期刊精粹 | 【好文回顾】网络化空间组织：日本首都圈的功能疏散经验及其对北京的启示

【摘要】北京的功能疏散问题由来已久，但是持续30余年的工作却鲜有成效。本文通过梳理日本首都圈的网络化空间组织历程，总结其在此过程中的经验和教训，对当前京津冀一体化背景下的北京功能与空间疏解提供借鉴。本文认为，日本首都圈之所以能够成功疏解过度极化的首都职能，在于其构建了网络化、均一化的区域环境；而北京首都圈的外围郊县、城市与北京中心城区的区位价值差异巨大，当前采取的功能疏散措施无视甚至扩大了这一差距，网络化要素流动渠道没有疏通，功能疏散的目标势必难以实现。最后，本文提出创新网络化的治理结构、制定网络化功能定位和构建网络化支撑体系是北京进行网络化空间组织的核心内容，是北京首都圈进行功能疏解可借鉴的经验。

引言

从1980年代起，北京的功能疏散问题就被提上日程，但30年来效果欠佳，中心城市人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张等“症状”鲜有好转，中心外围的二元格局难有突破。2013年突如其来的雾霾天气再次为人们敲响警钟。在环保部发布的第三季度全国74个城市空气质量报告中，污染较重的前10个城市有7个位于河北，天津位列第7，首都地区的人居环境和对外竞争力受到严重影响。2014年初，习近平总书记主持召开京津冀协同发展专题座谈会，提出要努力实现京津冀一体化发展，打破自家“一亩三分地”的思维定式，北京的功能疏解问题再度引起关注。

事实上，大城市尤其是首都地区的功能疏散问题由来已久。随着工业革命的兴起，城市社会、经济结构日益复杂，环境日益恶化，通过功能疏散缓解大城市问题的理论研究和实践相继展开。进入1950年代，对这一领域集中而专门的研究正式开展：缪尔达尔（Gunnar Myrllal）指出优势地区会对劣势地区产生回波和扩散效应；弗里德曼（Friedmann）的核心—边缘理论（1964）、彼得•霍尔（Peter Hall）的城市演变模型（1984）以及耶兹（M. Yeates）的城镇群地域空间演化理论（1989）等则更加详细地论述了两类地区之间两种效应的运作过程。19世纪末20世纪初，霍华德（Ebenezer Howard）提出田园城市设想（1898）并在伦敦得以实践，沙里宁（E. Saarinen）的有机疏散设想（1918）则在赫尔辛基得以应用。这两例可以说是功能疏散实践的最初探索。继而，从1920年代开始，纽约、巴黎等西方大都市也纷纷展开功能疏散工作，日本则利用战后重建的机会疏散高度集聚在中心城区的功能，均取得了一定的成效。

这些实践为何能够有效纠偏市场效应？在此过程中有哪些经验和教训？北京历次功能疏散无效的症结是什么？本文希望通过深入剖析日本东京首都圈的功能疏解历程，为北京提供可资借鉴的经验。

1 网络化空间组织：日本首都圈功能疏散的经验

1.1 日本首都圈概况

狭义的日本首都圈包括东京都、神奈川县、埼玉县和千叶县“一都三县”，广义的首都圈再加上山梨县、群马县、枥木县和茨城县外围四县，涵盖“一都七县”的地域范围，从1968年《第二次首都圈基本计划》开始，官方即使用广义首都圈范围，本文亦然（图1）。截至2010年，日本首都圈地域面积36436k㎡，常住人口4347万人。目前，东京都“一极极化”的现象得到了显著改善，各都县已经形成职能分工互补的网络化地域空间组织形态。同时，该区域具有卓越的国际竞争力，东京是世界十大城市之一，日本首都圈也成为世界上最主要的大城市地区之一。

