期刊精粹 | 美国混合住区发展建设模式研究及其启示【好文回顾】

【摘要】文章以美国混合住区为研究对象，归纳其发展概况，选取典型案例，从建设规模、混居形态、规划特点三个方面阐述包容性区划、“希望六号”及“住区选择”计划主导下混合住区的建设模式，按照居民构成和混合尺度两个维度识别五类典型混居模式。美国混居建设由目标相对单一的包容性住区逐渐发展为“混居社区”理念，从物质空间改造转向居民社会经济环境的整体提升，从疏散贫困的行动转向积极发展经济、消除贫困，最终形成人口与项目支持相结合的建设模式。文章通过美国混合住区建设经验对我国保障性住房建设提出建议。

引言

我国十二五期间开始大规模建设保障性住房，至2015年预计完成3600万套住宅，覆盖率达到20%。这些住房主要采取集中建设的方式，并显现出选址偏远、配套设施缺乏等弊端。国内不少学者探索了国外混合居住的理论与政策，然而仍缺乏对其混居模式的梳理和分析。美国自1960年代大规模建造公共住宅以来，选址不当和集中居住模式激化了种族分异等社会矛盾，从而引发对集中居住的广泛探讨和反思，也促使“混合居住”模式的产生。最为广泛的混居政策包括“包容性区划”、“希望六号”计划及其后续的“住区选择”计划。包容性区划由不同行政区主体自行制定，涉及大中城市和乡镇等地区；希望六号及住区选择计划由联邦政府主导，致力于将衰败的公共住宅区改建成混合住区。

文章选取实践案例分析三大混居政策主导的混合建设模式。包容性区划政策从不同行政主体在区划法规上实施上的差异着手；希望六号实施周期较长，因此选取最早接受资助、开发完成且较为成功的住区，按照居民多样性程度划分混合模式；住区选择计划目前只有一个项目完成一期建设，因此以与希望六号政策的对比分析混居模式的转变。

1  美国混合住区发展概况

1937年美国住房法案颁布后，第八项条款确立了以租金补贴为低收入家庭提供支持，1965年法案修订增加第二十三项条款，授权地方公共住宅机构将私人物业租给低收入家庭，并开始注意到其居住融合问题；第八项条款历经增补修订于1974年确立以住房券的形式为贫困家庭提供补贴，维持其住房开支不超过收入的30%，也间接促进不同收入群体的混居。1986年税务改革法案通过了“低收入家庭税率优惠”（LIHTC：Low-income Housing Tax Credit），规定开发商配建20%的可负担住宅并且达到30年以上可以获得高额税率优惠。该项目有助于混合住区的发展，但该项目80%以上仍然是完全低收入住区。包容性区划起源于地方对排他性建设的抗议，自1970年代至今，600多个行政区都采纳该区划法规（图1）。1992年，联邦政府批准“希望六号”（HOPE VI）计划，资助地方住房管理局将公共住宅重建为混合住区。这是项目导向的混居实践的开始，至20世纪末，项目导向的混居建设成为主导政策。2002年，“两党千年住宅委员会”（Bipartisan Millennial Housing Commission）决议保留现有的可负担住宅项目并发展更多的补贴形式，强调“住区”及“社区”两种尺度下的混合居住。2009年，“公共住宅管理局”（PHA：Public Housing Authority）颁布住区选择计划（CNI：Choice Neighborhoods Initiative），资助范围扩大到各种类型的可负担住宅及其所在社区，强调更大范围居住问题的改善。

图1  包容性区划的分布

在实践领域，包容性区划主导的混居开发主要针对新建项目，要求开发商在进行商品住宅开发时配建一定比例的可负担住宅，HOPE VI、CNI计划则针对重建项目（图2），致力于在衰败住区中引入多种收入水平的居民以实现居住融合。

图2  混合住区项目的分布

2  包容性区划主导的混居建设（1970年代至今）

（1）建设概况

1970年代马里兰州蒙哥马利县启动“中等价格住宅计划”（MPDU：Moderately Priced Dwelling Unit），是美国最早实施包容性区划的地区，此后很多沿海行政区相继开始实施，到1990年代，部分内陆及中小城镇也陆续实施包容性区划。东部与西部地区采取的包容性建设有所不同：东部地区倾向政策导向，以住房公平分配为方针；西部地区更为规划导向，利用规划指标控制可负担住宅建设。由规划控制的包容性建设更易量化，加州的包容性开发就占全国总量的1/3以上（图3），是全美平均房价及可负担住宅（affordable housing）供应量最高的地区。此外，不同行政区的包容性条款也有差异：城市地区通常根据地方住房市场情况采取强制或自愿条款，而小城镇和乡村则多采用强制性条款；城市地区倾向指标控制，而城镇和乡村更多为政策约束。

