期刊精粹 | 香港安老服务设施体系的构成特征及其规划启示【2017.6期】
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——精华版 ——
香港作为典型的福利化与老龄化的先发地区,通过安老服务的集约高效运作,推行安老服务统一评估机制,实施长期护理服务中央轮候册,以及建立以社区照顾服务设施为主、院舍照顾服务设施为辅的安老服务设施体系,不仅基本实现了长者“老有所属”和“持续照顾”,而且为地区的经济发展提供了和谐稳定的社会环境,这些都为内地科学规划和建设城乡养老设施体系提供了良好的借鉴。
1 集约高效的香港安老服务设施空间规划
规划布局特征与人口密度、建设用地等密切相关。空间布局符合所在分区的老年人口密度,集中在建设用地较连续地区,中心城区呈均质分布,郊区分布不均匀,主要延着中心城区方向指向性集中。床位规模与空间分布规律相反,郊区的设施规模比中心城区更大,与安老服务设施发展规模及老年人口有关。
建筑布局特征强调空间立体化、功能复合化、利用高效化。通过对不同功能空间的竖向组织,采用竖向布置核心空间,形成大小不同的分区,实现建设用地的高效利用;多种类型服务设施的集约化建设,包括将接待中心、日间康健中心、长者社区服务中心、长者之家等功能空间进行复合;因用地面积紧张而采取的紧凑型布局方式,结合使用方式及特点进行空间组合,提高使用效率。
2 香港集约复合型安老服务设施经典案例
香港圣公会安老服务大楼坐落于沙田区,集约布置的各功能由小规模多机能单元叠层复合,集中了社区照顾和院舍照顾两个层面的安老服务设施,包括长者之家、日间康健中心、长者社区服务中心、圣公会教堂、接待中心、办公室、会议室以及停车场等附属功能,这样的垂直布局为老年人提供了多层次、多形式、紧凑的养老服务。开放空间自由延伸,以走廊、厅堂组织内部空间,造型的凹凸错落与充满绿植的屋顶花园相互融合,使室内可以呼吸到外部绿色自然的新鲜空气,创造出安全、舒适、丰富的竖向空间和绿意盎然的开放空间,为设计所倡导的“照顾长者身、心、社、灵的需要”提供了有效的形态支撑。
图1 香港集约复合型安老服务设施空间规划
资料来源:作者绘制
图2 香港集约复合型安老服务设施功能布局
资料来源:作者绘制
3 对内地城乡养老设施规划建设的启示
通过对香港安老服务设施体系建设经验以及构成特征的分析,总结香港安老服务设施的空间规划特点和发展建设模式,并结合当前内地的发展现状提出构建合理、公平的城乡养老设施体系的建议。
(1)尽快完善养老设施体系分类及功能定位,从管理上规范设施类型、服务内容、责任主体等,形成功能明确、规模合理、等级清晰、均衡适度、特点突出的养老设施体系。提出根据老年人的居住方式将国内养老设施划分为养老服务设施和养老居住设施两大类。
(2)合理划定养老设施分级配建的空间层级,养老设施体系应将规划空间层级与行政管理层级相互结合,整合现有规范标准进行养老设施空间布局,形成囊括城市和乡村的、适应全域覆盖的养老设施空间规划编制和管理。
(3)有效促进养老设施规划布局的均衡可达,综合利用老年人口、养老设施、交通路网等基础数据,运用GIS技术和空间分析方法,对养老居住设施和养老服务设施分类别进行布局、评价和优化,将对应对迅速的人口老龄化并合理规划公共服务设施具有重要的科学和现实意义。
(4)积极引导养老设施空间规划的集约复合,通过引导社区公共设施的集约、复合设置,并以社区为空间单位进行配建,将日间照料中心、老年人活动中心(站)、居家养老服务中心(站)和养老院等养老设施与社区现有公共设施进行整合,各部分有机联系,组合紧凑,成为使用方便、高效能的有机体,促进形成适宜“老有所居”的城乡社区居住环境。
——全文 ——
【摘要】通过对香港安老服务设施体系建设经验以及构成特征的分析,总结香港安老服务设施的空间规划特点和发展建设模式,并结合当前内地的发展现状提出了构建合理、公平的城乡养老设施体系的建议,为今后进一步科学规划和建设城乡养老设施提供参考。