图1 日本首都圈的地域范围

1.2 日本首都圈功能疏散的历程

1920年代，伴随着日本工业革命的完成，大量资本、人口、企业等向东京集中。二战后，经过战后复兴事业的推进，东京都的中心地位再度加强，人口和产业迅速集聚，逐渐形成一极极化的发展态势。为在更广域范围内实现区域一体化，疏解东京都的压力，日本政府在《首都圈整备法》的指导下采取了一系列措施，引导要素有序外溢，以期在“一都七县”首都圈范围内重组都市功能。

具体而言，日本首都圈的功能组织经历了强核极化、单中心蔓延、多中心培育和多中心网络化整合四个阶段（图2）。二战结束后的10年是首都圈的强核极化阶段，此时中心城市东京迅速发展，“城市病”初现，但也正是东京核心城市的产生为日后的功能、人口疏散积聚了势能。1960年代至1970年代，随着中心城市过度膨胀，垃圾过多、环境污染、交通拥挤、不动产价格飞涨等“大城市病”频发，城市空间扩散动力增强，加之此阶段人为的管控不力，首都圈表现为无序的以东京为中心的郊区化蔓延。进入1970年代后，东京城区内的用地基本饱和，已无法满足城市发展的各项需求，各类产业功能和城市功能向外扩展的动力依然强劲，上一阶段无序扩张的弊端也已显现。此时，日本政府采取了编制区域规划、制定土地开发的法律法规、大规模修建轨道交通等措施以促进功能疏散和广域城市化，以期在首都圈范围内解决东京都的过度拥挤和无序郊区化问题。进入1990年代，首都圈多中心格局基本形成，郊区或周边县不再是中心城市的附属，而是首都圈中不可或缺的重要功能构成板块，区域协调成为主要工作，一体化的基础设施网络整合、资源整合、产业整合和治理整合等工作相继展开。

图2 日本首都圈各县（都）的人口发展情况

可以说，经过半个世纪的努力，日本首都圈从“一极集中”向“多极多核心”的网络化模式转化的工作成效显著。这一趋势不仅表现在人口等要素由中心城市向外围地区疏散，而且在功能组织方面，日本首都圈亦出现了多中心网络化态势，外围地区通过发挥“地缘经济”优势成为首都圈重要的功能区和增长点。

1.3 网络化空间组织：日本首都圈功能疏散的经验

本文认为，日本首都圈之所以能够成功疏解过度极化的首都职能，在于其进行了网络化空间组织，构建了畅通的要素流动渠道。

1.3.1 治理结构网络化

日本通过建立自上而下的权威机构，制定区域性的政策法规，破除体制障碍，为功能疏散提供了顶层制度保障。日本首都圈政府机构分为三层，分别是首都圈层、都县层和区市町村层。在首都圈层面，尤其在1970年代至1990年代功能疏散最关键的时期，中央政府成立了“国土综合开发厅”【日本国土综合开发厅成立于1974年，由原各大都市圈整备部门组成，是专门负责区域性规划编制及协调功能的职能机构，并非综合性的政府机构】，通过这一权威的行政机构来组织首都圈的区域建设和区域协调工作。规划和区域协调权力上移保障了组织的有效性和财源的稳定性，为首都圈建设工作的顺利开展奠定了基础。根据东京都建设局的资料，尤其在多中心培育阶段，国库出资一直是东京都道路建设投资中的主要财源，资金比例占到近80%。同时，这一顶层权威机构保障了区域内各都县体制环境的均好性，为要素的自由流动提供了顶层制度保障。在首都圈层政府之下，都县政府负责其管辖范围内部的广域协调事务，区市町村则负责日常社会服务职能。

另外，完善的法律体系和科学合理的城市规划也确保了网络化空间组织工作的有序进行。自1956年开始，日本国会颁布了《首都圈整备法》、《首都圈市街地开发区域整备法》、《首都圈建成区限制工业等的相关法律》、《首都圈近郊绿地保护法》、《多极分散型国土形成促进法》等若干法律，编制了五次基本规划。

