海外行思 | 私有、国有，还是改良？——关于中国农村土地制度的讨论

加拿大东南部的小城金斯顿（Kingston, Ontario）可能对大多数中国人来说并不熟知，面积仅有450多k㎡，人口在14万左右。但它的地理位置十分优越，东往蒙特利尔（Montreal）、西去多伦多（Toronto）大概都是3个小时车程，北距首都渥太华（Ottawa）则只有2个小时，南下则是美国纽约州（图1）。正因其重要的地理位置，曾是加拿大的第一个首都。小城风景秀丽，依偎在安大略湖北岸，近圣劳伦斯河口，有着著名的千岛湖风景区——大大小小的岛上坐落着风格各异的精美别墅，美轮美奂。市中心大气的石灰石建筑彰显小城悠久的历史和深厚的底蕴，精心设计打理的住宅秀气精致、鲜花常开，能感受到当地居民对自然和生活的热爱。整个小城散发着一种自在、淡定与宁静，仿佛一处世外桃源。

图1 金斯顿区位

图2 金斯顿风景画

由于没有太多工业，金斯顿并不繁华，但它却拥有三座高等院校：女王大学、皇家军事学院和圣劳伦斯学院。女王大学（Queen's University，图3）在加拿大的政治和学术领域都有很大的影响力，其学生依靠特殊优势与能力，很多在毕业后去了联邦政府工作；2015年诺贝尔物理学奖获得者阿瑟·麦克唐纳就毕业于女王大学。

图3 加拿大女王大学

就在这所美丽的校园里，每天下午三点半到五点半，有一间教室都会准时开课。这是女王大学城市与区域规划学院原院长梁鹤年教授给中国的学生、学者开的一门特别的课，这个课堂用的是中文，讲的也多是关于中国的事（图4）。梁鹤年先生年轻时就立下要为中国作贡献的远大志向，他以水为法，深入北美学习、工作，目的是了解洋为洋用，以更好地洋为中用。如今先生经过多年的积累，形成了自己三个板块的思想：城市人理论、政策效应评估方法和西方文明的文化基因，这些思想既能顶天（哲学高度）又能立地（实践应用），既做到知己又做到知彼，是目前中国发展关键时刻急需的理论与方法指导。梁先生每日不辞辛劳，给慕名而来的中国访问学生、学者授课，传播他的思想、理论和方法，并经常与学生们探讨现实问题。在这里，我将记录去年我们在一次课堂上关于中国农村土地制度的讨论，以及我用梁先生的方法进行思考所得的一点结论。我们讨论的主题是中国农村土地制度的现状与改革方向。

图4 梁鹤年先生在课堂上

一、当前农村土地制度存在的问题

1980年代之前，中国农村的土地制度和经营体制经历了农民所有、自主经营，到农民所有、自发互助、合作，再到集体所有、集体经营的阶段，最后形成了人民公社、生产大队、生产队“三级所有，队为基础”的政经合一的所有制度和经营管理体制，但最终仍因生产效率问题在1980年代初宣告破产。

为了迅速解放农村生产力，中央确定了以“家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制”，其特点是“集体所有，分户经营”，也就是不改变集体所有的性质，将所有权和经营权分离，让农民拿着承包权出来单干，改变经营方式。从此，政经合一的组织机构解体，人民公社、生产大队、生产队变为人民政府、生产大队、村民小组的政治机构，实行土地的发包工作及生产过程中的服务，农户单位自主经营承包地，独立核算、自负盈亏。农村土地所有权绝大多数由村、组两级集体拥有，镇级集体的所有权主要体现在拥有企业、厂房、建筑及公益设施等资产上。但是，目前的土地制度设计存在三个方面的严重缺陷。

1、政社合一的体制废除后，事实上已不存在一个集体经济组织或机构作为农村土地所有权的主体，而法律依旧规定土地由农民集体所有，造成了“人人所有，人人无权”的局面。在这种产权主体不明的情况下，一旦涉及产权问题，就会出现寻租和土地纠纷无法解决。尤其是近年来工业化和城镇化的快速发展，农村土地产权流转需求激增，已经造成了不少矛盾。这个问题已经到了必须正视和亟待解决的时刻。

2、从经营方式来看，现存农业已经成为实质上的小农式的经营方式，生产力低下，人才流失，文化落后，严重阻碍农业现代化发展的需要。

3、在城乡二元的土地制度下，集体土地权利被严重限制，造成割裂的城乡二元土地市场，集体土地无法参与城镇化建设，甚至无法分到城镇化带来的土地增值收益（要将农村集体土地转变为国有土地，唯一的合法渠道是通过市县政府征地；而非市场的交易方式严重损害了农民权益），造成严重的城乡不平衡发展。

