不是”、“别无其他”等】（If Planning is Everything, Maybe It's Nothing）一文，主题其实正是——在逻辑上，规划似乎无法逃脱要变得包罗一切，包括要变成“对未来的控制”“原因”“权力”“适应”“过程”“意图”“理性”，在每个下面又要变成很多其他东西，如在“理性”下面规划要变成“系统的”“效率的”“协作的”“一致的”“有弹性的”等等。他的证伪也都只有间接证据，这应该才是他使用疑问句式标题的原因。换言之，尽管透彻理解了规划的内在矛盾，但他并未能真正找到解决之法。
人居三所隐含的具有普遍性的解决方案的范畴持续扩大化的倾向究竟存在什么问题，导致如此普遍的现实，无视人们付出的巨大努力而像陷落在某种泥潭中一样不再前进？而另一方面，如果存在问题，既然各国普遍都在这同样的知识与政策演进的脉络中，为什么发达国家仍然实现了现代化，改革开放以来直到新常态之前中国似乎也一直在突飞猛进，直到最近才越来越感受到了中等发展陷阱的威胁？我们需要找到更直接的逻辑证明。
人与社会发展元整体结构
（希望进一步深研王老师理论的读者，敬请点击文末的“阅读原文”，进入本刊官网阅读全文）
作者：王红扬，博士，南京大学建筑与城市规划学院教授，中法城市·区域·规划科学研究中心主任
本文刊于《国际城市规划》2017年第1期，pp1-25
订阅号编辑：张祎娴
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