1.3.2 功能定位网络化

日本半个世纪的首都圈网络化空间组织的工作目标即立足不同地区的比较优势资源和区位特征，规划多圈层、多样化的副中心和卫星城等功能据点，为功能有序疏散提供合理引导。至今，日本首都圈已经形成东京都范围内的山手线副都心、东京圈范围内的业务核心城市以及首都圈范围内的中核城市三个圈层、三种类型的功能据点（图3）。其中，第一圈层的副都心分布在距都心区10km范围内，通过明确的功能分工共同承担首都核心职能。第二圈层的业务核心城市位于中心城市的“1小时通勤圈”内，距都心区10~70km，城市职能包括行政、商业、跨境和区域物流、次级行政管理等，具有一定的自立性和辐射带动能力；继而，通过这些城市的培育以整合周边地区，形成了多个自立都市圈（表1）。以上两个圈层是承载东京首都功能的核心区。第三圈层的中核城市位于距都心区70~150km的圈域范围内，具有最强的独立性和综合性，功能定位为工业城市、流通城市、科研城市等，为首都职能的发挥提供了有力支撑。

图3 日本首都圈各圈层的职能分工示意图

表1 日本首都圈职能分工

1.3.3 支撑体系网络化

政府通过财税政策创新、基础设施（尤其是轨道交通）建设等措施消弭了中心—外围的公共服务供给能力差异，为功能疏散创造了有力的外部支撑。财税政策方面，日本一是通过国家项目对地方进行直接投资，如重点交通设施、港湾等；二是通过财政转移支付，补贴都市地域发展项目，如为了引导企业向大都市外围转移，日本政府将收缴税款的一部分返还接受企业的地方政府，同时对落地外围地区的企业实施税收优惠政策。另外，轨道交通在引导城市中心区功能的有机疏散和外围地区的发展中也起到至关重要的作用。目前东京市区内地铁网有12条干线，轨道交通长度约248km；市区通往邻近自立都市圈的铁路网由21条快速有轨电车组成，改善了外围地区的可达性。

另一方面，我们也应看到，日本的功能疏散工作并非一帆风顺。尤其是在1960年代至1970年代功能疏散工作初期，日本政府颁布了《第一次首都圈基本计划》，提出在东京都的外圈（距离都心20~30km）规划出绿带，在绿带外围建立卫星城市的方案。但这一计划提出不久就暴露出缺陷——卫星城由于设施配套不完备以及相应的政策欠缺而成为“卧城”。在此背景下，规划目标年份为1975年的《第一次首都圈基本计划》，在1968年被迫废除。这一轮规划的失败引起了日本当局政府的反思：要素流动依循市场规律，功能疏散愿景的实现需要弥合区域环境差距，构筑网络化、要素流通渠道。

2 北京首都圈研究范围界定与基本情况

北京“首都圈”概念最早见于1982年编制的《北京城市建设总体规划方案》，30年来，诸如“首都圈”、“首都经济圈”、“京津冀都市圈”、“大北京地区”等概念频出又各有交叉，范围上也莫衷一是。主要观点有京津两市方案，基于社会经济联系的包括京津两市及河北若干市的“2+7”、“2+8”方案以及兼顾形成区划完整性的京津冀全域方案（表2）。事实上，除京津方案外的其他方案都远远大于世界上其他首都圈范围（表3），但考虑到河北省历来是首都地区矛盾的集中所在，在首都的功能区域疏解中难以忽略，且京津冀一体化的战略意义极为重要，故将京津及河北省部分城市纳入研究范围。因此，本文的研究范围界定为应用最为普遍的“2+7”方案，即包括北京、天津、廊坊、保定、沧州、承德、张家口、唐山和秦皇岛九个城市（图4）。首都圈占地面积169392k㎡，截至2010年常住人口7372万人。

