期刊精粹 | 非正规美国城市：深化对非正规城市主义的理解【2019.2期优先看·主题】

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——精华版——

人们通常认为非正规经济活动只会出现在发展中国家中，与贫困和生存经济相伴相生。本文的作者威尼·穆西贾等人通过他们对美国多个大城市的实地调查和研究告诉我们：在美国这样的发达国家中也存在着计时工、流动摊贩、自建公寓等形形色色的非正规性经济活动（图1）。

图1  街头摊贩

资料来源：LOUKAITOU-SIDERIS A, MUKHIJA V. Responding to informality through urban design studio pedagogy[J]. Journal of Urban Design, 2016, 21(5): 577-595.

正规经济活动并没有如一些古典经济学家所判断的那样，随着工业化和城市化经济的发展而消失殆尽，反而在全球范围持续发展，出现在处于不同发展阶段的地区和社会中，其特征包括：

（1）非正规性并非仅仅与发展中国家或发达国家的贫困人群相联系，而是存在于更加广泛的城市环境和社会阶层中；

（2）非正规经济活动与正规经济活动并非泾渭分明，而是互相依存；

（3）大部分非正规经济活动并非暂时现象，而同样是具有合理性动机的行为。

因此，不应当以非黑即白的“二分法”来解读和应对城市的非正规经济活动；城市的管理者、规划者和设计师也不应陷入支持管制和反对管制的不休争论的泥淖，因为现实已经变得更加复杂，需要因势而谋。

作者进而指出，城市非正规性既牵扯到不同的利益相关者，有潜在的获益方或受损方；同时也与正规性的管制、市场和治理机构有着千丝万缕的联系。因此，改良主义可能是一种更加合适和实用的方法，它要求在战略性地加强某些管制和放松某些管制之间仔细权衡。同时，规划者和决策者应该在不同的利益相关者之间架起桥梁，针对非正规经济活动的具体表现，公正、创造性地使用管理、规划和设计工具。

以美国城市的公共空间管理为例，作者提出了几种应对策略：

（1）设计和建造支持性的公共基础设施能够大大减少参与非正规经济活动的人遇到的困难，降低非正规经济活动给公共空间带来的负外部效应；

（2）为非正规经济活动寻找可利用空间和适合的管理制度尤为重要，可以最大限度地减少空间利益的冲突；

（3）创造出具有柔性边界的空间，以同时容纳非正规活动与正规活动；

（4）相关的规划和管理政策应当在社区层面制定，仔细衡量社区对待非正规经济活动问题的价值观念和影响机制，以确保政策有效（图2,图3）。

图2  波特兰以食品推车“豆荚”处理空间冲突

资料来源：同图1

图3  为临时工（day labor）建造的工作站和社区花园

资料来源：OGBU L. Reframing practice: identifying a framework for social impact design[J]. Journal of Urban Design, 2012, 17(4): 573-589.

整体来说，对非正规性活动的理解和实践干预仍然需要进一步的努力。由于非正规性活动横跨南北半球，发达国家和发展中国家的城市非正规性的研究者和行动家们应当在这一话题上相互交流，开展更加精细的调查，以充分把握不同非正规性活动的细致差别。在此基础上制定相应的空间政策，以减少非正规性带来的冲突并提高相关从业者的生活能力。

——全文——

【摘要】本文来源于我们2014年出版的著作——《非正规美国城市：超越快餐车与计时工》（The Informal American City: Beyond Taco Trucks and Day Labor）中的前言与结论部分。该著作审视了美国城市生活中的“非正规变革”。我们通过一系列案例研究，从经验和理论两个层面探讨了（美国城市）非正规现象的增长，而这种现象通常被视为更多地存在于发展中国家而非工业化国家。尽管一直以来非正规城市主义被规划者和政策制定者视为边缘甚至是犯罪行为而不加考虑，但是我们通过包括洛杉矶、萨克拉门托、西雅图、波特兰、菲尼克斯、堪萨斯、亚特兰大和纽约在内的一系列案例研究，对这一狭隘的观念提出了质疑。

