期刊精粹 | 【2017.2期】以“地方文化认同”为动力的历史文化遗产保护——基于广东地方文化保育行动的实证研究

【编者按】考虑到手机端阅读的特点，本号特地邀请作者撰写文章精华版，与全文一起推出，方便读者在较短时间内了解文章内容。对该主题感兴趣的读者，可进一步阅读全文。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

——精华版 ——

历史文化遗产作为一种“公共产品”，常出现政府责任的转嫁与保护主体的模糊性。国内外已有的研究多强调以“产权利益保障”为动力的历史文化遗产保护，协调利益相关者的参与权利，出于对私人权益与交换价值的追求，历史文化遗产权属的确认、利益的获取是保护行为的动力来源。产权私有意味着国家的历史文化遗产归属于市场经济体制下分散的主体，在私人追究眼前利益的时候难以保证其履行对历史建筑有效保护的责任与义务，可能会出现变更、拆除历史建筑的破坏性行为，因此需要建立一套制度保障加以规范。

在西方发达国家历史文化遗产保护政策措施中既有立法、诉讼等强制手段，又有教育、激励、补偿等引导手段。对于责任人保护修缮的义务、政府监察审批的权利，市场开发建设的行为均有明确的法律法规加以强制性规范。而在我国，已有的法律法规、部门规章如《文物保护法》、《城乡规划法》、《历史文化名城保护条例》、《历史文化街区保护管理办法》等，对于“应该”与“不应该”的行为控制大多停留在描述层面，其威慑力达不到保护管理要求，对历史文化遗产破坏行为的处罚不够强硬，难以阻止因“经济诱惑”对历史文化遗产造成破坏。

随着我国进入后工业化社会，出于对文化认同的诉求，各地纷纷兴起了文化保育组织、地方文化遗产保护、传统文化抢救等，对历史文化的保护也从专家、精英呼吁转向社会自觉参与。本文中案例一公众参与动机培养之“为你我的湛江发声”中，文化保育组织旨在帮助市民打破发声门槛，通过活动主题的设定来引导市民关注文化保育、环境保护、社会关怀、智能创意等公共利益需求。案例二旧城地摊之“历史文化保护规划，齐参与！”，文化保育组织在帮助居民打破文化保护知识门槛的同时，激发居民的地方文化记忆与情怀，尽可能地缓和产权利益与公共利益之间的矛盾。

基于此，笔者认为历史文化遗产的价值关注点应从土地空间、商业空间、居住空间转向公共空间；对历史文化遗产的保护是对公共利益的维护，不能单靠政府责任的承担，除了通过产权保障来激发保护动力，还需以更高层次的文化认同作为市民介入的主要动力。第三方组织对市民在历史文化保护意识层面的教育、呼唤，对地方政府有关历史文化保护决策的建议、监督，对市场资本进驻历史文化载体的鼓励、合作，更好地凝聚了政府、市场、社会三方的保护力量，使历史文化保护事务成为市民身份认同的责任、政府注重地方发展的责任、企业回馈社会的责任，使历史文化遗产保护超越产权人的话题，上升为纳税人共同的话题。

——全文——

【摘要】历史文化遗产作为一种“公共产品”，常出现政府责任的转嫁与保护主体的模糊性。西方发达国家保障私人产权利益及依靠“强制+激励+补偿”的制度经验，在我国目前社会转型、制度演变进程中并不完全适用。基于此，本文提出对历史文化遗产的保护应超越产权话题，上升为公共话题，试图通过广东地方历史文化保育行动的典型案例研究和效用评价，探讨基于地方文化认同的社会参与历史文化遗产保护。其作用机制表现为两个方面，一是社会民众地方文化认同感的培养，从保护意识的唤醒到信息交流反馈；二是与地方政府对话机制的形成，从“倡议式”参与向“督促式”参与转变。

