期刊精粹 | 【好文回顾】欧盟的中小城镇发展策略
【摘要】文章主要讨论了欧盟中小城镇的发展策略。首先分析了中小城镇的作用和潜力，接下来总结了欧盟对中小城镇越来越多的关注和相关政策，反映了欧盟在政策框架下整合城市问题的决心。文章还批判性地分析了欧盟政策框架下的一些主要文件、方案以及相关的规范性概念。欧盟政策框架中越来越多地出现所谓“城市层面”的各类战略，然而专门的设计、国土发展重点以及与中小城镇的关系仍不明确。
1 “城市欧洲”掠影——主流的印象和相关论述
欧洲【欧洲在本文中仅指欧盟，而不是欧洲41国，同欧洲理事会所代表的一样】给全球的印象和它的特征很大程度上与伦敦和巴黎这样的大都市区有关，当然还有希腊、柏林、华沙、布拉格、罗马和巴塞罗那，甚至是维也纳、斯德哥尔摩、都柏林和布达佩斯（图1）。但是如果更近距离地看，呈现在人们面前的一定是一个密集的中小城镇（SMESTOs: Small and Medium-sized Cities and Towns）网络（图2）。由于欧洲历史、政治与经济的关系，多数中小城镇都位于大都市区内，比如距离大城市100km以内并且居民数量大于25万人。一个显著的特例是在欧洲北部，更确切地说，是奥斯陆、斯德哥尔摩、赫尔辛基、圣彼得堡一线以北的广大地区。在欧洲范围内，那里是人烟稀少的地方，只有少数偏远的中小城镇和乡村社区。
图1 欧洲大都市区类型
注：“居民点”的定义是基于STEU（欧盟居民点）的GIS数据，建立在CORINE项目的框架内。居民点类型可能是全国体系内的一类或者是依法所定的城市。人口总数的数据来自国家资料（人口普查）。
图2 欧洲城镇
然而，这些中小城镇既没有出现在流行的商业杂志的国际排名中，也没有出现在航空杂志中用以宣传欧洲的文化遗产，前述的那些大都市区通常才是关注的焦点。中小城镇在跨国的欧洲政治城市体系中也不具有重要的席位（但是，某些国家有，如德国、法国和意大利）。但是欧洲的中小城镇在很大程度上对欧洲经济、社会和文化的多样化做出了贡献。这些中小城镇经常成为高度专业化和具有竞争力的公司、大学的所在地以及文化活动的聚集地。多数情况下它们为公众利益提供了相对较高水平的服务。最后也是最重要的是，人们能在这里自由畅行。简而言之，这些中小城镇提供了具有吸引力的空间供人们居住和工作。
当今，超过80%的欧盟居民居住在城镇群中，这些城镇群中的城镇人口规模均少于50万，并且超过75%的居民居住在人口少于25万的城镇中（表1）。因此，不难看出，主流空间政策应当以这些中小城镇为重，因为它们才是欧洲福利和生活质量的坚实载体。相反地，在过去的大约20年中，我们可以看到政策倾斜明显集中在进一步发展基础设施、国际竞争交流以及在人口超过50万的所有59个城市中开展多项城市大型项目和活动等领域。
表1 根据人口密度划分城市
注：基于1k㎡ 栅格内的人口分布。1500人/k㎡以上的栅格聚集区被划分为5万人口以上的城市。城市群以外的地区，如果位于300人/k㎡以上的城市聚集区并且总人口大于5000则被划分为郊区或者镇。其他区域则被划分为乡村。
分析认为，在国家背景下识别中小城镇，经常是将其绝对大小（居民数量或工作数量）作为主要标志来衡量它们在城市体系中的位置。在每一个欧洲国家，官方规模阈值的确定或多或少地与人们观念中“中小城镇”的分级相对应。由于这种分级的建立与特定的地域背景有关，因此具体到每个国家或区域都会有所不同。当在国家之间或者整个欧洲范围内转换阈值的时候就出现了问题。地理环境的这一特质可以更好地通过所谓“人口潜力”来描述，类似于衡量每一个点在特定距离内居住的人口数量。虽然不同视角下的距离是相对的，但是为了总体的空间规划，最大可接受的通勤距离是特别重要的。为了表明在高等教育设施可达性方面的人口潜力，图3展示了两个信息：欧洲中小城镇拥有较高的人口潜力（例如那些大都市区以外的城镇）；另一个事实是它们中的很多都具有知名的高等教育机构。
图3 高等教育设施的可达性
在当前的全球化阶段，很容易验证一个观点——将“大都市区”作为经济增长、基础设施多样化和创新培育基地的关键区域的诉求正在日益增长。在欧洲诸国的城市体系中，大都市区变得日益重要部分归因于知识经济在理论及实体层面对空间的需求，如人力资本、基础设施和环境等。这些需求的程度与市场反映出的日益增长的关注度相关，是知识经济的必要组成部分或者是特定类型的社会动力和经济产业文化的一部分，需要相应的（新自由主义）政策支持，但是还有待确定。此外，可以注意到，关于欧洲大都市区周围的政治争论也因为“大都市”的相对积极涵义而热烈起来，因为它被看作对城市和后现代生活方式的崭新需求的一种表达方式。