引言
快速人口老龄化使得城乡养老服务设施的规划建设逐渐成为社会关注的热点,2017年3月6日国务院发布了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》,进一步明确了“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全”的发展目标,相比于“十二五”规划,将机构养老为“支撑”改为了“补充”,强调了“医养结合”的重要性。这一变化一方面明确了按照供给侧结构性改革的要求,大力发展居家社区养老服务、加强社区养老服务设施建设、加快公办养老机构改革、支持社会力量兴办养老机构等任务,旨在为老年人提供多样化、高质量、公平可及的养老服务;另一方面也提示我们必须加快开展城乡养老设施体系科学化建设的相关研究。
作为典型福利化与老龄化的先发地区,香港通过安老服务的集约高效运作(例如推行安老服务统一评估机制;实施长期护理服务中央轮候册;以及建立以社区照顾服务设施为主,院舍照顾服务设施为辅的安老服务设施体系),不仅基本实现了长者“老有所属”和“持续照顾”,而且为地区的经济发展提供了和谐稳定的社会环境。香港安老服务设施的规划建设经验,为内地科学规划和建设城乡养老设施体系提供了良好的借鉴。
1 香港安老服务的建设发展历程
香港的安老服务是通过一系列支援服务来满足居家老年人各方面的生活需要,尽量使他们生活在熟悉的社区环境中,以及为居家养老有困难需要入住设施的老年人提供院舍照顾服务。其宗旨是使老年人能够有尊严地实现养老生活,并为他们提供适当的援护。香港的安老服务发展建设大致可以划分为三个阶段(表1)。
表1 香港安老服务的发展概况及其特点
(1)第一阶段:1960年代—1980年代
1965年,当时的港英政府在颁布的第一份社会福利白皮书中并没有过多考虑老年人的相关社会福利,因为此前绝大部分社会家庭承担了赡养及照顾老年人的责任。随着香港人口老龄化以及家庭照顾功能的削弱,老年人的养老照顾逐渐成为一个社会问题,港英政府开始实施“公共援助计划”。1973年《香港社会福利未来发展计划》白皮书提出将社区照顾作为安老服务重点,并扩大家务助理服务和增加老人服务中心。在1979年颁布的《香港社会福利白皮书——进入八十年代的社会福利》中,肯定了“家居照顾”和“社区照顾”的概念,明确政府需要承担扩展社区照顾服务,以及针对老年人的现金援助、医疗和房屋等方面的责任。
(2)第二阶段:1981—1997年香港回归前
1981年香港正式进入老龄化社会,1988年政府成立“老人服务中央委员会”并颁布实施“私营安老院自愿注册计划”,为私营安老院的运作提供了指引,鼓励非营利机构经营的院舍扩大规模。1989年社会福利署在老人院舍服务方面推行“买位计划”,向优质私营院舍购买服务,提供给有需要的老人。1991年政府颁布《跨越九十年代香港社会福利白皮书》,强调继续发展安老服务,并在1993年注资32亿元设立奖券基金,以稳定老年服务发展资源,同时“综合社会保障援助计划”开始实施。1994年“老人服务工作小组”发布报告,建议扩展家务助理服务,增加义工计划,设立护养院,建立院舍服务中央轮候册,鼓励私人机构或者非营利组织参与院舍服务及其他服务,并通过1995年实施的《安老院条例》对符合要求的私营院舍给予奖励。
(3)第三阶段:1997年香港回归之后
香港回归后老年社会福利的发展进入一个新阶段,相比于以前港英政府制定的老年社会福利政策更具针对性和系统性。1997年特区政府明确了以“老有所养、老有所属、老有所为”为目标制定出全面的安老服务政策,2000年底开始实施“强积金计划”,对老年人社区照顾、院舍服务、房屋保障以及医疗等方面作出改善和调整,开始实施“安老服务统一评估机制”【安老服务统一评估机制是香港社会福利署于2000年11月起开始推行的,由认可评估员采用一套国际认可的评估工具,评估长者在护理方面的需要,并编配合适的长期护理服务。统一评估机制适用于申请安老院、护理安老院、护养院、长者日间护理中心、改善家居及社区照顾服务及综合家居照顾服务内的伤残及体弱个案】。2003年将长者综合服务中心提升为长者地区中心,并推出“长者安居乐住屋计划”。此外特区政府还积极推行“老有所为”计划,每年拨款资助不同团体开展类似的服务,希望通过不同类型、主题的活动,帮助老年人保持活力、参与社会、提升尊严,比较有代表性的是老年义工计划。