在我国历史文化遗产的保护进程中，由于不同利益群体有不同的投入偏好，保护主体的不明确与责任的模糊性，导致了历史文化遗产难以避免建设性破坏或保护性衰败，这正是过去20多年来所呈现的历史建筑遭强拆、历史街区过度商业化亦或沦为贫民窟等现象。我国的历史文化遗产保护一直由政府独立承担，这对发展型地方政府而言更多的是一种责任而非利益诉求，支持保护更新的政策制度多是牟利趋向的，从早期的以改善居民生活条件为主，逐渐演进到注重城市经济效益的空间生产。由于历史文化遗产保护维修、更新改造的成本高，甚至会出现入不敷出的财务困境，政府往往将高昂的再开发费用、历史文化保护责任转嫁给开发商，从而获得巨额的土地出让金，用于改善民生、建设公共设施。私人资本进入后，历史文化遗产的保护被新空间营造这一目的工具化，给历史文化遗产风貌带来负外部性。

1 历史文化遗产保护的国外经验与我国的现实困境

1.1 市场经济下强调对历史文化遗产产权利益的保障

国内外已有的研究多强调以“产权利益保障”为动力的历史文化遗产保护，协调利益相关者的参与权利，出于对私人权益与交换价值的追求，历史文化遗产权属的确认、利益的获取是保护行为的动力来源，降低了政府、市场、社会等主体投入保护的“负外部性”和“非排他性”。在西方国家高度市场经济的体制下，为激励社会公众对历史建筑保护与修缮的主动性，国家明确强调对产权私有的保护。同时，由于西方公民社会与契约精神发展相对成熟，自下而上的公众参与和民间保育组织得到政府的支持，并在国家的立法和管理程序中得到了承认，成为历史文化保护的强大推动力量，出现了像国家收购、民间组织托管、市场认养等多种途径的确权，以实现历史文化的有效保护。而我国在经历了土地改革、资本主义工商业的社会主义改造、文化大革命、改革开放等政策变迁后，土地与房屋制度的转换阻断了历史文化遗产原先的建设路径，房屋产权不断变迁，产权错综复杂与责任的模糊性，使历史文化遗产保护的效率大大降低甚至无法开展。目前我国正处于从产权公有到维护私人产权的社会转型期，诸多制度均是建立在原有的公有制基础上，在制度的演变进程中法制建设相对滞后，对私人产权的保障制度尚不完善。

从保护尺度来看，在社区范围内的历史文化遗产，多以独栋的实体建筑形式存在，作为本地居民的居住空间、商业空间，产权确认的方式明确了使用者的权利与义务，保障了所有者的利益，能促使其主动履行修缮保护责任。一旦历史文化遗产的范畴扩大到城市尺度，包括历史建筑、街区风貌、地方文化等物质与非物质的历史文化遗产，成为了一种“公共产品”。对“公共产品”的投入是一项长期的公益性事务，历史文化遗产所有者的权利终究会受到社会公共利益的制约，由于私人权益的狭隘性，来自“产权利益”的保护动力与历史文化遗产保护的“公益性”必然存在矛盾。我国缺少西方较为完善的契约精神和公民社会，来自市场与社会的利益诉求存在着某种代表性上的困境，某些利益诉求的表达往往发起于小部分较为积极的群体，会导致少数人的意见“绑架”了大部分的民意。开发商参与历史街区更新是为了寻求更大的空间生产利润，历史街区居民抵抗动迁、参与保护的目的往往在于保障个人利益。产权私有意味着国家的历史文化遗产完全诉诸于市场经济体制下分散的主体，在私人追究眼前利益的时候难以保证其履行对历史建筑有效保护的责任与义务，可能会出现变更、拆除历史建筑的破坏性行为，因此需要建立一套制度保障加以规范。