令人惊讶的是，尽管非正规城市主义出现迅猛，规划与城市设计领域的学术文献却甚少提及。因此，我们希望可以抛开传统的观点，审视在美国不同环境与城市中非正规活动的出现、增长与活力。我们倾向于采取更加复杂的方法去认知、理解和处理非正规活动，而非仅仅浪漫化地去赞扬它；我们也将争取对非正规性及其环境有一个明确的空间理解，并讨论规划者、政策制定者、城市设计者和社区应如何应对这种新出现的、蕴含着机会与挑战的城市景观。

美国城市中的非正规活动普遍且多样。其中的大多数活动在本质上并非犯罪，也超出了经济上的谋生范畴。虽然非正规性通常与移民相联系，但是非正规活动广泛地存在于不同的社会团体、多样的城市环境和全国不同的地理区域中。正规与非正规活动可能时而冲突、时而交叠或相互依存。非正规活动的案例研究帮助揭示了非正规性的逻辑、潜在合理性，以及非正规活动与城市和法规中更大的政治经济（活动）之间的结构性联系。这些案例通过非正规活动中潜在的获益者与失意者间的联系，展示了这类活动的矛盾本质。

近年来出现了一些关于非正规性的迷思和错误观念。迷思之一是非正规性是发展中国家的重要部分，且仅仅出现在发达国家城市中极度贫困和边缘化的社区。然而，不同类型城市的非正规性已经清晰地出现在了发达国家城市的中产阶级和富裕的邻里。第二种迷思认为正规和非正规的活动与环境之间是泾渭分明的，然而在一些城市的正规与非正规环境之间，我们并未发现明显的分界线。第三种迷思是非正规性是一种暂时的现象和短暂的构造，然而非正规活动的空间广泛性与时间延续性所展现出的恰恰相反。最后，非正规活动总是被视为一种美德，或是一种消极的现象，这种认识掩盖了非正规活动并非同质的，而是依赖于具体的背景和环境的事实。在对非正规城市主义的挑战与机遇作出回应之前，规划者和政策制定者与其坚持这些迷思，不如深化对于非正规城市主义的理解，并仔细思考它们的社会和物质背景。

引言

街头小贩沿着人行道推着冰棍小车，定期敲打一个小铃铛以显示她的存在。在街角，当有汽车经过，一些计时工举起“待雇劳动力”的标志来招揽工作。在下一个街区，路人看着住家前院展示的一系列衣服、工具和玩具，一些人停下来询问房主谁组织销售，并买下一个物品。在另一个单户住宅街区中，一个大家庭为了扩大生活空间，将他们的车库改造成未获批准的自建公寓。这些发生在管制之外的大量活动构成了非正规性，而这种非正规性通常与发展中国家（Global South）【Global South是一个发端于后殖民主义研究领域的术语，可指非洲、拉丁美洲和亚洲等“发展中国家”或“欠发达国家”。与此相对，Global North可指“发达国家”或“发达经济体”。——译者注】城市相联系。但是上述的邻里景观并不是来自于基多、拉各斯或艾哈迈达巴德，而是来自于这个星球上最为工业化、规范化和经济发达的区域之一 ——美国的城市。

大量的证据表明：非正规性已成为发达国家（Global North）城市不可或缺和日益增长的部分。或是由于全球化、去管制化以及持续增加的移民流，或是由于经济不稳定、失业和不充分就业的加剧，或是由于现有的管制措施不能充分处理当代多元文化生活的复杂性和异质性，美国城市的非正规活动急速增长并清晰地反映在建成环境中。然而，与其他富裕和发达世界的状况一样，美国的非正规城市主义并未得到充分研究并经常被误解。规划者与政策制定者通常将非正规活动视作未组织的、边缘化的企业，可以被直接忽视（最好的情况）；或是将其视作不合法的活动，应当被禁止和起诉（最坏的情况）。与之相似，即使这些活动所发生的物质环境——人行道和街角、前院、车库公寓、停车场、社区公园和快餐车——对于大量的社会团体来说已经日益可见且息息相关，同样未得到充分研究。