图3  加州包容性区划分布

（2）建设模式

根据区位要素，混合住区可分为三种类型：郊区新建住区、内城重新区划、小城镇及乡村住宅开发。开发规模上，郊区新城建设量可达数千套住宅，以低层为主；内城建设规模则偏小且以多、高层为主。

城郊中产住区是最早进行包容性开发的地区，也是打破富裕住区中可负担住宅建设壁垒的有效工具。包容性区划对住区形态并无要求，但很多郊区新城均响应了新城市主义的号召。例如1995年始建的国王农场住区，占地420英亩，包括3200套住宅，可负担住宅配建比例为10.9%（MPDU最低标准为12.5%），具有独栋、联排、分契式公寓（Condominium）等多种建筑形式。

大城市内城重新区划或填充开发建造的混合住区也占很大比重，2005至2009年，美国东西海岸大城市很多新建住宅都是重新区划的结果。纽约1987年开始实施“R10”区划，至2005年扩展为“指定区域计划”（DAP：Designated Area Program），为开发商提供33%的密度奖励，要求配建的可负担住宅覆盖至少65%的楼层，因此同一楼层内1/3以上为可负担单元，不同收入水平的居民毗邻而居，是一种高度混合的居住形态。目前纽约包容区大多集中在曼哈顿岛，以高层住宅为主（图5）。纽约哈勒姆区1990年开始启动城市更新，2003年批准了44个街区的重新区划，12层的挂毯公寓大楼即在其中（图6），这幢楼共有185套住宅：50%商品住宅，30%收入低于130%地区中位收入（AMI: Area Median Income，指将所有家庭收入顺序排列后处于中间位置家庭的收入水平）的租赁住宅，20%为收入低于50%AMI的租赁住宅，最终容积率从5.4提高到7.2。

图5  纽约包容性区划分布

图6  挂毯公寓大楼

乡村度假、农业观光、养老居住产品的开发为一些经济活力较强的小城镇及乡村地区带来新一轮经济增长和就业人口，因此实施包容性政策的小城镇及乡村地区数量已经占到加州总量的1/3。通常这类地区要求超过2~5幢多户住宅开发就必须配建可负担住宅，与大城市相比更倾向于低收入（51%~80%AMI）和极低收入家庭（31%~50%AMI）。加州卡尔斯巴德市是一个典型的度假胜地，科斯塔帕洛玛住区中遍布高档别墅，科斯塔帕洛玛公寓组团由180套可负担住宅组成（当地允许可负担住宅集中建设），居民收入水平为50%~90%AMI。乡村地区采用的包容性政策更加多变以适应地方独特的资源条件，加州马麦斯湖地区人口只有7000多，土地资源也很有限，规定全部开发项目必须在地解决增加的就业人口的居住问题。当地将不同类型的开发项目带来的就业人口以“全职雇员当量”（FTEE：Full Time Employee Equivalent）换算成可负担住宅的数量进行配建（图7）。

图7  马麦斯湖可负担住宅分布

（3）建设成效

包容性区划对可负担住宅建设具有以下积极作用：（1）强制性条款结合灵活的配建条款对可负担住宅更为有效，对住房市场的负面影响也不显著；（2）尽管各个地区实施效果不同，但在住房市场兴盛的地区对可负担住宅的供应更为明显；（3）建设密度提高及功能上的丰富一定程度上抑制了郊区蔓延。

对包容性区划的质疑则包括以下几点：（1）对于政府利用市场工具以实现社会目标的正当性产生质疑，认为这破坏了自由市场原则；（2）部分低收入但具有发展潜力的家庭开始搬离内城，迁入住房成本更低的郊区包容性住区由此加剧了内城衰败；（3）密度奖励措施引发过量建设为公共设施和居住品质造成压力。