1.2 依靠“强制+激励+补偿”的历史文化遗产保护制度保障

在西方发达国家历史文化遗产保护政策措施中既有立法、诉讼等强制手段，又有教育、激励、补偿等引导手段。对于责任人保护修缮的义务、政府监察审批的权利，市场开发建设的行为有明确的法律法规加以强制性规范。意大利在尊重财产私有的前提下，通过法律确立了对所有重要文化遗产的绝对监护权，还成立了专职文化遗产宪兵部队，接受遗产部部长指挥。意大利《艺术及历史文化遗产保护法》规定物主在维修文化遗产前必须将遗产修缮计划提交地方文化遗产监察署，具有百年以上历史的古老建筑，未经有关部门批准不得随意拆毁或改建，未经批准而私自施工或未按规划施工者，将受到法律追究。美国的《国家史迹保护法》责成联邦政府以国家名义认定并保护其所有土地上的文化遗产，包括国有的和私有的。对于历史建筑修缮还提供国家经费支持、低息贷款、减免税等补偿优惠，对于市场的保护性开发行为则给予开发权转移、容积率转移等激励措施。在日本，可以担保贷款的形式由银行提供保护费用，并向地方政府申请利息补助，也可经国家许可发行“历史文化城镇保护奖券”、“文物保护奖券”，其收益用于历史文化保护。日本的《文化财保护法》提出凡成为“登录有形文化财”的历史建筑可减免50%的土地使用税和50%以内的固定财产税，其所有者可从日本开发银行或北海道东北开发银行获得房屋修缮及开发所需部分低息贷款。法国的《历史古迹法》也提出对已被确认为文化遗产的古代建筑不得随意改造，如需维修国家可随时提供经费支持；如因未能及时修缮而出现损毁，则国家有权命令遗产所有者实施修复并提供所需费用50%的资金支持。

而在我国，中央政府通过《文物保护法》《城乡规划法》《历史文化名城保护条例》《历史文化街区保护管理办法》等一系列法律和行政规章确定各级政府在城市历史文化遗产保护的地位，地方政府则通过《历史文化名城保护规划》《历史建筑与风貌区保护规划》等一系列规划和地方立法来加以落实，保障行政权力对城市历史文化遗产保护的管理。但已有法律法规、部门规章对于“应该”与“不应该”的行为控制大多停留在描述层面，其威慑力达不到保护管理要求，对历史文化遗产破坏行为的处罚不够强硬，难以阻止“经济诱惑”造成的对历史文化遗产的破坏。有关历史文化的保护规划虽有着对保护进行全面控制的意愿，但与法制衔接不力，无力的文化保护与集聚的经济存在巨大冲突，规划预期与实际执行博弈失败，保护规划在空间生产过程中成为名存实亡的工具。

2 基于地方文化认同的社会参与历史文化遗产保护

近年来，随着我国进入后工业化社会，出于对文化认同的诉求，地方文化遗产、历史街区、传统生活方式等成了空间认同的载体。我国各地纷纷兴起了文化保育组织、地方文化遗产保护、传统文化抢救等，其发展动力来自于地方共同体意识，对历史文化的保护也从专家、精英呼吁转向社会自觉参与。另一方面，人们不约而同地转向对传统、历史、过去等共同话语的追寻，怀旧风潮渗透到影视、文学、建筑、旅游等领域，出现了许多通过构建怀旧空间以复兴历史城区的“新天地模式”【新天地模式，指依托当地稀缺的文化建筑来提升商业价值的城市更新项目，目前国内已有的“新天地”项目包括上海新天地、杭州西湖天地、重庆天地、武汉天地及佛山岭南天地】。在这一背景下，学术界对历史文化遗产保护的研究更强调公众认同、地方性保护、社会结构变迁、文化空间重构等问题。