在许多欧洲国家可以观察到两种现象，一方面是首府地区以及部分繁荣的二线城市不断上升的主导优势和空间扩张；另一方面是国家城市体系的逐渐重构和许多中小城镇重要性的下降。这个情况一定程度上是由强大的游说集团和相关政策干预造成的，但这是以中小城镇实际地位的牺牲作为代价的。换句话说，繁荣的单中心大都市区对外围多中心的城市区域中的中小城镇的涓滴效应和/或溢出效应并没有实现。然而，在这背后还是可以看到欧洲很多经济上非常重要的中小城镇的范例，它们在可持续发展和一体化进程中让居民和企业家双方都高度满意。关于这个议题，有些文章中有专门叙述（参见由Heike Mayer, Agata Spezante and Klaus R. Kunzmann/Nils Lever提供的实例）。
2 城市政策——欧盟越来越关注的问题
重点是，欧盟在制度上和法律上没有制定“空间规划”和专门的“城市政策”的资格。因为欧盟各成员国有充分的自由来确定本国空间发展的目标、重点与实施空间、体制与措施框架。
如上所述，2009年12月的“欧盟运作条约”（Treaty on the Functioning of the European Union）中对于“城市”政策并没有直接的规定。然而，欧盟许多部门的政策影响了城市区域。需要特别指出的是，这些政策都是具有竞争性的，是结构基金和凝聚基金（the Structural Fund and Cohesion Fund）的项目，但也有一部分是交通运输政策、环保指令以及其他一些战略性政策文件。此外，各种各样非约束性的指导、政策理念和原则由区域和城市政策专门委员会（the Directorate General for Regional and Urban Policy） 议定，或由成员国的政府间合作组织以及负责城市事务或空间规划与发展的专门机构共同达成。这些都直接影响着下一步的政策制定，最终形成一定数量的欧盟部门政策及27个欧盟成员国的国家、区域和地方政策。
早在20世纪90年代，欧盟政策框架内已出现各项举措，诸如加强城市社区政策，在欧盟机构内设立专门的城市专家小组并宣传城市战略政策文件。2000年的政策文件作为一个早期的例子，第一次尝试介绍了区域层面在未来政策制定中的重要性。不可回避地，这个文件描绘了欧洲城市面临的一系列挑战，既有地方性的，也有功能性的及跨国尺度的。根据政策的主流（至少在一定程度上仍然是明显的），这些举措旨在用一个综合的办法来促进城市的可持续发展。
同样，20世纪90年代初，欧盟对于城市形态与城市可持续发展之间的关系的论述开始活跃起来：首次在欧洲政策中引入城市形态的是1990年的《城市环境绿皮书》（Green Paper on the Urban Environment），以传统的欧洲城市作为灵感来源，探讨更为密集和混合的发展模式。与此一脉相承的是，《莱比锡宪章》（Leipzig Charter）自2007年起也探讨了可持续的欧洲城市的议题，其中规定了城市发展政策的共同原则和策略，被欧洲各国负责城市政策的部长们所采纳。在《莱比锡宪章》中，部长们承诺在各自国家将会开始讨论如何将《莱比锡宪章》的原则和策略纳入国家、区域和地方发展的政策中。此外，《莱比锡宪章》建议要认真考虑城市发展进程的空间影响，因为它们往往超越了城市边界，从而需要城市间的相互协调。同时，部门政策之间的协调（如交通、环境、住房等）也用来整合多方知识和技术，以促进可持续的城市发展。迄今取得的成果刚刚被收录在一个更高层面的报告中，该报告指出了显著并普遍的城市挑战以及欧洲相应的战略和政策。但是报告中关于这些政策所取得的成就以及公民所得的利益表达得并不乐观。
