全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系及案例简介【连载】博茨瓦纳（一）

“一带一路”倡议为我们与世界各国的联系、交流与合作提供了多种机遇，然而，仅就规划专业人员而言，在想要“走出去”的时候，我们往往发现对“一带一路”沿线国家并不了解，想要开展项目合作更是困难重重。

2017年开始，中国商务部与北京交通大学合作，开设了英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目，该项目第一届的二十几位硕士研究生来自“一带一路”沿线的17个国家，均为各国政府直接选派的优秀的规划专业人士。他们在北交大的学习中有一门“城市规划简介”课程，任务就是梳理本国的城市规划体系并介绍具有代表性的规划项目。本号推送的《“一带一路”若干国家规划体系及案例简介》系列正是选自该课程的优秀作业，希望规划专业人员能从中获益。

感谢北京交通大学建筑与艺术学院张纯副教授的大力支持，感谢北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士班各位同学的整理工作，感谢北京交通大学建筑与艺术学院研究生以及2014级本科同学的翻译和校对。

博茨瓦纳共和国独立于1966年9月30日，在之前的英国殖民时期，被称为“不列颠保护国贝卡纳兰”（British protectorate of Bechuanaland），是位于非洲南部的内陆国家，其南部和东南部与南非接壤，西部和北部与纳米比亚接壤，东北部与津巴布韦接壤（图1）。它与赞比亚的边界线的定义很不明确，虽然这部分边界的总长最多只有几百米。

图1  博茨瓦纳共和国行政区划图（区位示意）

整个国家地势平坦，多达70%的领土位于卡拉哈里沙漠（Kalahari Desert）范围内。奥卡万戈三角洲（Okavango Delta）位于博茨瓦纳西北部，是世界上最大的内陆三角洲之一，已入选联合国教科文组织世界遗产。在博茨瓦纳北方有一个巨大的盐田，名叫马卡迪卡迪盐沼（Makgadikgadi Pan，图2）。就面积而言，博茨瓦纳是一个中等规模的国家（58.17万k㎡，与马达加斯加或法国相似），但人口仅有200万，因此是世界上人口密度最低的国家之一（约4人/k㎡）。全国大约有10%的人口居住在首都和最大城市哈博罗内（Gaborone）。

图2  博茨瓦纳共和国地图

过去，博茨瓦纳是世界上最贫穷的国家之一。在1960年代末，其人均GDP仅为70美元左右。此后，博茨瓦纳成为世界上增长最快的经济体之一，其经济以采矿、牲畜和旅游业为主。博茨瓦纳是一个不分种族的民主共和国，其政府由总统、代表32个选区的民选国民议会和拥有15个成员的酋长议院组成。后者负责就有关部落事务的所有政策向政府提供意见。目前的政府是由博茨瓦纳民主党派组成，其政策是建立在“民主”“发展”“自力更生”和“团结”这四个国家原则之上，这些原则植根于博茨瓦纳的传统文化，在实践中应用，旨在实现“社会和谐”。

博茨瓦纳是“茨瓦纳民族的家园”（home of the Tswana nation）。在1966年独立之后，国家的土地使用权制度发生了改变，从而减少了传统的部落领袖和委员会分配土地的权力。目前，博茨瓦纳的土地大致分成两半，一部分由部落主持，另一部分由国家或中央政府控制。只有一小部分是由私人公司或个人持有。绝大多数的公民（博茨瓦纳）在八个部落地区之一拥有土地。这些区域的规模各不相等，从中部地区开始，最初是巴曼瓦托（Bamangwato）部落，人口为20万，生活在11.5万k㎡的土地上；到东南区，那里有4000多名巴特罗瓦人（Batlokwa）生活在170k㎡的土地上。

尽管博茨瓦纳的大多数公民都是讲塞茨瓦纳语（Setswana）的部落或氏族的成员，但也有一些重要的少数民族，包括生活在东北部的巴卡兰加族（Bakalanga）、生活在偏远的中北部的巴萨瓦族（Basarwa，又称“丛林人”[Bushmen]）、生活在西部的巴西罗族（Baherero）和少数欧洲血统的公民。

1  博茨瓦纳城市规划体系简介

1.1  博茨瓦纳规划过程

博茨瓦纳的规划遵循了自下而上的规划方法。根据这一办法，规划编制过程从与发展受益者协商开始，参与者包括社区、单元发展委员会（WDC: Ward Development Committees）【ward通常指一个小的居住/管理单元，类似我国的居委会或街道；从空间上看，可能是一个或若干地块】、行政领导、法院院长和其他利益相关者。