沈海虹从“集体选择理论”的视角总结了欧美国家历史文化遗产保护的主体力量与社会机制建设，并结合我国国情提出从强制向诱致转变的保护建议。随后，国内学者分别通过各类项目案例研究，探讨了“公众参与”、“社区参与”对促进历史文化名城和历史文化街区保护、历史街区更新和灾后重建的重要性，不同群体在参与过程中的权责分配与相互影响，以及如何建立合理有效的参与机制。钟晓华、寇怀云认为以私利为动机的参与不是真正意义上的社会参与，要通过教育宣传将公众的关注点由私人领域转向公共领域。廖春花、杨坤武则提出地方环境存在相似性，街区居民、本地市民的共同经历承载着集体记忆与情感寄托，社会参与强化了其原本没有或薄弱的历史文化价值认同及地方归属感，并将这种认同感转化为对地方共同体的建构，为争取地方历史文化遗产保护的有效参与权利而抗争。基于此，笔者认为历史文化遗产作为一种“公共产品”，对其的保护应超越产权话题，上升为公共话题，文化认同应成为市民介入的最主要动力。故本文通过广东地方历史文化保育行动的典型案例研究和效用评价，探讨基于地方文化认同的社会参与历史文化遗产保护。

3 广东地方历史文化保育行动的兴起

广东是目前我国社会参与历史文化遗产保护发展比较成熟的地区，据不完全统计，目前已有历史文化保育组织34个。而广州是广东历史文化保育活动发展最早最快的城市。早在2002年广州新河浦侨居被大规模拆除，五羊小学的杨华辉老师就发文表达不满，并带领学生对东山、越秀区内200多处历史名胜古迹进行了实地考察与摄影，制作网络作品《东山侨居故园情》激起社会共鸣，触发了有关部门对侨居的保护。2010年恩宁路的全面动迁，引起了不少广州本土80后和各大高校学生的关注。“广州旧城关注组”、“恩宁路民间关注小组”、“声·鸣行动小组”以采访记录、影像制作、图片展览、向政府递交意见书等方式参与保卫恩宁路，在其推动下恩宁路成为广州第23处历史文化保护街区。2013年“金陵台遭开发商强拆”事件也引发了“古粤秀色”、“广州民间文物保护协会”、“岭南建筑学社”等多个地方文化保育组织的集体发声，促使政府对开发商进行处罚；同时，民间保育组织还联合专家学者、新闻媒体和地方政府共同参与了金陵台再建规划事宜。随后，在新闻媒体、民间保育组织的积极呼吁与推动下，广州政府再次启动了“广州历史建筑普查”工作，修改完善了《广州市历史建筑与历史风貌区保护办法》《广州市历史文化名城保护条例》，这表明广州民间文化保育已初步得到了政府的重视与肯定。

受广州热火朝天的历史文化保育行动启发，本土籍大学生纷纷在各自家乡成立了本土文化保育团队，出现了以80后90后为主力的保育组织，如“东莞门本土文化团队”、“广州湾青年会馆”、“新会本土文化”等。广州文化保育的理念、经验、行动正迅速向佛山、肇庆、东莞、汕头、湛江、江门等二三线城市蔓延，掀起历史建筑保育热潮。文化保育活动走向多元化和成熟化，口述史调查、文化导赏团、设计工作坊、公益艺术展、公众分享会等形式陆续出现。参与历史文化保护的公众群体也不断扩大，文化保育组织成员的结构渐趋多样化，主要呈现出三种类型，一是始于学校教育，由教师带领学生组成的文化保育团队，如“古粤秀色工作室”、“岭南建筑学社”；二是依托高校的专业性和学术性，由在校学生群体自发组建，如“岭南文化公益团”、“汕头山水社”；三是关注本地文化保育的团队，由不同职业的人群的组合，如“佛山口述史小组”、“广州民间文物保护协会”。各地的文化保育实践也取得了一定的成效，2013年“汕头山水社”就发起过保护汕头老建筑桂园的呼吁，向汕头市文广新局递交建议信，引起社会广泛关注，使桂园得到妥善保护。2015年“新会本土文化”通过微博对新会中心公园的改造提出反对声音，并联合社会各界的力量使政府暂停改建项目。在梅州，“古村之友”通过媒体、自媒体等社会力量迫使梅州一个新区规划下马，藉此保护住好几百座古村落。在开平，为保护碉楼文化，“仓东计划”以打造教育基地作为品牌特色，通过重建村民文化自信来调动村民主动参与社区营造。

