期刊精粹 | 自然保护类国家公园研究综述【2017.6期】

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——精华版 ——

国家公园是保护自然资源的重要形式，也是为人类提供自然游憩和科普教育的重要场所。国家公园的保护对象主要包括自然资源和人文资源两大类，本文主要对自然保护类国家公园展开研究。

目前国外对国家公园的研究已较为成熟，自1872年美国建立全球首个国家公园——黄石公园开始，至今已形成了较为成熟的发展模式与研究体系；而国内对国家公园的研究则开始于1980年代，到目前为止中国大陆尚未建立真正的国家公园，已有文献多是对各类保护地的研究，对于国家公园的概念界定以及设置标准尚不明确，从而严重阻碍了国家公园模式在国内的发展与应用。因此，本文主要针对国家公园的概念界定、设置标准、开发与保护进行系统梳理。

分析发现，国内关于国家公园的概念界定尚未达成一致；设置标准多集中于对国外国家公园的经验介绍，或是就我国的遗产资源产权不清、政出多门等交叉重复问题提出批评，涉及具体标准设置问题的论述较少，即使有也比较宏观；资源开发与保护的矛盾一直比较突出，尤其在保护内容与保护措施方面严重缺失，缺乏真正可操作性强的解决方案。

最后，结合中国国情展开讨论，认为中国国家公园应当是由国家主导的保护地，以保护具有重要价值的自然资源与文化遗产为宗旨，在一定范围内为公众提供科普教育与文化娱乐的场所。在标准设置方面，目前我国的资源均被贴上各种标签，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、历史文化名城名镇、重点文物保护地等，从而导致资源产权不清、政出多门等现象，要建立国家公园首先要协调好这些标签地之间的关系，在中国这种特殊国情下，需要借助行政力量，真正做到国家主导，保国家公园只由唯一的管理部门负责，逐步促进资源回归公益，进而引导各类标签地逐渐向国家公园体系靠拢，最终建立统一的国家公园标准。

在开发与保护方面，应将国家公园的基本特性与中国国情有机结合起来，制定统一的国家公园标准，以此为基础选取符合标准的保护地进行国家公园试点工作，目前我国已在黑龙江汤旺河国家公园以及九个省份展开试点；同时要根据资源的重要性进行分级保护，确定严格保护区和一般保护区，旅游开发活动只允许在一般保护区内开展，并且要在保证资源可持续利用的前提下进行；另外，国家的财政支持也非常重要，只有在资金充足的情况下，才能避免旅游开发唯利是图成为国家公园发展的绊脚石。

——全文 ——

【摘要】国家公园是保护自然资源的重要形式，也是为人类提供自然游憩和科普教育的重要场所。目前国外对国家公园的研究已较为成熟，而国内对于国家公园的概念界定以及设置标准尚不明确，从而严重阻碍了国家公园模式在国内的发展与应用。因此，本文主要针对国家公园的概念界定、设置标准、开发与保护进行系统梳理。通过分析发现，国内关于国家公园的概念界定尚未达成一致，设置标准的具体论述也较少而且较为宏观，资源开发与保护的矛盾较为突出但缺乏真正具备可操作性的解决方案。最后，结合中国国情展开讨论，认为中国国家公园应当是由国家主导的保护地，以保护具有重要价值的自然资源与文化遗产为宗旨，在一定范围内为公众提供科普教育与文化娱乐的场所；在标准设置方面应借助行政力量，注重各类标签地之间的协调关系；在开发与保护方面应积极开展国家公园试点工作，实施资源分级保护，加强国家财政支持。

引言

国家公园是保护自然资源的重要形式，也是为人类提供自然游憩和科普教育的重要场所。国家公园的发展主要经历了三个阶段：萌芽期（1870年代—1890年代）、发展期（1900年代—二战）和繁荣期（二战后至今）。萌芽期的国家公园数量较少，主要存在于美国和英联邦国家；发展期的国家公园已扩展至很多西方发达国家及殖民地；到繁荣期，已经形成遍布全球的国家公园运动。自1980年代以来，受新旅游思潮的影响，出现了营利性（旅游行业、普通景区）和公益性（遗产类景区）双轨并行的价值取向。价值取向的转移使得国家公园运动表现出新的特点，如公益化的发展取向、较大的财政支持、强大的法律保障体系等。