至于在更大地域背景下的城市作用（包括中小城镇），必须提及其他一些战略性的跨国政策文件，如从1999年开始的《欧洲空间发展战略》（ESDP: European Spatial Development Perspective）、从2007年开始的的《国土议程》（TA: Territorial Agenda）和从2011年开始的《国土议程2020》（TA 2020: Territorial Agenda 2020）。与《莱比锡宪章》一起，欧盟各成员国负责城市发展和空间规划的部长们通过了这些战略政策文件。《欧洲空间发展战略》是创造均衡城市概念的“母本文件”（mother document），这个概念还受到参与制定政策的德国、荷兰和法国规划师的积极响应。《欧洲空间发展战略》认为均衡的城市发展会刺激经济增长，与环境的可持续发展和支持国土融合的政策是一致的。这里基本的假设是均衡的地域发展可以由多中心城市体系获得，相对于单中心城市体系，它们更加有效、可持续和公平。这个概念已经慢慢渗入各种跨国的、国家的甚至是地区和地方的政策文件中。
对于（更加）均衡以及多中心发展的标准解释是：维持甚至是支持某个城市作为“地域首府”，但“多”（poly）表示任何城市都不应被遗忘。换句话说，空间融合集中反映了概念中所隐含的多尺度策略：因为多中心结构可以在跨国的尺度上形成，许多都市区由于其功能上的重要性形成了紧密联系的多中心格局；在国家或地区尺度上也存在这样的格局。至于后者，中小城镇的作用及其在形成城乡伙伴关系和城市网络方面的能力，一直是在小尺度层面应用这一概念的中心议题（参考柯普斯[Copus]在这个议题上所做出的贡献）。由于欧洲城市结构的缘故（图2），多个欧盟成员国已经采取多中心发展概念也就不足为奇。不过需要强调的是，通过进一步观察，在跨国层面上，这个概念在欧盟某些国家还是被用来进一步提高最高层级的城市（或城市区域）的实力（如图1所示，即所谓的欧洲大都市区）。这并不奇怪，因为我们看到许多欧洲国家的社会福利模式与空间公平的内在要求日益枯萎，同时新自由主义政策也正在渗入这样的战略性的空间规划概念中。而这些概念的本意，至少在单个国家的背景下，是支持中小城镇的地位和活力。
值得一提的是，近年来均衡及多中心发展的概念已经越来越成为欧盟发展的核心目标之一。反映在2009年12月欧盟运作条约中，就是“国土融合”（territorial cohesion）。对于复杂的欧盟政策框架而言，这成为既定的经济和社会融合目标的一种补充。
在具有影响力的《国土议程2020》中，用了一个更柔和的方法来理解融合，因为负责欧盟成员国的部长们认为强调改善多层次地域治理的作用和必要性将有助于确定不同部门之间的协调途径，以及改善各地域及其相关利益集团之间的合作。
欧盟委员会在2010年3月启动了欧盟2020战略，2010年6月获得欧盟各国政府通过，其中提出了“三位一体的政策”，即精明增长、可持续增长和包容性增长。最新的《国土议程2020》与之非常契合。它可以被看做是欧盟在今后10年中在核心政策领域（就业、能源、教育和创新）的目标的总路线图，以及2014年到2020年的欧盟融合政策的主旨。然而，这份政策文件肯定会有所缺失，缺失的正是从一个更加一体化的整个国土的角度对国土融合的辩证认识，而这样的辩证认识可能会解决广义上的城市问题，特别是多样化国土背景下的中小城镇问题。
3 欧盟在城市层面的行动正在形成
如前所述，城市面临的各种挑战在欧盟的许多政策文件中都有所描述。最近，一份由欧盟区域和城市政策指导委员会出版的名为“明日城市”的政策文件描述了当代的人口、经济尤其是社会和环境等问题，这些问题越来越多地威胁着“欧洲可持续的城市发展模式”（European Model of Sustainable Urban Development）。该文件除了阐述各种应对挑战的治理方式（如水平和垂直部门之间的协调，以及加强适应新环境的能力），还对城市许多的未来机会进行了阐述，这些基本上和欧盟2020战略一致，而欧盟2020战略是欧盟总的政策路线图。例如，文中提出要建立具有弹性和包容性的经济环境，进一步发掘社会经济、文化、代际和种族多样化的潜力以达到在全局层面解决环境和能源问题的目的。然而，这里最值得一提的是，中小城镇在福利方面起到了尤其重要的作用，不仅对自己的居民，还对周围的农村人口发挥了重要作用。它们被认为是避免农村人口减少，促进地域平衡发展所不可或缺的。
另一个关键的政策文件是欧洲委员会总局在2009年根据以往的结构基金项目期间的经验（所谓“收购城市”），总结的成功的城市政策及其实施情况（表2）。
表2 成功的城市政策及其实施情况的基本原则