3.1 案例一：公众参与动机培养之“为你我的湛江发声”

“广州湾青年会馆”是一个由湛江本土80后青年创立的民间文化保育组织，组织创立的初衷仅是为了举办一场怀念家乡的影展——“寻城记”广州湾摄影展，之后从创办湛江本土文化读物《我地》，到谋划一个属于湛江的城市精神公共空间——会馆的实体店“壹克咖啡”，再到为鼓励公众想法的表达而举办的三届广州湾青年论坛（图1）。在这个过程中，“广州湾青年会馆”逐渐意识到文化保育不是一个“圈子化”或“兴趣化”的事情，而跟所有市民相关。正如其馆长黄倩茜所言“本土文化的意义类似于根的存在，本土文化保育就是保护自己的记忆、生活过的地方、身份的认同感等。”

图1 三届广州湾青年论坛宣传海报

2014年2月5日，第一届青年论坛通过一个真人图书馆+一个无界别对话沙龙的方式，探讨湛江青年力量和本土文化的建设，展现本土80后青年对湛江的记忆以及文化认同（图2）。为承继“潮回广州湾”的论坛主题，2015年第二届广州湾青年论坛提出“重新想象湛江”的主题，期望听到公众关于故乡湛江的愿景、构想、批评等，由此推动成立一个由“想象”到“实践”的民间议事公共平台。在“湛江有了什么，外乡游子会回家”的市民自助沙龙环节中，有民众希望湛江可以提供多层次就业机会，拓展文化生活；有民众分享对近年来湛江经济及城市建设高速发展的体会，希望更多年轻人回流抢滩；也有民众认为湛江应在加速经济发展的同时抓住机会宣传城市形象，撕掉湛江“不咋地”的标签。

图2 第一届广州湾青年论坛现场

为了实现想象，激活湛江的城市空间，在2015年一年里，“广州湾青年会馆”的壹克电影院组织了51场常规播映，最高同时观影人数49人；壹克书会组织了63期读书分享会，单场听众最高人数40人；壹克学院开设8期课程，127位学员接受了文学与艺术的崭新教育。2016年的第三届广州湾青年论坛发起征集创意活动，包括文化保育、环境保护、城市文明与人际关怀、智能创意与心智教育四大版块，通过“网络公众点赞+现场路演评委打分”的方式（图3），从中筛选出最优项目，并以广州湾青年会馆的力量去支持推动其落地执行。可以看到，从仅仅是单纯地搭建一个平台，让市民发声、讨论和交流的第一届论坛；到组织者开始想象湛江如何能变得好玩，如何依靠创意与互联网去激活更多可能的第二届论坛；再到试图通过收集不同的声音，征集创意活动的第三届论坛；地方民间保育组织不断利用新颖的活动形式吸引公众关注度，籍此来扩散、传递城市文化，用民意推进社会实践，引发蝴蝶效应，将影响力蔓延至湛江这个城市的各个生活层面。

图3 第三届广州湾青年论坛现场

3.2 案例二：旧城地摊之“历史文化保护规划，齐参与！”

东莞市为申报国家历史文化名城，编制了《东莞市历史文化名城保护规划》，在批前公示期2014年10月22日—1月21日，于东莞图书馆及莞城图书馆设展板公示，同时也举办了相关讲座。但这些举措仅仅是象征性征询，很多生活在莞城的市民、甚至是规划上受影响的居民对规划及公示并不知情，这一现状让东莞本土文化保育团队迫切感到“对话”的必要性。首先，《保护规划》的专业性内容与术语对于大多数老街坊而言晦涩难懂；其次，通过之前的街区调研，保育团队发现当地居民对旧城改造存在不同的声音。但无论是对于东莞旧城的眷恋之情还是出于私人利益的抱怨之诉，都应当成为影响规划的重要因素。