通过不断建设,目前的香港安老服务已基本完善,具有特色的是多种多样的安老服务大部分是由非营利组织来承担。这些服务总体上可以分为两类:一类为居家或社区支援服务,为在家庭及社区中生活的老年人提供支援;另一类为院舍服务,主要为生活不能自理并且难以留在家庭或社区中接受照料的老人提供服务。特区政府与非营利组织的合作关系成为集约高效的香港安老服务的一个突出特点,非常值得我们借鉴。
2 香港安老服务设施体系的构成特征
2.1 安老服务统一评估机制
为贯彻“老有所属”和“持续照顾”的施政方针及精简申请服务程序,社会福利署于2003年11月起实施“长期护理服务中央轮候册”【长期护理服务中央轮候册是香港社会福利署于2003年11月28日起开始实施的,针对年龄达60岁或以上,经安老服务统一评估机制评定为身体机能中度或严重缺损的长者,集中处理其受资助长期护理服务申请和服务编配,统一登记和及早识别服务是中央轮候册的两大特色】,通过一站式的统一登记及评估程序(图1),即评估员根据“安老服务统一评估机制”就老年人自我照顾能力、身体机能、记忆及沟通能力、行为情绪等方面的受损程度、健康状况、环境危机和应付日常生活的能力等方面进行全面评估,判别老年人在护理方面的需要,并为他们安排合适的长期护理服务,包括长者日间护理中心/单位、改善家居及社区照顾服务、综合家居照顾服务(体弱个案)、护理安老院及护养院等,评估结果有效期为12个月。
图1 香港安老服务评估程序
2.2 社区照顾服务体系分类
社区照顾及支援服务以综合模式为主(表2),其目的是通过提供支援服务尽可能协助老年人留在社区中安享晚年。社区照顾服务设施主要包括:长者地区中心、长者邻舍中心、长者日间护理中心和长者活动中心。长者地区中心是一种地区层面的长者社区支持服务,其内部附设长者支持服务队。长者邻舍中心在邻舍层面为长者提供一系列适合且便捷的社区支持服务,并与长者地区中心作某些配合。长者日间护理中心在地区层面为体弱而又白天缺乏家人照顾的长者提供照顾、护理、康复训练和社交活动,并为老年人照顾者提供支援:首先是改善家居及社区照顾服务,为有需要的家庭提供诸如个人家居照顾、家居环境安全评估及改善建议、膳食交通护送等服务;其次是综合家居照顾服务,提供一些护理照顾、个人照顾、康复及辅导等方面的服务。长者活动中心为长者提供健康而有意义的社交活动以帮助他们扩大社会网络,该类型将逐步归并与提升。
表2 香港社区照顾服务体系分类及功能定位
2.3 院舍照顾服务设施分类
社会福利署根据《安老院条例》执行发牌制度,对提供住宿照顾服务的安老院舍进行监督和管理。安老院舍主要是为年龄在65岁以上,或60~64岁之间确有困难需求的,由于个人、社会、健康及其他原因而无法在家中居住的老年人提供住宿照顾服务。院舍照顾服务设施共分为四种:护理安老院、护养院、安老院、长者宿舍。护理安老院为健康欠佳、身体残疾、认知能力稍微欠佳,但在精神上适合群体生活的老年人提供住宿、膳食、起居照顾及有限度的护理服务;护养院为生活无法自理、健康状况欠佳的老年人提供照料服务;安老院主要为不能独自在社区中生活但具有一定生活自理能力的老年人提供住宿、膳食及有限度的起居照顾服务;长者宿舍为能够自我照料的老年人提供集中住宿服务,有专业服务人员全日24小时提供生活支援。现有的安老院及长者宿舍两种类型将逐步归并、提升为提供持续照顾的护理安老院。
3 集约高效的香港安老服务设施空间规划
3.1 空间规划特征