规划的编制是一个多阶段的过程。首先，财政和经济发展部发出一份通知，并附有时间表，要求专题工作组（TWGs: Thematic Working Groups）确定一个关键的国家优先事项，并编写主旨政策文件（KPP: Keynote Policy Paper）指南，确定需商讨的主要议题。

主旨政策文件的编制还需参考当前规划的中期审查意见，并通过地方政府和农村发展部（MLG & RD）发给各部委和各区，为部委内部和各部委之间的协商奠定基础，以便编制地方重要问题文件（LAKIP: Local Authorities KeynoteIssue Papers）。

编制发展规划的第一步是由专题工作组组织社区和利益相关者参加的协商会议，以确定地区发展中的问题。

• 地方重要问题文件草案在提交给地方政府和农村发展部之前，需提交给地区全体理事会通过和批准；

• 地方重要问题文件是制定“宏观经济纲要和政策框架”的基础，框架草案必须得到内阁的批准。该框架用于指导专题工作组编制地方发展规划，其具体内容需与博茨瓦纳长期愿景和区域情境分析的目标保持一致；

• 举行第二次社区/利益相关者咨询会，检讨现行规划，并提出优先项目和方案，以解决地方重要问题文件中提出的关键问题；

• 举办区域发展会议，讨论社区采购清单和优先方案/项目；

• 为讨论草案并确保地方/城市发展规划与国家发展规划的目标一致，组织全国利益相关者会议；

• 草案提交至全体理事会；

• 通过地方政府和农村发展部，各地区得到指导性的开发上限，将其项目和方案按优先次序排列，并将预算调整到国家发展规划的优先项目；

• 一旦项目和方案得到批准和公布，各区会举行会议，向社区/利益相关者反馈社区提交的意见建议；

• 该规划的中期审查将在6年后进行。

规划被批准后必须执行。在博茨瓦纳，核准的方案和项目每年需在计划期间执行，并通过年度发展计划和年度预算执行。然后进行已批准项目的可行性研究、详细设计和环境影响评估（EIA）。接下来是编制项目备忘录（PM），包括项目简介，预算，行动计划，经济、社会和环境分析以及项目监测和完成报告。项目完成招标、奖励和动员工作后，即开始实施。这包括每月的进度安排会议和每两周的监测矩阵（monitoring matrix）。除政府外，规划还包括其他执行者如私营部门和非政府组织。

1.2  博茨瓦纳规划法规

控制或指导博茨瓦纳物质空间规划的基本法令和条例如下。

1.2.1  《城乡规划法》（TCPA: Town and Country Planning Act）

1977年制定，2013年修订。该法的任务是为城乡地区土地的有序和逐步发展作出规定，并保护和改善其设施；批准开发和其他土地使用的权利；以及与上述事项有关的用途。

2013年的修订更改了一些主要条款，使其从原来简单的英国城乡规划法—博茨瓦纳修订版，变得更加适应博茨瓦纳的实际情况。该法案适用于已被划定为“规划区”（planning areas）的区域。在这些区域，规划、土地利用控制和开发控制都是通过规划和建筑许可制度进行管理的。

修订1977年版《城乡规划法》的主要原因有如下三点：

• 审批权过于集中。全国所有地区的规划审批都集中在一个部门——城市和国家规划委员会。2013年的《城乡规划法》将其分散，赋予每个区批准各自所有开发项目权限。

• 在1977版中，所有延期或拒绝受理的申请都需向提交给部长，以获得最终评估和裁决；而2013修订版主张设立土地审裁处，负责处理上诉。

• 1977版仅主张将主要城镇划为规划区；2013版则倡议将全国范围作为规划区。

1.2.2  《开发控制规范》（Development Control Code）

1996年制定，2013年修订。该规范旨在控制土地的使用和其上进行的活动，主要是物质开发行为。这是一份非常重要的文件，因为规划当局的核心职能就是利用技术规则，在已划定的规划区内管理开发行为；在我们的城市和居民点开发中，不能允许自由放任和不受控制的行为。出于健康、安全、环境、社会和美学以及效率的考虑，我们都需要对发展进行一定的控制。在详细的城市规划和设计过程中必须遵守的规则（住宅开发、工业、上层建筑、商业、开放空间和娱乐场所、混合土地利用、街头海报等），在本规范中都有相应的控制要求。文件中详细阐述了各区域的发展要求、建设区域和建筑退线等。