将非正规性视为边缘和无关紧要的空间是一种惯常但狭隘的观念，我们希望对这一观念提出质疑，并通过实例综合考察美国城市及其环境中的非正规城市主义的萌芽。我们的主要目标是关注在美国城市中普遍发生的大量城市非正规活动；从理论上阐述这些活动的性质和基本逻辑，包括利益相关者的组织策略；明确要求对非正规性及其环境有一个空间理解；并讨论规划者、政策制定者、城市设计者和社区应如何应对这一新出现的、蕴含着机会与挑战的城市现象。

我们先前的研究已经考察了美国城市中非正规性的多个方面，尤其是在保障性住房获取上，也包括通常被忽视的人行道在内的公共空间使用的冲突等方面。作为南加州的居民，我们处在通常被称为美国的“非正规变革”中心，并受到了来自从事洛杉矶相关研究的朋友与同事的学术工作的影响。例如：埃布尔·巴伦苏埃拉对于城市街角计时工的重要研究强调了非正规工作内部的不稳定性和剥削性，进而需要新的制度安排去增加工作者的稳定、安全和公平的补偿。玛格丽特·克劳福德（Margaret Crawford）的知识贡献在于日常都市主义，这一理念强调了通常城市社会生活中被忽视的日常生活，尤其是非正规、未经规划和自发活动的重要性。南加州通常、日常的生活正是克劳福德和巴伦苏埃拉工作的核心，并展示出了一种矛盾的需求：既要警惕非正规性的不稳定性，又要颂扬其活力。

为了详细阐述非正规性的这种矛盾，我们在书中采用了案例研究的方法，所选取的城市横跨美国，包括洛杉矶、萨克拉门托、波特兰、西雅图、菲尼克斯、堪萨斯、亚特兰大和纽约，以对美国城市的非正规性做细致的案例研究。书的章节聚焦于非正规的行动者（街贩、计时工、邻里居民和无家可归者）、他们所处的环境（食物手推车和人行道、车库公寓、前院、社区花园），以及公共政策响应（合法化、调解、临时担保等等）。本章不仅考察美国城市非正规性的理论性基础和本质，也考察了规划和政策反馈、干预和管制的实际问题。此外，本书采取了明确的空间视角和社会正义框架来理解和应对非正规性。

我们首先详叙了这项工作的意义以及研究美国城市非正规性的重要性。其次，我们考察了包括有关发展中国家在内的，关注非正规性与都市主义的现有文献。再次，我们将讨论采取案例研究方法的认知策略和组织案例分析的内在逻辑。最后，我们将讨论关于非正规城市主义的一些潜在的错误观点和迷思，以便为规划者和政策制定者提供经验。

1  理解美国城市非正规性的必要性

在传统智慧中，规划的标准和要求整齐地安排、规定和定义了美国城市的建成环境、经济活动和住房机会。即便未管制的或非正规的活动在发展中国家广泛存在，美国城市通常并未考虑这些活动在本地发生的可能性。大多数规划者和政策制定者要么认为非正规性活动范围有限，基本安全到可以忽略不计；要么认为其在本质上是犯罪行为，需要被限制或禁止。此外，对非正规活动的管制往往具有一定难度。令人惊讶的是，尽管非正规性出现迅猛，规划和设计领域的学术文献却很少关注这一议题。因此，我们的目标是揭示美国城市中的非正规都市主义，并探索更加综合的方法去认知、理解和应对它。

除了利用一系列案例来证明美国城市中非正规活动的普遍性之外，我们的另一个主要意图是勾勒和揭示非正规性的复杂本质。综合来看，本书的各章节展现出：非正规活动并不罕见，反而是广泛和多样的。其中的大多数活动在本质上既非犯罪，也并不局限于经济上的谋生范畴。虽然非正规性通常与移民联系在一起，但非正规活动普遍而广泛地存在于各类不同的社会团体、多样化的城市环境和该国不同的地理区域之中。案例研究显示：正规和非正规活动有时可能会发生冲突，但有时会互相重叠或互相依赖。同时，案例帮助揭示了非正规性的逻辑和潜在的理性，以及在非正规活动与城市及法规中更大的政治经济条件之间的结构性联系。最后，我们的案例以非正规活动中潜在的获益者与利益受损者来展示非正规性活动的矛盾本质。

