学术写作 | 《大气污染防治行动计划》是否改善了北京市空气质量·S-CAD政策分析系列（一）【连载】

自2011年梁鹤年教授在我校创建政策效应研究所（RIPE）之后，几乎每年都要请梁先生给我们的研究生授课，讲授S-CAD分析等研究方法。在期末的课程作业环节，我也会指导学生利用S-CAD方法，选取实际出台的政策进行分析评价。这个系列是从今年的研究生作业中选取出来的。作为习作，这些分析还比较稚嫩，限于篇幅要求和数据获取，也存在一定局限性，譬如只是对政策文本进行了评估。在此借《国际城市规划》微信公众号平台抛砖引玉，希望能得到大家的意见建议，以便进一步完善此方法的研究和应用。谢谢！

中央财经大学管理科学与工程学院 王志锋教授

S-CAD方法简介

S-CAD方法是加拿大女王大学梁鹤年教授总结的一套全面的政策分析方法，是从一个选定的观点，即主导观点（S-subjectivity）出发，对公共政策进行全方位的分析，包括一致性（C-consistency）、充要性（A-adequacy）、可行性（D-dependency）的系统性分析，即在确定政策分析观点之后，对政策的效应、效率、实现的可能性进行评估。

S-CAD政策评估法的分析对象是政策。政策是由持有一定价值观的群体为了实现某种期望或者目的而设计的一系列决定和行动，而行动包含了手段，产生了结果。所以，政策又可以被分解为立场（价值）、目的、手段和结果四个要素（见下表）。

S-CAD方法中的基本概念

S-CAD方法可以用于事前的政策规划和事后的政策评估，它一方面强调不同观点有不同的前提和立场，另一方面提供一个逻辑架构去分析各个不同观点之间的互动，从而实现对公共政策的全面分析和评估。

此方法有三个特点，也是其优势所在：一是拥有完整的政策分析框架和较强的内在逻辑关系；二是从价值观出发进行政策分析处理，分析出发点的唯一性可以使政策评估的过程更加清晰，避免分析过程中出现角色变换的问题；三是考虑全面，逻辑分析和经济分析是一个“知己”的过程，而可行性分析则是“知彼”的过程。

《大气污染防治行动计划》是否改善了北京市空气质量

1  评估背景

近年来，全国范围内以京津冀等地区为代表，各类大气污染物浓度时常居高不下，严重影响了国家经济发展和城乡居民的身体健康。到2013年，全国范围内大气污染情况已不容乐观，各大区域空气质量恶化严重。根据环境保护部发布的《2013年中国环境状况公报》，2013年74个监测城市中大气污染物超标城市比例为95.9%，全国平均霾日数为35.9天。仅就北京来看，根据《2013年北京市环境状况公报》，北京市2013年PM2.5年均浓度高达89.5μg/m³，PM2.5已经成为北京市最主要的空气污染物。

表1  2013年重点区域各项污染物达标城市数量

资料来源：2013年中国环境状况公报

国务院于2013年9月10日出台了《大气污染防治行动计划》（下称《计划》）。《计划》要求：到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物（PM2.5）浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60μg/m³左右。图1为北京市2011年1月至2017年6月PM2.5月均浓度监测数据，图中虚线将其分割为政策实施前后两阶段，本文评估《计划》在改善北京市空气质量方面发挥的作用。

图1  2011年1月至2017年6月北京月均PM2.5浓度（单位：μg/m³）

资料来源：作者根据美国大使馆公布的北京市PM2.5浓度监测数据绘制

2  《大气污染防治行动计划》S-CAD分析

2.1  主导观点分析

2.1.1  立场（价值）

通过分析《计划》及国家相关发展战略，并结合中央政府的角色及其职能，可以总结出三点立场，即大力推进生态文明（V1）、提高经济增长质量（V2）、保障人民群众身体健康（V3），立场的主体是中央政府。

2.1.2  目的

《计划》目的明确，即通过一系列防治行动直接或间接地改善空气质量。由于数据等资料有限，本文仅研究《计划》对北京市空气质量的影响，将《计划》中“具体指标”提到的“北京市细颗粒物年均浓度控制在60μg/m³”为政策评估的目标（G1）。

2.1.3  策略

手段可以分为策略与措施，其中策略是手段的逻辑和实施方向，措施是策略的支撑。策略是中央政府目的的具体化，故仍从《计划》中提炼出三点策略，分别是减少多污染物排放（S1）、推动产业优化与升级（S2）、构建大气污染防治机制（S3）。

2.1.4  措施

针对上述策略，可进一步细化提炼出中央政府在《计划》中提出的八点措施，分别为：加强工业企业大气污染综合治理（M1），深化面污染源治理（M2），强化移动污染源防治（M3），严格控制产能（M4），加快调整能源结构（M5），优化产业空间布局（M6），推动社会各方共同治理（M7），健全法律法规与政策体系（M8）。

