特邀编辑序言 | 【2017.1期优先看】推动我国城市规划由“法制”向“法治”转型

【编者按】不知道有多少规划界同行跟小编一样，虽然读书年头不短，但说到法律就感觉两眼一抹黑，跟法盲差不多。不怕大家笑话，编辑部这次筹备“城市规划的法治化建设”专辑的过程中，还因辨不清“法制”与“法治”，小小地迷惑过一阵子。为此，我们请特邀编辑于洋老师专门撰写了这则序言，帮助大家辨明“法制”与“法治”，更欢迎大家留言讨论，为城市规划的法治化建设添砖加瓦。

“法制”（rule by law）与“法治”（rule of law），尽管中英文都是一字之差，然而两者含义却大相径庭。对于走出帝制仅逾百年的国人而言，两千多年帝制传统的历史惯性使我们深谙“法制”，却对“法治”不甚了了。“法制”深深植根于高度集权的帝制传统，属于前现代文明的产物。我国古代法家所主张的“威不两错，政不二门，以法治国则举措而已”是对“法制”观念的最佳概括，最终达到“法政独出于主，则天下听服”的效果（摘自《管子Ÿ明法》）。换言之，法律仅仅是帝王统治国家的工具而已，皇权凌驾于法律之上，带有鲜明的“人治”烙印。

与此相对，“法治”则是近现代才从西方传入中国的思想舶来品，最早可追溯至古希腊。亚里士多德被认为是最早阐释“法治”的人，他在批判柏拉图的“哲人王”情节时写道：“更好的制度是每一名公民都生活在同样的法律规则下；如果非要赋予某些人超越于此的权力，那么这些人应该仅仅是法律的守卫者和仆人”（摘自《政治学》）。西塞罗也写道：“只有我们全体服从于法律，我们才能够自由”（摘自《论法律》）。后来，这一沉寂上千年的思想传统经由洛克、伏尔泰、孟德斯鸠、康德等启蒙巨匠的著作而重新发扬光大，并成为现代国家观念的重要组成部分。简言之，“法治”就是法律面前人人平等，公权力必须在法治的约束下运行。可以说，从“法制”到“法治”是人类社会组织观念上的巨大飞跃。

2014年，十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标。同年，国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》也提出“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。这些都为城市规划的法治化建设指明了未来发展的方向。作为涉及公民重要财产权利的公权力，城市规划的法律属性需要得到学界和业界的广泛关注，如何把规划权力关进制度的笼子？如何推动城市规划由“法制”向“法治”的转型？这些都是在我国全面建设法治社会的大背景下对于我们这一代规划学者和规划师提出的时代性问题。愿规划同仁共同努力，征途漫漫，任重而道远！

作者：于洋，博士，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系，助理教授，硕士生导师；《国际城市规划》2017年1期主题“城市规划的法治化建设”特邀编辑。[e-mail]

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