表2 相关文献、文件中的首都圈范围界定

表3 四个国际化大都市地域的空间结构

图4 北京首都圈的地域范围

3 北京首都圈畸形极化的表征与治理策略检讨

3.1 北京首都圈畸形极化的表征

为明显揭示北京首都圈的畸形极化现状，本文将中日首都圈在同样的圈层尺度下进行比较（表4,图5）。

表4 中日首都圈圈层范围及基本情况

图5 中日首都圈圈层划分

（1）要素极化。就经济密度来讲，日本首都圈中东京都的经济产出率最高，但临近的埼玉县和神奈川县与之差距不大，千叶县略低。总体来看，日本首都圈尤其是东京都市圈内表现出高水平均衡特点。相比较而言，同尺度下的北京首都圈仅北京、天津、保定的中心城区经济产出率较高，其他地区均远远落后。就人口密度而言，距都心70km的东京都市圈是人口集聚的核心地域，与之对应的北京市外围郊县对人口的吸引力则远远落后（图6,图7）。可以说，经济、人口要素在第一圈层内极化是北京市城市压力过大、城市病频发的原因所在；相对的，外围地区缺乏吸引力则造成了其日益落后的局面。

图6 中日首都圈各圈层经济密度对比

注：日本首都圈缺少町、村两级行政单元的数据

图7 中日首都圈个各圈层人口密度对比

（2）功能极化。日本首都圈三个圈层均处于后工业化阶段。从圈层内部结构来看，三产比重由内圈向外递减，一产和二产比重由内向外递增。从产业内部结构来看，日本首都圈三个圈层在产业上存在明确的分工。以第三产业为例，第一圈层以高端商业、文化娱乐、国际交流、金融服务、信息咨询和行政管理职能为主；第二圈层主要发展国际交流、教育培训、科技研发、区域物流等产业；第三圈层则发挥生态环境优势发展生态休闲产业，同时承接内部两个圈层的教育科研等功能外溢。北京首都圈的第一圈层与日本的三次产业产值结构差异不大，但其职能却明显更加复合，不仅集聚了日本相应圈层的职能，而且汇集了教育培训、科技研发、区域物流、先进制造、传统工业、传统商贸等在日本都市圈第二、三圈层发育的职能；而第二圈层目前还处于工业化阶段且具体产业层级较低，即大量非首都职能在此集聚；第三圈层除天津外，其他城市第一、第二产业尚占绝对比重，且以传统高耗能制造业为主，缺乏竞争力（图8,图9,表5）。

图8 日本首都圈各圈层三次产业结构

图9 中国首都圈各圈层三次产业结构

表5 中日首都圈各圈层主导功能对比

总之，北京第一圈层要素过度集中，功能过度复合，导致中心城区人挤为患；第二圈层和第三圈层则被大量低端产业充斥，既无法承接中心城区的功能外溢，也无法为北京首都职能的发挥提供有效的支撑。北京首都圈表现出畸形极化的特征。

3.2 北京首都圈畸形极化的治理策略检讨

北京市域层面，“疏解旧城”并不是一个新鲜的概念，结果却是在周边形成了众多的“卧城”。究其原因，本文认为，目前采取的建设卫星城的手段不足以有效制衡市场的极化力量。当前，北京与周边地区的公共服务存在极大的落差，同时，已经集聚在中心城区的功能产生的正外部性对增量功能的进驻有极大的吸引力，外围郊县和中心城区的区位价值不可同日而语。因此，为有效吸引功能疏散，外围地区的公共服务能力和自我配套能力需相应提高，且系统的政策制定、规模的基础设施投资以及完整的城市功能转移需要同步推进。

北京首都圈层面，在我国市场经济环境尚不完善的情况下，行政力量对资源配置的巨大扭曲作用明显，区域差距被人为扩大。长期以来，首都圈地区实行的是“首都本位”的发展模式，北京的快速发展得益于对周边资源的大规模索取和严重破坏，向外疏散的功能是污染、落后等制约城市竞争力提升的产业，罔论这种行为对外围地区的实际经济拉动效果有限，而且这些功能产生的排他性进一步加大了中心—外围落差，导致外围地区“穷者愈穷”。