因此，我们面临的挑战是如何制定一个能解决上述所有问题的规范，同时不影响规划部门的灵活性和自由裁量权，也不造成过度管制，从而限制了开发主体的合理选择权。

目前博茨瓦纳与物质空间规划和开发控制相关的法律形式有以下两类：

• 关于发展规划的编制，即说明应如何利用土地和进行开发，上文所述的《城乡规划法》就是提供这方面法律支持的最高立法；

• 关于日常开发的控制，以《开发控制规范》为法定依据。

1.2.3  《城市开发标准》（Urban Development Standards,1992）

该文件供日常使用，可以在博茨瓦纳每个规划师的工作台上找到。在各个国家，都可以看到大量类似的手册，如城市建设、开发或管理的各种规范、标准和准则，但在博茨瓦纳，这项标准有所不同，因为该标准是由地方政府、土地和住房部（MLGLH）专业地核实和出版的。与其他国家一样，在博茨瓦纳制定规划的过程中，也会咨询其他领域的法律法规和条例。其中最重要的包括《建设控制规范》（Building Control Code, 1962）、《建设控制条例》（Building Control Regulations, 1981）、《工厂法》（Factories Act）、《贸易和酒类法》（Trade and Liquor Act）、《古迹和文物法》（Monuments and Relics Act）、《土地法》（Land Act）等。

1.2.4  发展规划（Development Plan）

发展规划是一个战略发展指南，是分析性的前瞻规划工具，旨在指导土地开发和利用决策，以保证城市有序发展到某一年限（或更长久）。因此，发展规划文件的编制结构如下：基于一定的信息流，建立明确的逻辑和顺序，并提出战略、政策和方案。为了清楚地阐释相关问题，首先要在调查报告的基础上识别发展面临的问题、挑战、制约因素和机会，进行综合情景分析，最终形成规划方案。发展规划文件中需进一步明确重点问题和结论。因此，制定补救战略的目的是解决已确定的具体问题。

这个总体结构试图在整个规划文件中突出问题和规划目标，并以合乎逻辑的方式推进所采用的战略、项目和政策。这样，推理、思维的过程和策略、规划的制定都更加明朗。

需要强调的是，该规划文件是一个土地利用框架，表明城市中非常稀缺的土地资源最适合哪些用途，以及如何在规划的时间框架内实现最优利用和开发。规划文件需依照明确的逻辑和顺序，清晰地呈现以下内容：

• 将特地区域的关键空间发展目标和展望作为起点，并强调该规划想要实现的所有城市发展目标；

• 考虑到城市范围内土地资源极其有限，进一步的空间增长受到严格限制，因此空间管理策略应适应城市未来的增长和发展；

• 基于理性的空间发展概念建立空间发展框架；

• 土地利用分区及其用途，主要作为空间发展概念/框架的直接改进和扩大信息；

• 土地利用分区及重新分区的策略及指引；特定区域内的土地利用类型及其许可和开发；土地用途的变化；土地混合使用；加强土地开发；

• 恢复CBD和其他活动节点，包括为非正规部门经济提供服务；

• 促进城市农业的战略；

• 保护文化、历史和遗址的战略；

• 长期执行规划的战略和机制，包括实施发展项目和方案的分阶段规划，以及监测和审查机制；

• 城市和周边地区治理的制度安排和组织安排。

发展规划纳入了利益相关者的意见和公众对规划草案的审查（图3）。文件分为七章，附有相关地图、图表和数据，以阐明概念、程序和策略。

图3  咨询会示意

必须指出的是，如果确实按照规划实施，则须在既定时间进行审查。在博茨瓦纳，通常每6年审查一次。

1.2.5  国家居民点政策（NSP: the National Settlement Policy, 1998）

该政策的总体目标是为国家的实际规划提供一套全面的指导方针，基于居民点人口规模、经济潜力、基础设施水平以及居民点作为服务中心的作用，确定投资分配框架。由于哈博罗内的过度增长正威胁着国家的发展平衡（对弗朗西斯敦[Francistown]等其他城市地区不利），目前正在制定区域总体规划和新的区域安置战略。

作者：卡贝洛·莫格维拉（Kabelo Mogwera），博茨瓦纳人，北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目研究生

译者：孙菁，北京交通大学本科生；戴淇，北京交通大学建筑与艺术学院硕士研究生

——to be continued——

校译、排版：张祎娴

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