目前，国家公园运动已在全球展开。关于国家公园的研究文献很多，国外主要涉及国家公园的概念与标准研究、国家公园客体研究（价值研究、发展现状研究、环境问题研究）、国家公园利益相关者研究（本地社区、游客、管理者）、国家公园的管理与治理、国家公园规划模式研究；在国内，关于国家公园的概念界定以及设置标准尚不明确，而这是国家公园进行管理和规划的基础，从而严重阻碍了国家公园模式在国内的发展与应用。因此，本文主要针对国家公园的概念界定、设置标准、开发与保护进行系统梳理，希望将国家公园这一重要的资源保护形式更加科学合理地应用到中国的资源保护中来。国家公园的保护对象包括自然资源和人文资源两大类，本文主要对自然保护类国家公园展开研究。

1  国外研究现状

1.1  国家公园的概念界定

国家公园属于保护地的一种，因而其研究也最先源于对保护地的研究。自1872年开始，国家公园运动由美国逐渐扩展至全球范围，世界各国都根据自身的特点形成了各自不同的国家公园概念。

1969年，世界自然保护联盟（IUCN）在印度新德里召开第十届大会，明确国家公园必须具备三个基本特征：（1）区域内的生态系统未因人类开发而发生根本性的改变，区域内的景观、生境和动植物存在特殊的教育、科学及娱乐意义，亦或区域内的自然景观非常优美；（2）对于区域内的开采、开垦等行为，政府权力机构已采取相应措施尽可能地阻止或消除，以充分展示国家公园的自然生态景观与美学特征；（3）在一定条件下，允许以文化、教育、科普、娱乐为目的的旅游参观。

1993年，在非洲动植物保护国际会议上，“国家公园”被定义为：一个由公共控制并明确划分边界的，为公众利益而保护野生动植物的，非经允许禁止任何采摘、狩猎及更改边界的区域。这一定义明确了国家公园的公共性、公益性及对野生动植物的保护性，但并未从本质上体现出国家公园与其他保护地（如狩猎保护地）的区别。

1994年，IUCN将国家公园定义为：“主要用于生态系统保护及游憩活动的天然的陆地或海洋；为当代和后代保护一个或多个生态系统的完整性；排除任何形式的有损于该保护地管理目的的开发和占有行为；为民众提供精神、科学、教育、娱乐和游览的基地，所有这些活动必须实现生态环境和文化上的协调”。

1.2  国家公园的设置标准

在国外，国家公园的设置标准因各国的国情不同而各有差异。随着国家公园运动的发展，IUCN的国家公园概念虽被学界所普遍接受，但并不能适应所有国家的发展，很多国家制定了自己的准入标准。为便于国际交流与统一口径，IUCN提出了国家公园设立的三大标准：保护标准——既要有保护章程，又要有实际保护措施，包括人员和资金的落实；面积标准——不低于1000h㎡；开发标准——排除一切资源开发地带。

1.3  国家公园的开发与保护

国家公园是自然遗产资源的保护地，也是公众进行公益性游憩娱乐的场所。因此，旅游开发、环境保护、社区扶贫便成为国家公园发展中不可或缺的三个因素，它们分别代表着不同的利益相关者：游客和运营商、自然环境、本地社区，三者之间相互影响，相互制约。

（1）旅游开发与环境保护。旅游是国家公园存在与使用价值的体现，但过度的旅游开发会造成环境破坏，甚至透支代际消费。因此，为了平衡开发与保护的关系，在规划时应注意环境价值的使用不能太快，否则将很难实现生态旅游的可持续发展。在具体操作中，可以适当增加一些去往未开发区域的旅游步道，以降低游客密度，同时对游客进行环境保护教育。