针对以上问题，理论界出现了几种不同的思路。一种是取消农村集体土地所有制，实行私有（私有派）。他们认为私有产权明晰，可有效防止外部性所带来的效率损失；私有制可以推进规模经营，有利于农业的发展。第二种观点是取消现有的农村集体土地所有制，统一收归国有，化二元土地所有制为一元（国有派）。理由是目前农村土地集体所有制实质是不完全的国有制，中间架一个名义上的集体只会割裂城乡土地市场，损害农民和国家的利益。国有化有利于国家直接统一管理土地：推进土地同地同权、保护耕地资源和防止土地兼并。第三种是保留目前的土地制度（改良派），在其框架下进行完善。

我认为，第一种思路侧重于解决“效率”问题，第二种思路侧重于解决“公平”问题，第三种思路似乎是在寻求一条“中间”路径。下面我们分析这几种方案的可行性。

二、土地公有制和私有制辨析

按照西方经济学理论，“私有产权的边界清晰，权益得到国家法律的有效保护，可有效防止外部性所带来的效率损失，故私有制的效率高于公有制。”现实是资本主义国家实行的都是私有制度（包括土地私有制），且多数资本主义国家经济比较发达。于是，很多人把这种发达的原因之一归结于实行私有制。但事实并非如此。

18世纪及19世纪的以机械和电力主导的技术革命产生了一系列资本偏向型（资源、劳动力和资本三种生产要素中，资本的积累和使用成本相对较低，在商品生产过程中资本较劳动力和资源的比例增加）的技术。资本偏向型技术条件与市场竞争结合，三种要素在市场上竞争，必定是资本胜出。为了垄断资本收益，资本家一直致力于维护产权私有，并用西方经济学中的“竞争”和“效率”为理论借口。市场经济在供求逻辑规律下的竞争是分配有限生产因素效率最高的制度，如果市场竞争的过程是公平的，那么，产生出的结果应该是最高效率的生产要素分配和使用；但是在资本主义制度下，难以保证竞争的公平，因为资本主义制度在所有要素中独尊资本；结果只能是生产越来越依赖资本，越来越迁就资本的使用效率，忽视劳动力和自然资源的使用效率。强大的资本对其他要素形成控制（土地资本化、人力资本化），导致资本垄断生产模式，公平的市场竞争将宣告破产。西方发达国家的农业之所以显得发达，是因为在特殊的人少地多的条件下，规模化运作导致的（但也不可持续，见案例一）。如果没有这个条件，则会形成新的问题（见案例二）。

案例一：美国等资本主义国家的土地制度与农业

美国被认为是世界上土地制度最自由的国家。高科技的生产和管理方式、高生产率和收益率是我们大多数人对其的印象。但是这种模式的本质是土地垄断加资本的农业资本主义道路。一方面，一味追求经济利益最大化的西方，在农业产业链的所有环节都增加资本的投入，比如上游种子、农药和化肥的研发销售、种植过程中机械的应用以及下游的加工销售，并形成了垄断公司，导致农场主对贷款的依赖，在价格上则倚赖上游生产要素和下游收购商的定价，只能依靠国家的高补贴。另一方面，农业资本的投入使得农业劳动力所需越来越少，但农忙时期依旧需要一些临时工，于是形成了一批低价的流动性劳工（很多都是外来非法劳工），他们没有土地，在农忙时节被农场雇佣干活，生活贫穷。同时，这种种植模式也造成对土地、资源的大量消耗和土壤环境的破坏。

案例二：日本的农业和农村问题

日本不像美国、加拿大人少地多，而是人多地少，土地私有化同样带来了诸多问题。日本的问题可以概括为小农经济加农业保护及价格补贴。日本的土地结构决定其不能进行很大规模的机械化种植，为了保持合理的城乡收入差距，政府一直采取农业保护和价格补贴政策，导致农业生产效率一直不能提高，农村对年轻人的吸引力越来越弱，农村凋敝现象严重。

中国的“经济”讲的是“经世济民”，目的是“国泰民安”，包含经济、社会与政治的层面，既要效率也要公平。社会主义市场经济可以还给我们真正的市场经济，国家主动创造和维持“平坦的球场”——在市场供求的客观规律下，大量的买家和卖家在自由交易和容易进出的条件下相互竞争。社会主义的理想是“大我”，只有公有制才能使国家掌握剩余所有权，有能力去维持市场的公平竞争，实现“大公”精神。土地是经济发展最重要的资源之一，土地公有可以防止土地被资本控制，维持土地回报率的合理水平。