3  希望六号计划（1993—2010）主导的混居建设

（1）建设概况

公共住宅建设到1980年代末期基本全面停止，其建设问题漏洞也是有目共睹的事实，管理维护资金不足、配套设施匮乏使很多公共住宅处于严重衰败的状态。鉴于此，1992年联邦推出希望六号计划，资助极度衰败的8.6万套公共住宅（占公共住宅总套数的6%）进行为期10年的重建。至2009年，HOPE VI共拆除9.6万套住宅，新建及翻新10.8万套住宅。

（2）建设模式

根据HOPE VI混合住区中居民收入梯度及所占的比例，可将其分为高度混合，中等混合以及低度混合三种类型。高度混合建设的住区中居民收入呈现多样化趋势，构成比例上分布相对均匀，没有占绝对主导的收入群体；而低度混合住区中收入梯度较少且某一收入范围群体占据主导（图8）。如果群体间收入差异过大则社会分异很难弥合，尤其在族裔关系紧张的地区，而通过引入中间收入群体有利于缓解该问题。

图8  HOPE VI不同混合模式下居民收入构成及比例

亚特兰大市中心的纪念地住区是对台克伍德之家公共住区的重建，也是HOPE VI最早建设的混合住区，具有较高的居民多样性（混合比例为40%公共住宅，20%可负担住宅，40%市场住宅）。1996年启动建设，分五期进行，最终将1081套公共住宅改建成900套住宅的混合住区，该住区赢得多个设计奖项，是一个混居示范项目。夏洛特市中心的第一领地住区也分为公共住宅、可负担住宅和市场住宅三个组群，公共住宅居民超过一半，由于主导群体不超过75%，该住区还保持一定的多样性。住区有406套住宅，其中283套中低收入租赁住宅、68套老年住宅、55套商品住宅及低收入自有住宅。一期建设对公共住宅部分进行了重建和翻新，拆除破坏严重的部分，对4幢建筑中的23套住宅进行翻新，保留结构，内墙全部拆除，建成出租公寓、联排、独栋等多种形式的混合住区。

华盛顿国会山联排住区开发规模较小，包括134套联排住宅，但只设置公共住宅和市场住宅两个组群，各占一半（50%小于50%AMI，50%小于150%AMI）。该项目由当地社区组织发起并得益于其有力指导，使其在新城市主义协会推出城市住宅开发指南之前就吸取其理念进行规划。波士顿首要使命住区的混合度更低，公共住宅居民超过80%，剩下是市场住宅。另一个果园住区项目中也有超过80%的公共住宅居民（但收入水平覆盖10%~80%AMI）。波士顿的HOPE VI项目以低度混合为主，部分原因在于波士顿住房价格较高，可负担住宅需求一直很旺盛。

HOPE VI重建住区中人口密度有所降低，空间质量也得到极大改善。重建遵循新城市主义法则，改变原公共住宅兵营式的劣质面貌，多成组团式布置（图9）；外部空间引入由私密到公共过渡手法及“可防卫空间”原则，提高了安全性；在住宅设计上，可负担住宅与普通住宅保持一致，且分散布置，入口设置门廊以增强看护性并促进交往；重建住区路网密度也普遍增加，并力求与周围邻里进行联系与融合（图10）。

图9  洛杉矶猎人风景住区改造前后的变化

图10  华盛顿国会山住区改造后肌理融合

（3）建设成效

HOPE VI成功主要在于居住品质及配套设施的提升，例如配建了学校、满足不同家庭规模组群的需求、创新设计以及改善物业水平等，另外项目所在地区的经济环境对建设成效也有显著影响。HOPE VI不足之处有以下几点：（1）项目评估困难：各个项目在规模、区位、居民组群上种类繁多，并无通行要求及做法，有的改建仍然以低收入群体为服务对象，有的将市场住宅引入公共住宅，不同混居项目很难直接比较和借鉴；（2）重建周期较长：特别是在计划实施的早期，一些地方住房管理局缺乏操作复杂的住房改建项目的能力，另外一些城市的立法工作也拖延了建设周期；（3）混居居民总比例低：由于重建住宅数量减少不能满足全部居民回迁要求，很多家庭仍然搬入贫困的接收住区；（4）孤岛效应：部分重建项目位于整体衰败或经济萧条的地区，由于缺少工作、教育扶持仍无法摆脱困境。