（2）环境保护与社区扶贫。在“孤岛式”发展理念的指导下，国家公园的发展通常会引发当地居民的转移迁出、土地丧失、无家可归、患病率和死亡率增加等一系列的社会问题，从而导致国家公园生态系统的贬值，也致使这种以牺牲社区居民生计为代价的国家公园发展模式失去公信力。因此，在规划时应当通过法律手段将提高社区经济水平确定为建立国家公园的目的之一，并将协商机制纳入到具体的决策之中。在具体操作上，可以借鉴南非的方法，以政府行为来阻止大量的居民迁移，努力平衡环境保护与居民生计之间的关系。

（3）旅游开发与社区扶贫。旅游开发与社区扶贫之间可以说是各取所需。社区居民希望从旅游发展中获取收益并解决就业等问题，游客希望从当地了解更多的传统文化，运营商也有本地化运作的趋向。目前，在南非等国的国家公园规划中，已经将一部分旅游收益转向了当地社区。

2  国内研究现状

2.1  国家公园的概念界定

国内对于保护地的研究多集中于国家重点风景名胜区、水利风景区、地质公园、湿地公园、森林公园、矿山公园和自然保护区等自然标签地，对真正意义上的国家公园还没有明确的定义。有的学者认为我国的国家重点风景名胜区与国外的国家公园相类似，但是具有更深刻的历史文化内涵。徐嵩龄将国家公园看作一种“就地保护”的保护区，并从价值品位、功能、面积、与人类的关系等方面界定了国家公园的概念。唐芳林认为，“国家公园是由政府划定和管理的保护地，以保存和展示具有国家或国际重要意义的自然资源和人文资源及其景观，兼有科学、教育、游憩和社区发展等功能，是实现资源有效保护和合理利用的特定区域”。罗金华对中国国家公园进行了初步定义：“中国国家公园是以具有中国区域代表性和典型性、生态完整性的高等级遗产地为资源依托，以保护为目的，提供限制性游憩、科研、教育活动等公共服务，由中央政府的专门权威机构实行整体保护、独立管理的特定区域”。

2.2  国家公园的设置标准

由于我国尚未在法律和学术上对国家公园形成统一的认识，所以主要体现为对自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护地的标准研究，各部门也制定了相应的准入标准，如《自然保护区条例》《风景名胜区规划规范》《水利风景区评价标准》等。专家学者对此进行了评价研究，但主要是就我国的遗产资源产权不清、政出多门等交叉重复问题提出批评，涉及具体的标准设置问题的论述较少，即使有也比较宏观。

关于自然保护区的评价标准，马建章认为应从科研潜力、潜在保护价值、感染力、自然性、面积、多样性、脆弱性、稀有性、典型性等九个方面展开；李永忠则主要将其归纳为自然属性、基础设施和建设管理水平三个方面。

关于森林公园的建设标准，赵义廷根据其综合、宏观以及多层次的特点，提出必须将森林公园学与标准化建设问题有机联系起来；房仕钢通过对比美国、加拿大的国家公园规划，认为我国的森林公园过于强调开发建设，规划层次性不强。

有的学者通过分析国外国家公园的准入标准，来寻找对中国的启示。刘鸿雁介绍了加拿大建立国家公园的五个步骤：（1）确定该区域的重要性；（2）选择潜在的公园；（3）对公园进行可行性评估；（4）商讨公园协议；（5）依法建立国家公园。陈鑫峰、李如生等详细介绍了美国国家公园的准入标准——全国性、适应性与可行性，并提出了对中国国家公园的启示。刘亮亮对国家公园的评价标准进行了较为深入的研究，提出四个方面的评价依据：资源基础、环境状况、保护条件和开发条件，并详细阐述了这四个因子的内涵与界定。罗金华分析了IUCN、美国、加拿大、韩国、日本等几个代表性国家公园，认为国外国家公园的设置标准主要集中在四个方面：资源、保护、利用和管理；并进一步构建了中国国家公园设置标准的评价模型及评价体系，从自然条件、保育条件、开发条件和制度条件等四个方面进行了综合评价。