于是，“东莞门本土文化团队”、“莞工建筑学沙龙”、“岭南建筑学社”等组成保护规划关注小组，认真研究规划内容，于2014年11月16日举行了第三期旧城地摊活动，为市民导赏旧城窄巷，在骑楼下公开讨论（图4），向市民讲解规划内容，如“哪些地方要拆、哪些建筑属于文保单位、哪条路什么时候开通”，对于市民的疑问小组成员都会在展板前仔细地比划和解答，同时鼓励街坊写下对旧城规划的意见。有市民拿到活动资料后便默默离开，有市民结合自身经验提出反馈意见，也有市民兴致勃勃地跟后辈们讲起莞城昔日的繁华景象（图5）。之后，小组结合过去半年对东莞老城区的实地调查和收集到的市民意见，整理出十条意见以官方渠道统一交到规划局。在这个过程中“地摊”虽只是一个媒介，但为公众参与提供了一个发声的渠道。“东莞门”创办人张颖君也表示“只有足够的公众参与，才能促进良性的公民互动，才能更理性地理解我们生活的这片土地，与这里建立更深层次的关联。”

图4 旧城地摊讨论现场

图5 市民反馈意见

另一方面，2015年东莞理工学院也联合“东莞门”、莞城图书馆、“文化周末”等设计莞城文物径，为市政府申请历史文化名城助力。在历史城区建筑遗产普查的基础上，融合社区故事、特色民俗、地道美食设计文物径，再配合后期导赏、自由行指引、展览讲座等，让东莞市民和外界更为清晰地认识东莞历史文化。2015年5月，莞城文物径导赏活动正式启动，分为城内线“东门—解元坊—象塔街—兴贤里—西城楼”和城外线“西城楼—振华路—西隅—北隅—平乐坊路”；2015年11月开始与广州锦时文化传播有限公司合作，面对广州市民开展徒步东莞老城区导赏；2016年3月，文物径导赏成为莞城街道庆祝“三八”妇女节的系列活动之一。目前，莞城文物径的影响力已不断扩大，吸引着不同身份的公众以游览的形式了解东莞历史文化遗产，提高公众对东莞文化的归属感。

3.3 案例小结

在城市更新建设中，市民们关注的多是就业岗位、住房保障、公共服务设施等涉及个人经济权益的方面，对于城市公共利益的维护则保持沉默。案例一公众参与动机培养之“为你我的湛江发声”中，文化保育组织旨在帮助市民打破发声门槛，通过活动主题的设定来引导市民关注文化保育、环境保护、社会关怀、智能创意等公共利益需求。在历史街区改造中，街区居民考虑更多的是自身获得的资金补偿、住房安置等经济因素，街区里文化建筑的价值往往是被忽略的。案例二旧城地摊之“历史文化保护规划，齐参与！”中，文化保育组织在帮助居民打破文化保护知识门槛的同时，激发居民的地方文化记忆与情怀，尽可能地缓和产权利益与公共利益之间的矛盾。可以看到，公众从追求经济利益到文化效益的思想转变中，民间保育组织的作用在于提供一些活动载体以引导沟通。

4 广东地方历史文化保育行动的效用评价

4.1 社会民众认同感的培养：从保护意识唤醒到信息交流反馈

广东地方历史文化保育行动最初的宗旨源于对社会民众地方文化认同感的培养，从而唤醒历史文化保护的意识。第三方组织开展了一系列有关历史文化的知识普及教育活动，来提升社会民众的专业知识水平和保护意识，社会民众通过参与其中来肯定自己作为城市主人的存在感。这类活动形式简单、准入门槛较低，在广东文化保育实践中其目前的公众参与度最高，具体可概括为三种形式。

第一类是展览、MV拍摄等视觉观赏活动，如2012年为抢救冈州中学旧址，“新会本土文化”的林震宇和同伴们拍摄的微电影《冈州往事》，以民国冈州中学被拆一事为背景，带出了一段发生在民国冈州中学的爱情往事，反映了年轻人对本土文化的关注。2016年“古村之友”发起的“过年回家看古村”有奖征集活动，呼吁大学生通过摄影、摄像和设计网页等方式，以反映一座古村或古村美食、非遗为话题，将故乡之美保留下来并通过媒体平台传播。

