海外行思 | 合作规划提升城市韧性——以美国佛州萨拉索塔市为例

可持续的土地利用规划需要政府决策者权衡城市建设和社会经济对自然灾害的适应能力，这样的权衡在滨海地区面临快速的城市增长和严峻的海洋灾害时变得尤其困难。与此同时，气候变化导致的海平面上升很可能加大飓风、风暴潮、海啸等海洋灾害的发生频率，并扩大空间影响范围，这使得滨海地区面临的海洋灾害威胁更加严重。

萨拉索塔（Sarasota）隶属美国佛罗里达州，位于佛罗里达半岛西岸的中端，面对墨西哥湾（图1）。这个面积1878k㎡、容纳32万人口的城市，是佛罗里达文化海岸的中心，也是全美著名的宜居城市。从飞机舷窗俯瞰，点点白帆撒在碧绿平静的海面，蜿蜒的岸线勾勒出墨西哥湾长长的轮廓，与轮廓另一边明媚错落的城市文明交相辉映——这是萨拉索塔留给我们的生动印象。有趣的是，“萨拉索塔”的语义“岩石角”（来自卡卢萨语）仿佛时刻向我们诉说着这个城市对海洋资源的依赖和对海岸文明的自豪。

图1  滨海城市萨拉索塔

然而，尽管萨拉索塔有利的地理位置和温润的亚热带气候带来了飞速的人口增长和城市发展，但是海洋灾害的威胁也伴随左右。仅热带气旋这一种灾害，萨拉索塔就在1894、1925、1935和1960年遭遇了强飓风登陆。虽然近年来少有严重的海洋灾害侵袭，但萨拉索塔并没有因此放松警惕，而是直面气候变化对城市可能造成的渐进性（如海平面上升）和突发性威胁（如更强更频繁的海洋灾害），更加积极地推进具有气候变化适应能力和海洋灾害抵御能力的土地利用合作规划，提升城市面对灾害的韧性。

具体来说，提升城市建设和社会经济对自然灾害的适应能力，降低城市受灾脆弱性，已逐步成为萨拉索塔政府决策者和不同利益相关者的基本共识。在萨拉索塔，近年来由不同非政府组织试验性地开展了若干次滨海可持续土地利用规划专题讨论会，目的在于发现不同利益相关者对于城市发展建设、土地利用规划、海洋灾害、海平面上升等问题的视角和诉求，交换不同专业领域的知识和信息，为上层政府决策提供帮助。面对气候变化可能导致海洋灾害危险提升，萨拉索塔敢于正视并尝试平衡经济利益、科学研究和地方决策之间的复杂分歧，这为各地土地利用合作规划的实施和推进提供了珍贵的参考。

这里介绍一项在萨拉索塔由科研团体联合政府机构共同组织的滨海可持续土地利用规划专题讨论会，其主要内容和开展过程对滨海可持续土地利用的前期规划和后期实施均具有很强的支持作用。该次讨论会由对灾害适应性提升具有关键作用的政策制定机构和社会经济组织参与，共同探讨和制定土地利用策略，覆盖商业、环境、应急管理、基础设施、地方政府和规划部门等六大领域：商业领域包括商贸、保险、餐饮、旅游、零售等公共和私有部门；环境领域包括河口和海洋项目建设和研究机构；应急管理和基础设施领域包括公众管理、医疗卫生、灾后恢复等部门；地方政府包括城市管理、专项部门、可持续发展部门等；规划部门分城市、郡县、地方等多个层级。

通过六个领域之间的分组讨论和全体讨论，所有参与者需要比较萨拉索塔现行土地利用总体规划（2050）、现阶段海洋灾害危险预测地图、海平面上升影响下的海洋灾害危险预测地图。其中，分组讨论要求完成各领域的内部交流，即在领域内各部门之间交换信息并寻求共识，主要分为两轮。第一轮中，参与者比对土地利用规划图（图2）与现阶段灾害危险地图（图3），从专业领域的角度提出在存在灾害危险的规划地区中是否需要和如何修正现有土地利用规划，并将修正建议逐条对应具体位置标注在土地利用规划地图上；第二轮中，参与者比对土地利用规划图与海平面上升影响下的灾害危险地图（图4），决定是否更改第一轮提出的土地利用修正建议。尽管在很多情况下，各领域参与者的两轮土地利用诉求差距不大，但这样的比较讨论大大提升了灾害缓解和适应性策略的可操作性。分组讨论后进入全体讨论，每个领域的参与者向其他所有领域提出自身的关注内容和修正建议，同时了解其他领域的诉求。寻求最终共识的过程必然是烦琐漫长的，因为不同领域甚至同一领域不同部门的参与者对土地利用规划的考虑和要求存在大大小小的差异。例如，商业领域期望在维持沿海集聚的土地利用规划不变的前提下缓解海洋灾害带来的消极影响；相反，环境部门要求城市建设整体退离海岸线，以最大程度降低社会经济的灾害暴露程度。

图2  萨拉索塔2050综合土地利用规划图

注：图中飓风等级分类代表飓风灾害预测强度分类，从1到5代表强度由强至弱

图3  现阶段萨拉索塔风暴潮灾害浸水预测地图

注：图中三级风暴潮等级分类代表原三级强度的风暴潮在海平面上升情景叠加下的预测强度分类——最深色为现状海平面，其下4个图例由深到浅分别代表导致现状海平面上升30、60、90、120cm的风暴潮强度

图4  海平面上升影响下萨拉索塔风暴潮灾害浸水预测地图

萨拉索塔的滨海可持续土地利用规划专题讨论会是一种典型的合作规划方式，是政府决策对于地方社会经济短期增长和长期可持续发展进行权衡的有效手段。讨论会为每个领域的参与者提供了地理化、多专业、地方性的自然灾害影响可视化信息，由此引导所有参与者关注并认识到海洋灾害，尤其是气候变化导致的海洋灾害危险提升可能给城市建设和社会经济各方面带来的重大损失。正是经过最大程度的补充灾害信息和展示利益冲突，才能实现全体参与者对灾害适应性建设的共识，逐步推进全面的、可持续的土地利用规划策略的生成。

萨拉索塔滨海可持续土地利用规划专题讨论会虽然还停留在非政府组织为主导的试验阶段，但已经达到了明显的成效，如在一定程度上促进了城市发展边界的调整，降低了灾害危险区内的开发密度，提高了灾害危险区外的建设强度。更重要的是，这样的合作规划试验大大抑制了滨海城市发展对自然灾害威胁的轻视，并且在为政府、机构、公众等核心利益相关者提供灾害适应教育的同时，有力推进了各方对土地利用规划中各类限制或优先决策的理解与支持。

北卡罗来纳大学中国城市研究中心 张威涛 供稿

作者：张威涛，天津大学建筑学院—UNC联合培养博士研究生，研究方向滨海城市防灾减灾。[e-mail]

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