2.1.5  结果

本评估为政策后评估，即根据政策执行后的实际结果进行评价。从北京市的实际天气情况来看，2011年至2017年6月，历年年均PM2.5浓度有所下降，政策实施后的2015、2016和2017年，PM2.5年均浓度分别下降至73μg/m³、70μg/m³、70μg/m³，与2013年相比下降幅度约为30%。据此，将实际结果确定为2015—2017年北京市PM2.5平均浓度水平为70μg/m³（R1）。

2.2  一致性分析

2.2.1  建立逻辑结构图

分析政策的立场、目的、策略、措施和结果之间的逻辑吻合程度，并建立逻辑结构分析图，要素间相关即反映为逻辑图中有箭头相连（图2）。 

图2  政策系统的逻辑结构 

2.2.2  逻辑分析

接下来，依据图2分别分析立场与目的、目的与策略、策略与措施、措施与结果之间的一致性和因果关系。逻辑分析用于分析各政策要素之间的内在关系，以及各个要素之间是否存在矛盾（图3）。总的来看，《计划》中政策逻辑结构清楚，元素间不存在矛盾，可以通过逻辑分析。而政策实施的成功与否很大程度上还依赖于政策的充要性与可行性分析，下面依次对其进行分析。

图3  逻辑性分析图

2.3  充要性分析

2.3.1  立场与目的

作为单一目的，G1对于三个立场自然是必要的，如果G1不能实现，三个立场自然也无法达成。充分性方面，虽然G1对三个立场的实现非常重要，但立场还同时受到其他政策外因素影响，故虽然充分，但程度上则不足。

2.3.2  目的与策略

与目的与立场间的充要分析类似，策略对于目的的必要性方面，每个策略对于目的的实现都是不可或缺的。而在充分性分析方面，目的的实现同样受到政策外其他因素的影响，故策略对于目的仍不完全充分，但与目的对立场的充分性相比，策略对目的的充分性程度更深。

2.3.3  策略与措施

每个措施对于策略而言都是不可或缺的，故都具有较强的必要性。在充分性分析方面，对于实现S1，提炼出的措施已经足够充分，而S2、S3受其他因素影响，措施对这两个策略仍不够充分。

2.3.4  措施与结果

结果反映措施的必要性较强；在充分性方面，结果R1除了可以充分反映直接影响空气质量的M1—M3外，M4—M8可能产生的其他结果都不能由R1充分反映，但也存在间接影响。

综上所述，自上而下各个要素之间的传达性相对较好，各下层要素对其上层要素的影响都是非常必要的。而在充分性方面相对欠佳，各个下层要素对于其上层要素的影响不够充分。这说明该政策在部分层面考虑仍不充分，需要后续补充以完善各层要素间的充分性。

2.4  可行性分析

在评估《计划》在改善北京市空气的作用时，涉及各利益主体包括北京市政府、其他地方政府、企业、城市居民、农村居民。对于北京市政府，治理大气污染有利于提高居民对于政府的信任，其对政策相对支持。然而为保证北京市空气质量，天津、河北可能不得不做出一定牺牲，故其他地方政府对于该政策的认同度相对较低。企业对于该政策多表现出负面态度，受政策影响，许多企业面临减产、停产、增加生产成本等境况，故企业对于该政策多持反对态度。对于城市居民，其迫切期待空气质量改善，对政策认可度最高；而对于农村居民，尤其是受“煤改气”“煤改电”影响的农村居民，虽也期待空气改善，但政策执行过程中出现的群众受冻等问题使其对政策认可度不高（表2）。

表2  利益相关者对于政策的认同度

3  结论与建议

被称为“大气十条”的《计划》2017年基本收官，“打赢蓝天保卫战三年计划”即将启动。从结果看，北京基本实现了“空气质量明显好转”，《计划》在改善北京空气质量方面相对有效。从S-CAD评估中可知，《计划》的各评估要素间一致性与必要性较强，保证了政策的实施效果，但措施充分性略有不足，且政策认可度不高，以致结果未实现中央既定目标（即北京市PM2.5年均浓度控制在60μg/m³）。在实际执行中，出现了对“煤改气”政策的广泛争议和政策反复，原因在于政策相关利益人利益受损、配套政策与保障措施不足等，导致利益各方对政策的整体认同度相应下降。只有妥善处理央—地关系以及各利益主体间关系，才能保证最大限度地发挥政策效果，实现相应的政策目标，切实改善各省市空气质量。

作者：战昶威，中央财经大学管理科学与工程学院，房地产经济与管理专业，2017级硕士研究生

编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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