第二类是讲座、公众分享会等课外讲堂式教育，如潮州四点金古建筑兴趣小组通过读书活动，将潮州古建筑知识用通俗易懂的表达方式，用“时髦”的自媒体形式向公众展示，建立一个低门槛参与平台。如“广州湾青年会馆”的广州湾书墟，从2014年8月起，“壹书壹会”逐渐成为常规活动，通过邀请一些书主或嘉宾作为主讲，给湛江市民提供一个分享和交流阅读的空间。

第三类是动态体验的城市导赏，既有民间组织的本地城市公益导赏，如“发现大佛山”组织的走进澜石明代的祠堂群落、寻觅学院最壮观的古建筑群、乐从沙窖古迹寻访等一类寻觅古迹活动；也有像锦时夜行文化传播工作室等专营策划的商业性导赏，如开平仓东文化保育深度考察计划、潮汕美食文化考察之旅、江门城市历史风貌考察等，普通市民只须缴纳考察费用便可参与。

随着社会民众历史文化保护意识与参与积极性的提升，其参与方式从纯粹的知识摄入汲取转向意见的表达（图6）。这一时期出现了扫街、口述史、设计工作坊等活动，如肇庆骑楼街调研与推动计划、潮州古城发现之旅实地调研活动、广州湾老街调研、佛山老街区口述项目。第三方组织利用与公众接触的机会，收集有关民众态度、观点、偏好的信息，鼓励公众意见的表达。在这个信息交流反馈的过程中社会民众跨越了知识水平、信息渠道、身份等级的门槛，通过第三方组织这个集聚意见的媒介得以发声。

图6 第三方组织与社会民众相互作用关系

4.2 与政府对话机制的形成：从“倡议式”参与向“督促式”参与转变

在有关历史文化保护政策的决策与实施中，社会民众与政府的对话主要表现在意见征询、监督反馈这两个环节，对于某些历史建筑的拆除、地方历史文化保护规划编制，虽然地方政府也在官方网站、新闻媒体上公告、公示，并通过听证会、论证会等形式听取有关部门、专家、公众意见，但社会民众由于缺乏主动参与的积极性，对规划信息理解能力有限，往往只是象征性地被咨询。而对于历史文化街区更新改造的实施，目前我国缺少有效的监督机制，完全依赖于民众的“自发性”与“自愿性”，监督效果的低效率与间接性难以防止政府与市场形成利益增长联盟。

第三方组织的介入搭建了地方政府与社会民众之间对话的桥梁，第三方组织通过向公众解读规划、组织公众公开讨论，增进公众对政策或建议的认识，实现了官方向社会自上而下的信息传递。同时，将收集到的民众意见提交给政府，或将信息公布在网络上引发新闻媒体、政府乃至更大范围的社会关注，实现了社会民众自下而上的有效性参与。

随着第三方组织的发展渐趋成熟，借助其力量可以对地方政府的“不作为”及“破坏”历史文化保护行为进行监督，第三方组织的“倡议式”参与也逐渐向“督促式”参与转变，督促政府关注更多被忽视的历史文化保护项目，实现对“城市增长联盟”空间生产的抗争（图7）。在广东，地方政府对历史文化保护的忽视、市场开发商对历史建筑破坏的行为，常受到社会文化保育人士、保育组织的关注，并联合专家、媒体共同发声，对有关历史文化保护的开发行为与政策决策施加压力，如广州的恩宁路改造、汕头老建筑桂园的保护、新会中心公园的改造等。

