期刊精粹 |【抢先版】空间规划：概念演进与制度反思

【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《中外空间规划发展与改革研究综述》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

一、空间规划的内涵演进

作为区域统筹政策的空间规划：空间规划是根植于欧盟一体化背景下的政策性概念，最初作为一种宏观尺度的区域统筹政策出现。根据“欧盟大纲”，空间规划是公共部门用以影响各种行为未来空间分布的手段。

作为方法论的空间规划：全球化下“模糊空间”和“空间流”的产生，使得土地使用的不确定性增加，同时催生了越来越多新的空间形态，直接导致了传统规划针对既定边界实施空间管控的失效。这种背景下，统筹性的规划手段从区域向国家及地方尺度渗透。空间规划逐渐成为“一种有别于传统物质形态规划的规划方法”，是“将土地使用政策与其他影响土地空间功能的政策的一体化过程”。

作为制度的空间规划：当空间规划的方法论贯彻到不同的政体中，空间规划便体现出“制度属性”。空间规划是可持续发展目标下，由多元角色参与的、对空间资源使用和收益进行分配及协调的治理过程。

二、欧洲典型国家空间规划发展演进

欧洲是空间规划概念的发源地，同时也是空间规划改革实践领域的先驱，英国、法国、德国是其中的主要代表。

以上图片，英国、法国图片为作者拍摄，德国图片来自网络

作为制度的空间规划，并不存在“标准模式”。不同时空背景下的空间规划应对也绝非尽善尽美。如英国在“地方主义”分权改革下，空间规划重心的下移使得决策的过程被前置，旨在建立合作与利益协调机制的邻里规划，面对复杂的空间发展论证与利益博弈过程，仍然缺乏有效的管理手段，往往导致决策过程延缓，发展效率降低。另一方面，规划的邻里分权受国家规划中“假设支持可持续发展”原则的影响，地方发展存在着较高的市场偏向；德国的空间规划对空间政策的整合仍然不足。欧盟框架下，部分部门政策有着强大的财政预算作为支撑，其运行的影响力往往超过空间规划，从而带来对规划实施的冲击；法国在一系列分权改革下，政府的空间规划调控能力大幅减弱，财权与空间治理事权向“地方集体”的转移促进了地方自治的发展，同时也导致了治理的“碎片化”问题。另外，作为制度的空间规划，其发展是动态的、非线性的、基于不同时空背景的自我修正过程。从这一意义上看，空间规划并不具备直接的制度输出功能。但其背后传递的相同发展趋势仍然具有重要的启示意义：（1）强调可持续发展、综合性的观念；（2）注重集权与分权的双向强化；（3）重视规划内容的整合、机构的协调与实施机制的建立。

三、我国空间规划研究及改革展望（重构规划 vs. 多规协同）

“空间规划”作为一个舶来概念，在我国空间规划部门分散，统一空间规划法律、行政机构、规划编制序列缺失的背景下，对于其内涵并没有公认的解读，更多的情况下作为一个不言自明的概念使用。横向层面看，我国空间规划由多个不同类别的规划序列组成，包括但不限于国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、区域规划、土地利用规划、城乡规划、环境保护规划等；并且各规划序列有着独立的行政程序、相异的技术衔接体系与覆盖范围。纵向层面看，依托于我国行政区划制度，各空间规划序列涉及从国家到省、地、县、乡等多个行政层级，形成了并不同步的映射关系。基于这一现状，我国空间规划问题主要暴露在编制（体系庞杂、内容脱节）、运行（公众参与不足、衔接无序）及法律（价值偏差、法律缺位、表述不明）等层面。面对这些问题，“重构规划”与“多规协同”是可供选择的改革路径。

“重构规划”派认为，目前空间规划问题的根源在于中央政府计划型的要素管制方式和“增长主义”下地方以土地为中心的发展积累模式。面对复杂空间规划体系下多头的法律和机制障碍，重构我国空间规划体系才能从根本上解决“多规”矛盾、实现治理体系与治理能力的现代化。“多规协同”派对于空间规划的核心理念是规划间的互相协调。我国特殊的制度特征与基本国情决定了空间规划并非在一个体系中运行，而是由多元规划构成，一个行政层级往往并存着不同的空间规划，是一种并行体系。我国土地所有制“隐性”、“国有”的两级土地发展权体系，直接影响了我国空间规划的“责”、“权”定位。因此，我国空间规划体系应走协调发展的道路，不仅要考虑纵向不同层级规划的上下衔接（“引导性”与“实施性”的问题），还应该考虑同一层级横向不同规划之间的相互协调（“发展性”与“限制性”、“政策性”与“功能性”的问题）。但在空间规划协同路径上并未形成共识，包括以主体功能区规划的协同、以环境保护规划为核心的协同、以土地利用规划与国民经济和社会发展总体规划并行协同的观点。

值得注意的是，目前，我国空间规划仍带有明显的“政府工具”属性，政府主导下空间规划主要反映的是上下级政府及不同部门间的条块利益博弈，带有明显的“内输入”特征——由政治精英代替民众进行利益的综合与表达。在这一背景下，体系层面的“重构规划”或“多规协同”没有绝对的孰优孰劣。我国空间规划的改革，需要遵循不同时空背景下空间规划发展的共性趋势，与时代背景相挂钩、与发展变迁下的空间诉求相适应、与我国政体特征相契合的整体制度创新。

作者：罗超，武汉大学城市设计学院，博士研究生。[e-mail]

王国恩，武汉大学城市设计学院，教授，博士生导师。[e-mail]

孙靓雯，武汉市交通规划设计有限公司，工程师。[e-mail]

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