可以说，北京首都圈的外围郊县、城市与北京中心城区的区位价值差异巨大，当前采取的功能疏散措施无视甚至扩大了这一差距，网络化要素流动渠道没有疏通，功能疏散的目标势必难以实现。

4 北京首都圈功能疏散的措施

事实上，功能疏散的微观本质即表现为人、企业、资金等要素的疏散。核心—边缘理论等区域演化的经典模型显示，在单一市场力的作用下，当要素的中心集聚成本大于向外围地区的疏散成本时，区域开始走向均衡化。但是，日本首都圈的经验表明，提前谋划的政策干预可以有序弥合区域环境差距，加速要素向外围溢出的进程，避免不必要的损失和代价（如前文提到的1960年代至1970年代曾出现的城市蔓延现象）。因此，功能疏散工作实则是在顺应市场规律的前提下，通过行政力、规划力等手段对要素流通环境的重塑，其关键是构建网络化的要素流通渠道，营造相对均衡的要素吸引环境。而北京的功能疏散工作鲜有成效的原因正是其欠缺抑或不当的行政和规划干预加剧了中心—外围的区位价值差异。诚然，相较于日本的高度市场化经济和地方自治制度，北京的发展基础和外部环境有诸多不同，但是其相对集权的政治体制或有更大的作为空间。因此，借鉴日本首都圈的措施经验，将对北京的功能疏散工作具有重要的意义。

4.1 改革行政管理体制，编制区域规划，构建网络化治理体系

北京首都圈的问题尤其是北京和津冀的矛盾很大程度上来源于行政权力的扭曲和分割，因此建立各城市主体之间平等的对话机制，令各城市获得平等的发展机遇是功能疏散工作得以进行的前提。本文认为，北京首都圈可借鉴日本首都圈的区域管理经验，在北京首都圈设立三层行政管理机构。第一层由中央相关部门、京津两市和河北省相关城市共同组成，主要承担区域内的宏观协调和区域性服务职能，如重大基础设施对接、经济合作、产业转移、环境整治和编制区域规划等。这一层机构应具有一定的资金分配权、审批权和监督权，即具有一定的经济调控能力与投资管理能力，以实现区域整体利益的优先发展，改变现在公共资源大量向北京集聚的现状。第二层由现市级政府改造而成，参考日本首都圈都县政府的职能分配，一方面负责市域内的协调工作，另一方面负责补全各区县难以单独承担的事务，而将现在市政府承担的日常社会服务管理职能下放给下级政府，即由现区县政府改造成的第三层政府。受限于我国现有的行政壁垒问题和政治考核体制，建立三层行政管理机构可以说是行政体制的大变革，实施难度极大。事实上，日本首都圈也未能建立一个承担综合职能的首都圈政府，而仅仅成立了一个专业化的政府机构——国土综合开发厅。因此，北京首都圈近期可参考日本成立专业化的权威机构或者参考长三角地区广泛应用的综合化的非权威协商组织。

另外，通过编制区域规划具体落实区域空间组织和功能协调工作。规划内容一方面涉及关于经济发展、污染治理、交通建设、信息平台共建等全局性、战略性和长远性的区域开发和协调工作，原则上，凡跨区域的建设项目，必须纳入区域规划；另一方面，对首都圈内各城市进行立足于其自身特点的战略定位，实现各圈层各城市之间的功能互补，发挥协同效应。在此基础之上，借鉴日本首都圈的经验，可通过立法保障规划的有效实施。