图7 第三方组织与地方政府相互作用关系

虽然，以第三方组织为主导的监督起到一定的推动效果，但仍迫切需要完善的法律法规、政策制度，以支持和配合地方文化保育行动。目前国内有关社会参与历史文化遗产保护的法制制度仍不完善，即使是2015年新修订版的《广州市历史文化名城保护条例》对于第三方组织、市场企业等主体在历史文化保护中的权利职责也没有太多内容的涉及，仅有第九、十、五十二（二）条款，提出通过授权、委托的方式将历史文化遗产保护的公民教育、培训、基础研究等工作交由第三方组织负责，鼓励公益性组织以自主自愿的形式参与历史文化保护，鼓励社会资本与个人参与历史建筑保护利用。此外，第六十三条款还提出任何单位和个人有权举报、投诉损坏历史建筑物、构筑物的违法行为，并要求政府行政管理部门对接到的举报、投诉及时核实、处理与答复，从法制层面保障了个人与民间组织的有效监督权力。但与国外的历史文化保护法律法规相比，第三方组织在历史文化保护中的参与权限、合法地位等还是没有得到权威性确认与保障，第三方组织尚未被纳入我国自上而下的历史文化保护体系中，没能与政府形成固定的合作、咨询伙伴关系。

5 结语

历史文化遗产作为一种“公共产品”，常出现政府责任的转嫁与保护主体的模糊；强调利益相关者的参与，又难以突破私人权益的狭隘性与集体选择困境。基于此，本研究认为历史文化遗产的价值关注点应从土地空间、商业空间、居住空间转变为公共空间；历史文化遗产的保护不仅仅是本地社区居民的问题，更是城市尺度的市民问题；对历史文化遗产的保护是对公共利益的维护，不能单靠政府责任的承担，除了通过产权保障来激发保护动力，还需以更高层次的文化认同作为市民介入的主要动力（图8）。

图8 历史文化遗产保护动力的转变

地方文化作为一种更为深层的变量，对“政府—市场—社会”关系的行动选择会形成影响，具有社会价值建构、社会冲突整合与社会发展导向功能。由于第三方组织本身非营利性的特点，其组织行动的价值观与历史文化保护的公益性相吻合，自然而然地成为了基于文化认同的历史文化遗产保护网络中最重要的媒介。第三方组织对市民在历史文化保护意识层面的教育、呼唤，对地方政府有关历史文化保护决策的建议、监督，对市场资本进驻历史文化载体的鼓励、合作，更好地凝聚了政府、市场、社会三方的保护力量，使历史文化保护事务成为一种市民身份认同的责任、政府注重地方发展的责任、企业回馈社会的责任，使历史文化遗产的保护超越产权人的话题，上升为纳税人共同的话题。

虽然第三方组织建立的“学习—反馈—协商博弈”机制，能帮助校正公民的价值取向，形成一致的有关历史文化遗产保护的政策偏好，采取集体行动以影响政府有关历史文化保护政策的制定与实施。但第三方组织的集体行动及其对政府政策的影响力也受组织规模和搭便车现象的影响。随着组织不断吸收成员，规模扩大，成员的利益目标和政策偏好差异逐步增大，从而削弱了集体行动的基础，搭便车现象也随之产生；但民间组织规模越大，对政府决策的影响力和监督力越大。可见，第三方组织的可持续运营与自治理的网络规模扩张陷入了集体选择的困境，如果没有良好的规章制度保障，那么第三方组织将成为“大锅饭”的温床，其公益性质也将逐渐被组织成员的“自利性”侵蚀。

作者：蔡天抒，硕士，深圳市城市规划设计研究院，助理规划师。[e-mail]

袁奇峰，中国城市规划学会常务理事，华南理工大学教授、博士生导师。[e-mail]

本文刊于《国际城市规划》2017年第2期，pp114-120

订阅号编辑：张祎娴

订阅号排版：赵大伟

更正

因作者和编辑的疏忽，《案例实践 | 英国城市设计与城市复兴（一）当雾霭远去——泰晤士河滨水空间的复兴》（本号5.17推送）一文中的图3为布达佩斯而非伦敦，感谢读者Abel的指正，特此更正，并向广大读者致歉。

 “国际城市规划”订阅号

本文为本订阅号原创

欢迎在朋友圈转发，转载将自动受到“原创”保护

点击下方“阅读原文”查看更多