2.3  国家公园的开发与保护

陈耀华提出，虽然各个国家在国家公园的开发模式上不尽相同，但国家公园最根本的特性始终不变，那就是公益性、国家主导性与科学性。在我国，这三大特性基本没有明显的体现，各类保护地最大的特点是重游赏而轻保护，尤其在保护内容与措施方面严重缺失。对此，学者建议借鉴国外国家公园的发展经验。刘海龙通过研究发现，我国遗产地在宏观空间格局上存在资源孤岛化与破碎化等问题，提出应对遗产地的宏观空间格局进行系统研究，构建遗产保护空间网络。胡宏友认为可以借鉴台湾地区的国家公园在生态保护方面的经验，控制环境污染，保护生物多样性，加强旅游服务管理。崔丽娟提出了关于湿地保育的措施，如建设水中生境岛屿、动植物配置放养、采取补水滞水措施、控制水体污染等。

3  结论与讨论

3.1  结论

综上所述，国外对国家公园的研究起步较早，自1872年美国建立全球首个国家公园——黄石公园开始，至今已形成了较为成熟的发展模式与研究体系；而国内对国家公园的研究则开始于1980年代，中国大陆尚未建立真正的国家公园，已有文献多是对各类保护地的研究。目前，国内学者对于国家公园的概念界定尚未达成一致；设置标准多集中于对国外国家公园的经验介绍，或是就我国的遗产资源产权不清、政出多门等交叉重复问题提出批评，涉及具体标准设置问题的论述较少，即使有也比较宏观；资源开发与保护的矛盾一直比较突出，尤其在保护内容与保护措施方面严重缺失，缺乏真正具备操作性的解决方案。

3.2  讨论

由于国情不同，中国的国家公园不能完全照搬已有的国家公园模式。

关于概念界定，IUCN主要关注国家公园的自然属性。中国作为资源大国，不仅自然资源丰富，文化遗产亦灿烂无比，因此应将自然属性与文化属性相结合，将自然资源与文化遗产共同作为国家公园的保护对象。那么，中国国家公园应当是由国家主导的保护地，以保护具有重要价值的自然资源与文化遗产为宗旨，在一定范围内为公众提供科普教育与文化娱乐的场所。

关于设置标准，目前我国的资源均被贴上各种标签，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、历史文化名城名镇、重点文物保护地等，从而导致资源产权不清、政出多门等现象。因此，要建立国家公园，首先要协调好这些标签地之间的关系。在中国这种特殊国情下，需要借助行政力量，真正做到国家主导，确保国家公园只由唯一的管理部门负责，逐步促进资源回归公益，进而引导各类标签地逐渐向国家公园体系靠拢，最终建立统一的国家公园标准。

关于开发与保护，我国的各类保护地最大的特点是重游赏而轻保护，甚至让不可逆的、脆弱的遗产资源担负起拉动经济的重任，而相关的保护内容与保护措施却严重缺失，这也是与国外国家公园最大的差距。因此，在未来的发展中应该结合中国国情与国家公园的基本特性，制定统一的国家公园标准，以此为基础选取符合标准的保护地进行国家公园试点工作，目前我国已在黑龙江汤旺河国家公园以及九个省份展开试点；根据资源的重要性进行分级保护，确定严格保护区和一般保护区，旅游开发活动只允许在一般保护区内开展，并且要在保证资源可持续利用的前提下进行；另外，国家的财政支持也非常重要，只有在资金充足的情况下，才能避免旅游开发唯利是图成为国家公园发展的绊脚石。

作者：田美玲，博士，湖北文理学院管理学院，讲师。[e-mail]

方世明，博士，中国地质大学（武汉）公共管理学院，教授。[e-mail]

冀秀娟，山西省寿阳县第一中学，教师。[e-mail]

编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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