4.2 规划多圈域、多类型的功能据点，实现功能定位的网络化

日本首都圈的经验表明，功能据点的定位取决于其自身的特色资源禀赋，也取决于与中心城区的相对位置关系。通常来讲，距离中心城区越远，功能的自立性和复合程度要求越高，因而相关产业或机构的规模效应和自我配套能力也更为重要。针对北京首都圈圈层问题的差异性，借鉴日本经验，北京功能疏解亦可以采取多圈域、多据点的功能疏散方式。在北京中心城区范围内，加快城市副中心建设，实现行政办公、高端商业、金融服务等核心首都功能的多中心布局。北京市域作为未来北京首都功能的拓展区，发展教育科研、国际交流、次级行政管理等职能；通过低端产业搬迁、承接中心城区首都功能转移，培育多个具有独立性和辐射力的新增长极，进而通过这些增长极整合周边区域，形成若干分工明确的自律都市圈。津冀地区作为首都功能支撑区，发展工业生产、教育培训、区域物流等职能，通过承接首都产业转移和建立区域协作，接受首都的产业和服务辐射，同时对首都形成拱卫之势。

需要说明的是，功能据点的类型有区别，但不代表能级有高低。网络化功能定位的目标旨在凸显各个据点在相应职能上的比较优势，构建合作又互补的区域格局。

4.3 构建网络化支撑体系，改善区域公共服务供给能力落差

（1）探讨财税体制创新，促进首都圈共生共荣。其一，采取转移支付等手段给予后发地区以财政支持，以推进地区基础设施建设；其二，划定税收优惠地区，提高后发地区的产业吸引力，促进增量产业落地；其三，为调动迁出地进行产业转移的积极性，前期在迁出地和承接地之间进行税收分成，鼓励产业转移到外围圈层，以进行存量产业在首都圈范围内的重新布局。

（2）加强重点基础设施的协调建设，实现资源共享，促进要素流动。轨道交通有力促进了日本首都圈外围功能节点的培育，有效推动了东京都功能疏散。北京首都圈的轨道交通较集中于中心城区，对功能疏散的支撑作用尚有欠缺，建议分圈层优化交通组织模式。首都圈10km范围内的第一圈层轨道交通建设已经较为成熟，对于10~70km的第二圈层，按日常通勤要求建设轨道交通市郊线，布局与北京中心城区一体化的城市交通系统，促进走廊型交通组织结构向网络化转变。第三圈层（70~150km）主要依托城际交通系统（高速公路、城际铁路），散点式衔接中心与外围城市。

无论是财税改革还是基础设施协调均是长期、系统性的问题，涉及诸多的利益协调和分配，因此需跟进具体的实施细则。同时，期望一蹴而就是不现实的，应采取分步实施、分期评估的工作模式。

5 结论与讨论

日本首都圈战后遭遇了与当前的北京首都圈相似的东京都“一极极化”问题，但是半个世纪的网络化空间组织有效促进了东京都的功能转移，塑造了一个极具国际竞争力的城市区域。北京首都圈外围郊县、城市与北京中心城区的区位价值差异巨大，当前采取的功能疏散措施无视甚至扩大了这一差距，网络化要素流动渠道没有疏通，功能疏散的目标势必难以实现。因此，构建网络化的治理结构、功能定位和支撑体系是北京进行网络化空间组织的核心内容，是北京首都圈功能疏解可借鉴的经验。

可以说，功能极化只是问题的外化，核心在于区域发展环境的不平衡导致的要素吸引力差距，这一问题不解决而空谈功能疏散必难奏效。随着我国城市化水平的迅猛发展，全球化参与程度的日益提高，各大中心城市面临的人口和功能压力越来越大，以城市区域为空间单元参与全球竞争的动力日益强劲，功能疏解将是今后一段时期内各大城市普遍面临的工作，网络化空间组织理念为我们提供了一个全新的视角。

作者：高慧智，浙江省城乡规划设计研究院，助理规划师。[e-mail]

张京祥，博士，南京大学建筑与城市规划学院，教授，博士生导师。[e-mail]

胡嘉佩，广州市城市规划勘测设计研究院，助理规划师。[e-mail]

本文刊于《国际城市规划》2015年第5期，pp75-82

订阅号排版：赵大伟

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