4  住区选择计划（2009年至今）主导的混居建设

（1）建设概况

HOPE VI经历了一个反思与完善的过程，从最初的住区重建扩展到具有多重目标如经济融合、城市复兴等。1990年初，HUD鼓励已经不再具备公共住宅居住资格的工薪家庭搬入混合住区；1996年之后，HUD开始探索多元化的融资渠道，如与LIHTC结合，提倡创新设计理念以及对居民服务的重视。CNI作为HOPE VI的后续计划更加重视混居开发、教育就业、公共设施、公共交通等多种手段支持下的社区重建。CNI制定了两类条款：一是专门针对衰败住宅的改造，包括一系列节能、建筑保护、经济等方面的“必选条款”；二是针对住区发展的“可选条款”，包括就业机会，发展教育、交通、零售业等。2011年HUD提出与教育部、公正部、劳工部、交通部、健康与服务部、环保署以及与白宫社区复兴工作组之间的紧密合作。2009年至今，CNI已资助18个项目，第一批入选的5个项目除波士顿昆西走廊为完全的低收入住区外，其他均为混合社区，2014年5月首个CNI资助的混合社区完成一期建设。具有HOPE VI经验的地方住宅管理局在项目管理服务上具备更强的能力，不过忽略了对不愿回迁居民的扶持，也缺少控制拆迁负面影响的办法。

（2）建设模式

与HOPE VI相比，CNI进一步明确了以下内容：（1）建设规模：将HOPE VI的“混合开发”（mixed-income development：有明确的基地范围并根据不同的目标住户进行梯度定价的住宅建设）模式扩展到“混合社区”（mixed-income neighborhood：规模更大，通常在一个居住区域内居民收入成多样化趋势或者包含一定比例的低收入家庭称为混合社区）模式（图11）；（2）资助范围：明确并量化准入标准，提高了资金利用效用且有利于重建项目评估；（3）建设数量：以“拆一建一”方式满足所有居民的回迁要求，不足数量就近补建；（4）人口扶持：HOPE VI对贫困居民的支持服务不够，最终反映在社会融合目标上的偏差，CNI明确了对社区居民的服务内容，如拆迁咨询、公共参与及家庭经济改善如工作奖励、贷款等；（5）建设目标：与HOPE VI相比，CNI进一步明确了住房、居民、社区三个层面的重建目标；（6）规划设计：HOPE VI最后一批项目开始采用LEED-ND标准建设，CNI则建议所有项目均采用此标准。LEED-ND是涵盖精明增长、新城市主义及绿色建筑标准一体化综合社区发展指导评级系统，由一系列非强制性可持续社区规划与设计条款组成。CNI还提供15%的专项资金用于“重要住区改善”（CCIs：Critical Community Improvements，针对社区经济自足、生活质量提升的各种设施的拨款），进一步促进混合使用的住宅开发。

图11  橡树公园社区重建规划

圣安东尼奥市橡树公园社区是第一个部分建成的CNI社区，一期包括11栋住宅和一个社区俱乐部。住区为1/4市场住宅，1/4补贴住宅和1/2可负担住宅。在入选CNI之前，圣安东尼奥市已经通过了一系列针对填充开发、再投资区、社区经济发展等议题的法规。社区重建计划包括以下三个方面：（1）人口：促进就业培训与工作岗位、家庭健康与社区医疗服务的提升，设置全周期教育培训；（2）住房：开发混居住宅并保障其可负担限期，贯彻绿色建筑标准；（3）社区：包括废弃地管理、城市设计与公共环境、路网与可达性、社区经济机遇、娱乐设施发展合作、绿地系统与基础设施建设共七个议题，每个议题都制定了更为详细的实施条款。

5  结论及启示

美国推行的三大混居政策贯穿了从城市到乡村，从内城到郊区，从大规模的新城开发到小规模的内城改造多个领域。在混居模式上，不同政策主导下的混合住区具有多样化的人口构成及建筑形式；收入构成上可涵盖10%~130%AMI的家庭；在居住形态上，可分为五类典型的混居模式，分别是楼层毗邻、组团分散、组团集中、社区集中与社区分散；在混居尺度上，从混居公寓、混居组团到混居社区均有实践；在居民多样性上，既有高度多样化的构成，也有多样性较低或几乎无多样性的案例；在规划方面，大量混合住区采用低层高密度的形态，向美国传统住宅形式回归并结合公交导向的出行理念。HOPE VI项目实践尽管成果不一，但为混居政策的改良探明方向，最终促成人口扶持与项目建设结合的混合建设模式。（表1）