非正规性理念已在城市设计领域引起共鸣，对建成环境进行弹出式或暂时性植入和干预的热情日益增长。非正规活动的活力和瞬时性启发了这些“弹出式”（pop-up）设计。总的来说，这些设计成为许多美国城市严格的秩序和单调中受人欢迎的“调剂品”。然而，在弹出式设计不断上升的激情中有时会有一种滑稽的肤浅现象。对非正规都市主义的严肃审查不应仅仅出于美学考量，还必须包括对其活动所蕴含的严重经济和公平问题及其影响的全面理解。以复杂的方式解决非正规问题，并认识到其对城市、建成环境和空间正义的影响，规划者和决策者有必要对这种活动进行更全面的了解。

我们希望通过揭示美国城市的非正规性，打开美国规划者和政策制定者新的视野，去向那些有着更深入的非正规活动认知和更长政策反馈历程的发展中国家学习。相应的，我们希望通过对发达富裕城市的非正规活动的扎实和深入了解，为处理发展中国家非正规活动的学者和规划者提供建设性的见解。美国非正规城市的经验将使以发展中国家为重点的传统文献得到补充，并提出新的政策途径。因此，关于非正规性的研究可以成为发达国家与发展中国家学者之间积极交流思想的一个学术研究领域。在下一节，将简要总结我们对现有文献的分析，并在此基础上开展我们的研究。

2  关于非正规活动，我们知道些什么？

英国人类学家凯思·哈特首先使用了“非正规部门”这一术语来描述加纳未被官方登记的就业机会。哈特的这一概念奠定在诺贝尔奖获得者阿瑟·刘易斯有关经济发展和二元部门模型的理论，以及更早时候由美国的专家团队和国际劳工组织（ILO）所做的发展中国家相关研究的基础之上。与这些更早的研究者一样，哈特区分了非正规部门中自雇与通常的有偿劳动的不同。与其余二元模型类似，他将非正规性与被他形容为理性的、有规划的、有组织的和管制化的正规化部门相对立。但是，不同于之前的大多数方法，他强调了非正规部门中潜在的生产价值，并质疑了传统的致力于将非正规部门的就业转移到正规部门的经济发展政策的可行性和适宜性。他认识到，在绝大多数发展中国家，非正规经济数量是如此之大，以致于不能被轻易正规化，并且贫困的国家也缺少制度能力去充分地监察非正规活动。此外，正如哈特所言，非正规部门为最穷困者提供了他们为了维持生计所必需的机会。

在哈特提出非正规部门这一概念的同期，帕特里夏·费曼和路易斯·费曼使用了“未管制经济”这一术语来描述在美国出现的类似活动。正如哈特所描述的那些未被记录和统计的活动，他们关注于内城社区中未被测度和监控的经济活动。不过，哈特和其他二元主义者集中于用结构性经济问题去解释非正规部门，而费曼认为“种族”是造成美国非正规经济的主要结构性社会问题。他们认为，由于种族歧视，内城居民无法获得那些基础的服务，也无法获取提供这些服务的许可。因此，诸如管道、电力维修、出租车等服务的供给者和消费者，都开始依赖于非正规经济。与哈特所认为的非正规部门包括了合法与非法活动的观点类似，费曼认为虽然非正规经济中的所有活动都不合法，但很少是犯罪活动。虽然费曼的研究并未获得如同哈特关于经济发展的工作那么多的关注，但是由于他们对于种族的强调，他们对美国内城社区中非正规经济活动的洞察仍然值得注意。