三、公有制实现方式的探讨

公有制的一个问题是如何利用市场资源的效率配置。但如果产权是公有的，竞争什么？谁是“大我”？个个都是，个个都不是。之所以那么多人恐惧公有制，是因为当年计划经济的失败经验。计划经济时代最极端的时候，一切财产产权和经营权都归国家或集体，国家和集体由政府部门代表，由此产生了严重的权力寻租、上层决策与实践严重脱节及生产的无积极性等问题。这是因为只有“大我”，没有“小我”，没有利用市场竞争这种有效的资源配置方式（这是上文“国有派”思路不能简单实施的一个原因）。目前的挑战是如何超越“小我”，落实“大我”，我们需要探寻一种组织制度实现方式，既激励“小我”，又落实“大我”，也就是效率与公平的平衡。

“合作”是一个值得研究的概念。合作是建设“大我”社会的砌石，落实合作的机制是“合作社”，是“大我”和“小我”之间的桥梁（梁鹤年，2008）。下面我们就来具体说说。

中国历史上出现过的合作社，一开始是土地私有制下农民自发的，后来演变成自上而下的一场政府主导的人民公社运动，最终以失败告终。所以给人留下的印象，认为那是一种自上而下的资源配置方式，完全没有效率。其实合作社是个舶来品，不管是马克思提到过的合作社还是发达国家100多年前就开始盛行的合作社，都是西方资本主义国家的产物，特别是在农业部门。农业本身的特质决定了农户一直处于产业链低端，获得的利润极低，为了对抗这种情况，农户自发组织起来的合作社是市场竞争的自然产物。西方的合作社，以及新中国成立初期农民们自发组建的合作社都是类似的，所有权属于个体，只是个体把所有权中的一部分使用权出让给集体，让集体经营以获得规模效应。但是由于土地私有化与这种合作社本身的目标是对抗的，所以很容易产生一些管理上的问题（如“搭便车”），合作社的监督管理成本就会很高。合作社的大小取决于管理成本和规模效益之间的平衡点。

那么公有制条件下可否用“合作社”这种组织制度呢？答案是完全可以，而且更具优势。这里的“合作社”兼收人民公社和股份公司的优点，也摈弃了它们的弱点。合作社的权力分配是一人一票；经济分配是按投入；社员的股份不得转让；新社员入社需要其他社员同意。这个理念就是把权和利分开，按股分红能够吸引资金，民主投票则可真正做到“以人为本”，超越“小我”，落实“大我”。因为社员的利益不仅仅是资本的回报，还有社员的福利（工作环境、未来发展机会等）。

首先，土地的所有权是合作社成员公有的，人人权力相同，不存在“小我”竞争。代表“大我”利益的合作社经济组织（组织管理者由成员投票决定聘请），能作出使集体利益最大化的决定；其次，个体具有指定明晰的财产使用权等，所以在具体经营的时候可以利用市场经济来实现最优配置，参与市场竞争（市场上有其他各种合作社），达到组团竞争的效果。这种合作社主要具有经济功能，也可具有适度的政治功能和社会功能；既兼顾节约交易成本，也可获得规模经济。

案例三：以色列的土地制度与农业

以色列与日本、中国一样，属于人多地少的情况，自然条件并不好，但其农业生产率达到了世界先进水平。不同于西方的土地私有制，以色列90%以上的土地为国家所有，农业经营组织主要采取集体农场（基布兹[希伯来语]，大约占全国35%耕地）和农业合作社（莫沙夫[希伯来语]，约占全国33%耕地）这两种形式。基布兹从国家租赁土地（近乎免费），由集体统一组织经营和管理。基布兹就是一个公有社会，成员共同劳动，按需分配，实现内部民主和平等，是一个高度集体化的经营组织。近年来，基布兹这种组织形式已经从农业发展到工业、商业、休闲旅游业等二三产业。莫沙夫则为合作化组织，土地也需向国家租赁，家庭是基本的生产经营单位，社员可雇工，可以从合作社购买生产资料，出售产品，也有权直接对外出售产品。社内有公有财产，实行民主管理。莫沙夫最主要的特点是它还承担社区管理的职能，村社合一，每村只认可一个合作社，国家一切投资或贷款都须通过合作社或由其担保。

在土地和资本私有制下的农场，劳动力被看作资本和土地的竞争要素，因而会被极度压榨和削弱；而在以色列这样的模式下，由于土地和资产公有，集体成员同土地、资本一样是合作社的重要资产和资源，所以有动力在产品中提高人的劳动。这样的好处就是整合土地、资金和劳动力，农业能够进行精细化生产，从而实现土地、劳动力和资本生产率的全面提高。