(1)规划布局特征
香港安老服务设施的空间布局与老年人口密度及建筑用地分布有着直接的关系,在空间布局的选择上因地制宜,并非一刀切地按老年人口或服务半径划定,设施选址分布和建设规模也受安老服务供求影响而存在差异。社区照顾服务设施和院舍照顾服务设施在分布、选址和规模三方面都有相应规定(表3)。香港安老服务设施的规划布局具有以下两个特征。1)与人口密度相关。香港安老服务设施的空间布局与所在分区老年人口密度相符合,老年人口密度高的分区,安老服务设施分布较多;老年人口密度低的分区,如屯门区和元朗区,安老服务设施以集中分布为主。人口稠密与人口稀疏的不同分区,各自有相应的规划布局和空间配置原则。 2)与建设用地相关。香港各行政分区内建设用地的比例存在较大差异,建设用地最多的元朗区是建设用地最少的东区的9倍多。香港安老服务设施主要集中在建设用地较连续的地区,中心城区和郊区的空间布局方式不同。中心城区呈较均质分布,郊区分布不均匀,主要延着中心城区方向指向性集中。香港安老服务设施的床位规模与空间分布规律由内向外圈层逐渐扩展相反,而在郊区的设施规模比中心城区更大。这与安老服务设施发展规模及老年人口有关。
表3 香港安老服务设施规划布局特征
(2)建筑布局特征
香港地区人口的高密度和建设用地的高成本使安老服务设施在空间规划上必须选择集约高效的模式。通过养老设施空间结构的合理布局、功能配置的充分优化、服务资源的有效利用,可以形成一个便捷高效的有机复合体(图2)。集约高效的建筑布局具有以下三个特征:1)空间立体化。通过对不同功能空间的竖向组织,采用竖向布置核心空间,形成大小不同的分区,实现建设用地的高效利用;2)功能复合化。多种类型服务设施的集约化建设,包括将接待中心、日间康健中心、长者社区服务中心、长者之家等功能空间进行复合;3)利用高效化。因用地面积紧张而采取的紧凑型布局方式,结合使用方式及特点进行空间组合,提高使用效率。为了把在香港的调查研究限定在一个可行的范围,此次调查选择了香港地区小规模多机能单元有机组合与多层次空间一体复合的安老服务设施作为重点调查对象,在养老设施建设方面能反映出香港集约发展的基本状况。
图2 香港集约复合型养老设施空间规划示意图
3.2 相关案例分析
香港圣公会安老服务大楼座落于沙田区,以自负盈亏模式运营,为长者提供综合一站式的服务平台。服务包括中风及骨科复康、物理治疗、职业治疗、言语治疗、心理辅导、社交支持、膳食服务,并设有24小时护理,贴身照顾长者。另外,长者之家、日间康健中心的设置及社区外展服务让长者及其家人按其所需进行选择,让他们享受舒适、惬意、被尊重及独立自主的晚年生活。
一层的入口空间有接待中心、办公室、会议室,以及停车场、厨房、洗衣房及其他的服务功能;二、三层为圣公会灵风堂,由非营利组织支持,以爱与和平为使命推动地区安老服务,给部分长者提供所需的教会服务。
四层设有日间康健中心与长者社区服务中心(图3),以社区照顾服务为主,为居家长者及其家庭成员提供护理、复康及照顾服务,令他们能继续在社区过着群体生活,并为长者提供专业家居护理服务,着重照顾者支援及训练,以助舒缓压力。
图3 日间康健中心与长者社区服务中心内部空间
五—七层的长者之家为院舍照顾服务设施(图4),以创新的规划设计实现了温馨的氛围,设有单人房或相连单人房、三人房及四人房等多种选择。花园平台为长者提供绿茵游走小径漫步,栽种园地让长者享受园艺乐趣,怡情养性。
图4 长者之家内部空间
集约布置的各功能由小规模多机能单元叠层复合,集中了社区照顾和院舍照顾两个层面的安老服务设施,包括长者之家、日间康健中心、长者社区服务中心、圣公会教堂、接待中心、办公室、会议室以及停车场等附属功能,这样的垂直布局为老年人提供了多层次、多形式、紧凑的养老服务。开放空间自由延伸,以走廊、厅堂组织内部空间,造型的凹凸错落与充满绿植的屋顶花园相互融合,在室内可以呼吸到外部绿色自然的新鲜空气,创造出安全、舒适、丰富的竖向空间和绿意盎然的开放空间,为设计所倡导的“照顾长者身、心、社、灵的需要”提供了有效的形态支撑。