表1  不同政策主导下混居建设模式比较

然而，混合居住并非消除居住分异的终极策略。不少学者对混居的社会效应进行评估，发现混合住区中低收入家庭在社会网络、经济水平、教育状况等方面未必有明显的提升，且混合居住达成社会融合的成效也很难度量。反对者认为包容性开发会增加开发成本，使住宅市场价格上扬，另有一些针对居民的调查发现出于文化背景等因素，一些低收入家庭本身未必愿意搬入混合住区。中立者则建议探讨多元化策略，也有学者认为“人口”导向的扶持策略针对性更强。在项目导向与人口导向的策略之间存在广泛探讨与纷争，有学者认为两种策略各有所长，可以优势互补。CNI计划的一项重要转变也是弥合项目与人口策略的分歧，从物质空间、经济发展、社会晋升等多个方面确保混合社区的可持续发展。

最后，结合美国混居政策发展建设经验，对我国保障性住房建设模式提出以下建议。

（1）大规模集中建设下的混居：我国保障性住房以大规模集中建设为主，居住人群具有高度同质性。在此基础上仍可以考虑不同人群如动迁房、经适房、安置房住户的混合居住。在混合指标方面可参考户籍类型、年龄结构、性别比例、家庭构成、工作情况等多种情况；建筑设计上应增加空间识别性，避免行列式布局形式，增加内部空间层次；户型以家庭规模为考虑居住需求，增加人均面积等控制指标避免一刀切现象；产权保障上可开拓低收入家庭逐步获得住宅产权的途经。

（2）社区尺度下的混居：HOPE VI表明就基地范围内的公共住宅改造并不能从根本解决居民困境，而社区范围的改造可使重建基地的免于孤岛效应。我国保障性住房大多建在郊区或城乡结合部，行政管理和地域环境上受城市和农村双重影响，保障性住区形态与周边地区严重割裂。应注意混合住区与其所在社区协调发展的可能性，例如依据区位条件进行整体规划，借鉴社区分散的混居模式，将部分保障性住宅组团与周边住区结合，形成整体协调、空间有序、肌理统一的居住片区。

（3）促进混合使用：保障性住房配套设施建设滞后使居民生活质量难以保证。由于脱离原来住地的经济环境还可能导致新的失业问题。除了设置底商外，还需进一步探索混合使用方式，例如允许居民将住宅进行商业、生产、办公等复合使用。在橡树公园社区中，居民将社区绿地作为菜园使用，降低了低收入家庭食物的支出。在我国有条件的地区尤其是城市外围，可以借鉴这种思路。

（4）促进人口扶持：我国保障性住房建设在低收入家庭经济提升、改善教育和阶层的进升上缺少相应支持。美国混合住区最终是为了促进低收入家庭的经济状况改善，CNI则要求对低收入家庭进行长期服务并给予工作、教育奖励。我国的保障性住房建设应开始重视对居民经济改善的途径。

（5）促进保障房的全区域覆盖：无论是寸土寸金的曼哈顿岛还是豪宅遍布的度假胜地，美国在各类地区都有包容性开发实践。相较我国很多大城市随着内城改造和拆迁至城市外围导致居民在社会资源、服务设施的等公共产品的获得上远无法得到与内城居民均等的便利性。借鉴纽约对于公共住宅的保护和更新，我国在内城更新进程中也应考虑保留一定比例的保障性住房，提高其在内城地区供应量。

此外，还应注意到我国与美国发展水平和人口基数差异。美国可负担住宅在居民准入标准上具有较大弹性，一些地区的居住保障已不单涉及低收入家庭，也包括一部分中产阶层（纽约可涵盖收入达到130%AMI的人群）。我国地区之间差异很大，一些富裕农村地区也有住房保障的需求，一些大城市居民即使收入尚可也面临着住房负担过重的问题，我国保障性住房未来应进一步涵盖农村地区及部分非贫困人群。

作者：李甜，上海同济大学建筑与城市规划学院建筑系博士研究生，2013—2014年北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系联合培养博士生。[e-mail]

宋彦，深圳大学城市规划系及北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系教授。[e-mail]

黄一如，上海同济大学建筑与城市规划学院建筑系教授。[e-mail]

本文载于《国际城市规划》2015年5期，pp83-90

排版：赵大伟

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