我们发现上述及相关原则曾经在许多政策文件中出现过。这些文件由欧盟国家诸如城市事务方面的机构或团体颁布。尤其是“城市综合开发”的方法，已经成为欧洲一个指导性的方法论原则，通常在城市的综合发展计划和战略的基础上实施。这有力地促进了《莱比锡宪章》以及所谓的城市社区项目（URBAN Community Initiative）的倡议。后者在1994年和2006年之间得到实施。这两个阶段（1994—1999年的“城市I”[URBAN I] 阶段和2000—2006年的“城市II”[URBAN II] 阶段）的重点都是合作融资项目，共有约200个城市区专注于重建基础设施、推动城市更新项目、创造就业机会、消除社会排斥和改善环境。在目前的规划期内（2007—2013年），城市社区提倡的指导原则已被纳入欧盟融合政策项目中。这样做的原因显然是希望在不同的部门和专题政策中能够更好地融入城市议题。需要强调的是，这个特殊的欧盟融合政策的重点是社会经济的融合、欧盟地区的竞争力和就业以及国土合作。这项政策所得到的专款，达到了欧盟范围内继农业政策之后的最高预算（例如2007—2013年间的预算达347亿欧元）。
在此背景下值得一提的还有叫做“城市法案”（URBACT）的项目。该项目在当前的计划期内也被纳入欧盟融合政策的框架下（在所谓的“国土合作目标”[Territorial Cooperation Objective]中）。目的在于希望通过鼓励城镇来识别、借鉴、推广优秀的实践案例并共享经验，以此激发城市发展中的创新精神。
2000—2006年计划期间融合政策的各类空间效应已经在城市地区显现。例如强化经济集群，提高中心城市的吸引力，减少贫困和社会空间隔离，重新利用大型旧工业基地并改善当地的交通情况等。在当前规划期内城市地区获得资金的可能性和范围都将进一步扩大。粗略地讲，316个行动方案中有一半都与欧洲区域发展基金（ERDF: the European Regional Development Fund）相关。这些都是多年度的规划文件，表明欧盟各区域的详细策略已经在成员国和欧洲委员会之间达成了一种共识。这项被称做“城市层面”的行动已成为2007—2013年期间的主流内容。这意味着下列欧盟城市层面的行动与之前相比，已经在更大程度上得以统筹：
促进城市贫困街区的内部融合的行动；
促进城市可持续发展的行动，关系到具体的城市问题（例如支持城市创新和创造就业机会，支持城市的更新，改善城市交通、污水处理以及社会与文化方面的基础设施，改善住房条件等）；
促进形成更加平衡的、多中心的发展模式的行动（发展城市网络，在经济强市和其他城市地区之间建立联系，包括中小城镇）。
一项更深入的研究是关于5个欧洲城市在城市层面上的具体实施情况。结果表明，大多数的受资助项目（由ERDF资助）更关注于基础设施的提供和商业支持，因此不一定符合上面列出的行动计划。不过研究还是证明了许多策略和项目受到了融合政策的资助，这些融合政策主要集中在城市方面。不幸的是，没有进一步的数据能够用来评估中小城镇的参与度。然而，由于大部分钱是花在所谓的趋同（Convergence objective）目标上的，即花在那些落后于欧盟平均水平的地区，因此我们可以设想，中小城镇和农村社区正是欧盟融合政策进行这类行动和项目的资助重点。特别是在一些大都市区（往往是区域首府）与其他地区之间存在巨大的社会经济差异的国家（例如匈牙利、波兰、拉脱维亚、西班牙、葡萄牙和希腊等）。
另一方面，欧盟在泛欧洲交通网络（TEN-T: Trans-European Transport Networks）项目上的巨大投资受到了批评。这一欧盟政策的目的是通过消除瓶颈，来弥补缺失的联系并发展多模式联运网络，以便将27个国家的运输基础设施网络集成到一个协调的欧洲系统中，从而进一步加强大都市区之间的相互联通和国际可达性。显而易见的是，其他类型的地区要为此而受到影响，中小城镇也是如此。换句话说，欧盟交通政策的经济原理是将地域融合政策的矛盾激化了。
4 结论与未来道路
在欧盟2020战略及其先期政策的指引下，欧洲委员会已采取了措施，在配合融合政策和可持续发展战略的同时，提高欧洲的竞争力和创新能力。当城市被认为是政策重点时，“城市层面”获得的收益就会越来越大。