4 中国内地城乡养老设施规划现状与问题
4.1规划现状分析
(1)养老设施类型方面。内地关于养老设施类型的探讨尚未形成共识,养老设施在概念和分类体系方面存在分歧,如“老年人设施”“老年服务设施”和“老年福利设施”,虽然叫法有很大不同,但具体包含的类型较为接近。(2)规划编制技术方面。内地养老设施专项规划刚刚起步,城乡规划编制方面的研究较少,关于养老设施的专项规划研究大部分集中在经济发达的大中城市。2009年之后,各地也先后出台了养老设施专项规划,对类型结构、配套标准、空间布局提出了具体要求,并对落实用地予以保障。(3)规划指标控制方面。目前关于养老设施的国家标准规范是养老设施规划建设的主要依据。现有标准规范中涉及的主要指标有:建设规模(床位数)、单床用地面积、单床建筑面积以及每处最小用地面积和建筑面积等。根据规划层次的不同,可以将现有标准分成三类:1)适用于城乡总体规划和分区规划阶段指标控制要求的,主要有《城镇老年人设施规划 规范》和《城市公共设施规划规范》;2)适用于详细规划阶段指标控制要求的,主要有《老年人社会福利机构基本规范》和《城市居住区规划设计规范》;3)适用于建筑设计指标控制要求的,主要有《养老设施建筑设计规范》《老年人建筑设计规范》老年人居住建筑设计规范》《社区老年人日间照料中心建设标准》《老年养护院建设标准》。
4.2 规划存在问题
(1)规划空间方面。规划领域已有的各类养老设施规划指标,多以规划对象居住(小)区为空间单元,忽视与小尺度的行政界线结合,而以人为本的社区规划却因为没有相应规划指标体系的支持,有关城乡社区养老设施规划指标的内容散布于其中,形成社区规划与城乡规划“两张皮”现象。
(2)规划依据方面。现行国家标准规范由不同部门颁布,编制主体不同,编制目的和内容各有侧重,在使用过程中不仅出现重复与矛盾现象,而且存在疏漏之处。城乡社区养老设施规划处于无据可依、难以选择的困境,完善城乡社区养老设施规划指标体系是老年宜居环境建设不可或缺的 重要内容。
(3)规划方法方面。规划编制未能根据老龄化社会特色进行适当调整,标准规范仅限于强调指标控制要求,缺少对老年人日常时空活动特征的关注,致使规划指标在实际应用和设计中难以真正满足老年人实际需求。重视城乡社区养老设施供给与老年人活动空间的动态关系,并据此优化空间地域资源配置,并与城乡规划相结合,成为维护空间公平和组织地方生活的有效途径。
5 对中国内地城乡养老设施规划建设的启示
5.1 尽快完善养老设施体系分类及功能定位
香港安老服务设施的类型与功能定位是建立在老年人不同程度的护理需要基础上的,在社区照顾服务设施、院舍照顾服务设施两大类中相互衔接对应,为不同程度自我照料能力的老年人提供精细化照顾服务。安老服务采用统一评估机制进行一站式登记及评估,集中处理、集中编配,保证了服务的针对性和有效性。目前内地的养老设施由于缺少相应的评估机制来进行分级分类统一管理,导致设施体系分类不明确,设施功能定位不清晰,问题主要体现在养老设施类型混乱、服务方式界定不清、标准规范要求不一、责任主体区分不明等方面。因此,民政、建设、卫生、财税等管理部门必须尽快制定专门的养老服务统一评估机制,从管理上规范设施类型、服务内容、责任主体等,形成功能明确、规模合理、等级清晰、均衡适度、特点突出的养老设施体系(图5)。借鉴国外以及香港地区的养老设施体系分类,笔者提出可以根据老年人的居住方式将国内养老设施划分为养老服务设施和养老居住设施两大类。养老服务设施在功能上主要是为居家养老和社区养老的老年人提供各种生活服务,设施的类型主要包括居家养老服务中心(站)、老年人活动中心(站)、老年日间照料中心。养老居住设施在功能上主要为无法实现居家养老和社区养老而居住在设施中的老年人提供全方位的生活照料服务,设施的类型主要包括养老院和护理院。根据以上体系分类,首先,应将老年人活动中心(站)的基本功能逐步纳入居家养老服务中心(站),取消该类型单独分类,更加简化养老设施类型体系。其次,应将社区养老设施与老年健康保障设施紧邻复合,形成小规模多机能的医养结合嵌入式模块,优化资源配置。