四、未来土地改革的方向

先说说历史和现实，这是我们未来改革的基点。

国有和集体所有制都是公有制的表现形式。从“公平”的角度来说，国有和集体所有的概念如果只是成员范围的不同，那么权力设置应该平衡；如果它们是权力层级不同，那么每个权力层级涉及的人员应该平衡。但是目前中国的国有制和集体制却比较特殊——国有制和集体所有制的权力层级不同，涉及的人员也不平衡。如此一来，就造成了国有土地所有者和集体土地所有者之间的权力失衡。这是根据当时的历史条件作出的现实的选择——建国初期，为了抵御国外的政治和经济风险，国家定下优先发展重工业的赶超型发展战略，主要依靠内部积累，依靠农村剩余为城市提供大量低价的粮食，补贴工业。为实现这个目标一方面需要将城乡进行二元化划分，包括资源和劳动力，禁止两者进行市场化交易；另一方面也需要农村的发展和稳定。于是，受严格限制的农村土地集体所有制诞生了。

实行家庭联产承包责任制，解放农村的生产力，是为了“效率”考虑。改革开放之后，集体所有的主体其实已经不存在了，农村补贴城市的政治要求也不复存在，为什么还坚持这样不公平的制度设置？我认为一方面是防止土地的兼并（若直接让农户个体掌握土地所有权，农村内部土地兼并不可避免；若直接收回国有，与城市土地同地同权、自由交易，在目前城市土地国有的制度下，依旧会存在兼并的问题——这是上文“国有派”思路目前不能实施的第二个原因）。另一方面，则是为未来的改革留下伏笔。我们从邓小平“两个飞跃”的构想可以看出，实行家庭联产承包制责任制只是当时解放生产力的迫切需要，而非最终改革目标。之所以选择保留农村集体土地所有制是当时的“短平快”改革路径的必须，而最终该如何去改，如何去实现，则被暂时搁置起来（同样，在城市中所实施的一系列旨在快速推进经济发展的政策措施，也只是特定阶段的权宜之策）。

我国经过多年的改革开放，生产力已被释放，经济上取得了卓越的发展。然而，问题也很明显：城市已经出现了与西方私有制下类似的问题——过度倚赖资本，劳动力和资源、环境的回报率过低，造成了触目惊心的贫富差距和资源环境的破坏；在农村，土地细碎化式的小农经营方式难以实行农业现代化，对集体权利的限制及主体虚置造成城乡发展不平衡及农业农村公共服务缺失，公共设施建设更是停滞不前。现在，到了必须改革的关键时刻。要回到探索公有制实现方式的道路上来，也就是“公平”和“效率”平衡的路子上来。

本文的第三部分已经从理论上分析过公有制的实现方式问题，结合目前的实际情况，农村最稳妥的办法是从两方面同时入手，一是让土地同地同权，化城乡二元土地结构为一元，国家掌握土地等最终剩余权，目的是保证城镇化过程中土地增值能到所有者手中（实现公平目的）；二是在目前集体土地所有权上重新设立一个代表集体的经济组织（农村土地股份合作社），大概是一个生产队的规模（这是从历史经验中得到的），获得国家指定的土地权力，目的是提高农村土地的利用效率，有利于农业等规模化经营（效率），也保障集体成员之间的公平。农村土地股份合作社可以采用不同的经营方式：合作社可以将土地统一对外发包给他人经营，合作社自身不直接经营农地，以分红形式参与分配；也可以是集体以土地入股，专业人员以资金或技术入股，共同组建农地股份合作社，由合作社自己直接参与经营农业项目，对农户按入股土地份额和劳动进行分配，实行合股合营合利。这种方式既引进资金、技术，实现了土地规模经营，又解决了农户的就业问题，让农户能够分享更多的土地红利。也许农村又将成为第二次飞跃的改革前沿，为城市改革探索出一条道路。国家则在集体之上进行规划，并提供基础技术的普及和支持。

综上所述，我们应依然坚持实行土地公有制。权力系统分为国有和集体两级，集体所有权由合作社体现，直接参与城乡统一的土地市场交易。集体所有权在国家所有权之下，接受国家的规划指导和税收补贴政策。改目前的农村家庭联产承包责任制为土地股份合作制度，将集体土地所有制下的占有、使用、转让权指定确权给集体成员，折合成股份入股集体，参与经营和分配。

注：本文根据梁先生课堂上讨论内容，参考梁鹤年文章《社会主义市场经济》和肖金成文章《我国土地产权制度研究》，加上自己的思考而成。

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