目前成员国与欧洲议会和欧洲委员会正在进一步磋商下一个融合政策计划期（2014—2020年）预算的具体分配。可以预见的是，城市层面在政治议程中将超过过去10年获取更大的权重。因此，欧盟农业政策在再分配中的主导地位将进一步下降。欧洲委员会提议将5%的欧洲区域发展基金分配给城市可持续发展并且将总预算中的0.2%分配给城市中的创新行动、经验交流以及网络完善和城市扩容。然而，可以预见的是，在此类项目中越大的城市受益越多。
如果仔细阅读《国土议程2020》，会发现欧盟发展的六个重点领域中有两个主要集中在城市发展类的议题。第一个强调了多中心发展是国土融合的关键要素的概念：“在欧洲范围内最发达的城市和地区作为多中心格局中的组成部分，增加了整个区域的价值，为中心为更广阔地区的发展做出了贡献。就这方面而言，城市发展策略也有显著的作用……在可能的情况下，重要的是在国家尺度上避免首都、大都市区和中型城镇之间的两级分化。中小城镇在区域尺度上能发挥至关重要的作用”。第二个国土优先发展原则被欧盟称为“鼓励城市、农村和特定地区的和谐发展”。欧盟负责空间规划和土地开发的部长强调“城市应该在适当的情况下超越行政边界，注重功能区划，包括城郊居民区……农村和中小城镇发挥着至关重要的作用。因此提高从边远地区到城市中心的可达性以确保工作机会和公共服务是非常重要的。都市区应当知道它们有责任促进其周边更广泛地区的发展”。
从文字陈述上看，表现出了27个欧盟国家相关负责部长的高度重视与共识，特别是对于中小城镇的具体作用和潜力。此外，这些文字还表明地域融合的政治议程在增加城市凝聚力的基础上显然还需要富有批判性与挑战性的争论，例如厘清这类陈述的基本假设等。
另一方面需要说明的是，这些部长并没有得到任何有较强政治影响力的既有部门或者财政资源部门的资助。由于所谓的“空间和地域开发”（spatial planning and territorial development）计划的协调功能的存在，这种跨国战略政策文件的基调是模糊和暗示的，而不是直来直去的。换句话说，在国家和欧盟层面上，这些战略性和程序化的文字到底在多大程度上能够成为有效的相关政策（特别是有关中小城镇的地位和作用方面）进行实施，还有待观察。
同样，许多在欧洲空间规划观测网络中针对国土开发与融合力（ESPON: the European Observation Network for Territorial Development and Cohesion）的项目活动也受到争议。自2002年以来欧盟网络中就存在研究人员和政策制定者，他们可以被看作是应对欧洲城市和地区的发展趋势和挑战以及应用和识别地域相关政策操作的核心知识群体。ESPON是一个在欧洲建立地域融合力框架的主要对话渠道，它包括了许多研究，这些研究强调了中小型城镇在提供公共服务、福利、欧洲居民的生活质量和它们在社会经济资产详细考量中的作用和功能。显然，在区域和城市政策专门委员会的带动下，欧盟委员会越来越重视ESPON网络所传递的这些信息。
然而，这会里有一个风险，各种知识资源在这个项目到下个项目使用和转换的过程中存在不一致的情况。在欧盟衔接政策的城市层面，关键问题是上述断言的中小城镇的作用和功能可以在多大程度上（如果有的话）更好地融入到下一个阶段项目中。事实上，类似于这样的城市问题将很可能进一步成为所谓城市层面的主流问题。同时，城市无论规模大小，它们的功能和形态以及所属的不同区域（人烟稀少的地区，海岛，毗邻核心的大都市区）都会包括在一个“一刀切”的政策框架中。因此未来的风险是有可能没有关注中小城镇的欧盟融合政策的项目，例如上文所强调的《欧盟国土议程2020》中负责空间规划和国土开发的部长们所阐述的一些项目。尽管所传送的信息是好的，但是各会员国还是喜欢尽可能有更多的自由来自己设计和指导国土的融合政策。鉴于当前欧盟各成员国对欧盟政策持怀疑态度，欧盟将不会在欧洲中小城镇的可持续发展中采取更为积极主动的行动，它们的未来将继续在国家和地方政府的掌控中。
作者：彼得·施密特，瑞典斯特哥尔摩大学人文地理系客座教员
译者：许俊萍，美国德克萨斯农工大学景观与城市规划系博士研究生
本文刊于《国际城市规划》2013年第5期，pp3-9
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