注:图中* 为现有该类型将逐步被取消或归并
图5 两地养老设施体系分类比较
5.2 合理划定养老设施分级配建的空间层级
香港行政区划分为18个区,政府的安老服务设施布点规划覆盖所有行政范围,分布特征与区域人口密度及各设施服务范围相关。而内地城乡规划制定的各类用地指标,包括公共设施指标多以规划对象为空间单元,忽视了与小尺度行政界限的结合。借鉴香港的作法,新的养老设施体系应将规划空间层级与行政管理层级相互结合,整合现有规范标准进行养老设施空间布局,形成囊括城市和乡村的、适应全域覆盖的养老设施空间规划编制和管理。笔者建议将养老设施分为市、区(县)、街道(乡镇)和社区(村)四个空间层级属性进行分级配建(表4)。其中市、区(县)级养老设施的服务对象主要为失能、半失能以及长期需要照料的老年人,居住者来自城乡全域;街道(乡镇)、社区(村)级养老设施的服务对象主要为具有一定生活自理能力的老年人,居住者来自本服务辖区,其目的是尽可能延续老年人与长期生活地域所建立的社会关系。以上养老设施的分级定位,有利于统一设施类型、服务对象与空间层级属性。
表4 城乡养老设施分级配建发展框架
5.3 有效促进养老设施规划布局的均衡可达
养老设施作为政府提高养老服务水平、促进社会养老服务公平的基本物质载体,是城乡老年人日常生活不可缺少的重要保障,科学合理的养老设施规划是提升基本养老服务水平和均等化程度的前提。有效促进养老设施规划布局的均衡性与可达性,综合利用老年人口、养老设施、交通路网等基础数据,运用GIS技术和空间分析方法,对养老居住设施和养老服务设施分类别进行布局、评价和优化,将对应对迅速的人口老龄化并合理规划公共服务设施具有重要的科学和现实意义。通过对养老设施的空间布局演化与老年人时空间行为特征和老年人口空间分布特征进行分析,采用空间自相关分析方法对养老设施的空间均衡性进行分析;利用两步移动搜寻法对养老设施的空间可达性进行研究,构建最大化覆盖模型在不同情景下对养老设施空间布局进行优化,提出布局优化方案,并对其优化效果进行评价,为进一步营造老年宜居环境提供理论依据和规划技术支撑。
5.4 积极引导养老设施空间规划的集约复合
集约高效的空间规划是在有限的地块上通过养老设施空间结构的合理布局、功能配置的充分优化、服务资源的有效利用,形成最大限度的集约统一。针对内地养老设施分布不均、功能不全的现状,规划以小规模多机能养老设施单元为核心进行集约、复合设置,确定功能配置、空间组织、使用面积、职员配置和养老服务等,最大限度地创造有家庭气氛和个人归属感的场所,保障老年人的生活品质。积极引导养老设施与社区其他公共配套设施的集约设置,是实现城乡资源共享与公共空间拓展的有益途径,有利于社区资源配置的民主和公众参与机会的平等,能够促进老年人生活的物质环境和社会环境的融合。通过引导社区公共设施的集约、复合设置,并以社区为空间单位进行配建,将日间照料中心、老年人活动中心(站)、居家养老服务中心(站)和养老院等养老设施与社区现有公共设施进行整合,各部分有机联系,组合紧凑,成为使用方便、高效能的有机体,能够形成良好的适宜“老有所居”的城乡社区居住环境。
注:文中未标明资料来源的图表均为作者绘制或拍摄
作者:徐怡珊,西安交通大学人居环境与建筑工程学院,讲师。xuyishan@xjtu.edu.cn
周典,博士,西安交通大学人居环境与建筑工程学院,教授。dian-z@xjtu.edu.cn
刘楠,硕士,国家林业局西北规划设计院,工程师。helloln2002@hotmail.com
编辑:张祎娴
排版:赵大伟
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