在接下来的若干年里，哈特关于非正规部门的观念作为国际发展规划中的常识而流行起来，并超越了就业和生计（的范畴）而被扩展至城市发展的形式之中，尤其以“庇护所”的形式存在。因此，非正规经济这一更加宽泛的术语（有时被称为地下经济）变得愈加常见。虽然这一概念更多地与发展中世界相关联，但一些学者始终强调其在发达世界中的存在与相关性，尤其涉及少数族群和移民群体的生活。随着学者对全球化和从贫困国家向富裕国家移民的关注增加，这些文献也日益增多。

此外，学者认识到，一方面福利国家日益式微，例如对流浪汉供应基础设施服务的去制度化等社会福利支出的削减即证明了这一点；另一方面，某些方面又被强化，例如对公共界限更加严厉的管制和出台更加严格的公共空间条例。这些同时发生却相互矛盾的走向促使了非正规活动的增多，关于非正规性的研究文献也日益增加。

非正规性不局限于发展中国家，且不局限于穷人。例如：研究发达国家地下经济的税收政策学者通过税务损失来测度非正规性，指出非正规性在富有社会中十分常见。一些评估显示：美国经济中未经报道的数额高达2万亿美元。在对非正规性的学术理解扩展的同时，批判者质疑了哈特观念中固有的经济二元逻辑。这一观点现在已被广泛接受：虽然非正规活动未被政府制度管制，但其与正规活动之间互相联系，共同构成了更大规模经济中的一部分，并通常互相重叠。这一观点使得非正规性很难被狭义地定义。因此，现有文献建议未来的学术工作应当详细解释非正规经济与正规经济之间的联系及其更广泛的经济背景，包括管制的制度框架。

如何处理非正规性这一问题更具争议。我们将文献中的做法大致归为三类。第一，遵循结构主义方法的学者认为，非正规活动与全球资本主义的深化、劳动力的充足供给、政府管制执行力的弱化、雇主热衷于规避政府对工作环境和工资的管制有关。他们因此强调经济的结构性改变、具有保障劳工权益的新社会契约以及加强管制的必要性。

第二，与第一种做法相反，遵循新自由主义方法的学者认为：问题的根本就是管制过多，从而提升了做生意的成本。对于非正规经济的增长，他们指责过度的国家管制和不切实际的标准，强调人的能动性与其企业家精神，并呼吁解除管制政策。

第三，在结构主义与自由主义方法之外，还有第三条道路——改革主义方法。这一方法看到了非正规性存在的结构性经济原因，不支持消灭非正规经济，而是提倡在支持和升级非正规活动中发挥政府管控和民间社会的积极作用。改革主义方法认识到创业活动的可能性，并提倡通过培训、信贷和市场协助等政府项目支持他们。关于发展中国家非正规住房政策的大量文献都赞成这类方法。彼得·沃德对得克萨斯州非正规住房尝试的开创性研究也可归于此类。他记录了非正规住房市场对于增加贫困家庭住房所有权可获得性的重要作用，并认为应在土地发展管制和住房财政条例中作出相应的改变。但是，他也指出为了解决非正规聚居区中的健康和安全问题，应当改善基础设施。总的来说，除了强调政府的积极支持，改革主义方法建议有必要在战略性加强某些管制与放松某些政策之间进行仔细权衡。对于非正规性的政策回应，我们的立场与改革主义方法基本一致。

最后，虽然批评城市设计中过于强调秩序的著作，并不是典型的关于城市非正规性的文献，但我们认为是相关的，因为这些研究强调了城市非正规活动的重要性。诸如简·雅各布斯、蔡司等、西蒙·萨德勒、理查德·森尼特、伊丽莎白·威尔逊等学者，他们主张在建成环境中少强调秩序，而多为计划外活动留出空间。这些学者赞赏非正规的、临时的和日常活动对丰富城市环境所作出的重要贡献，并呼吁改变传统的城市规划方式以包容和鼓励此类活动。

同样，我们认为：城市中非正规性的广泛存在表明传统的城市规划和设计规则有必要被重新评估，因为其无法满足社会的复杂需求。但是，这并不是呼吁回到放任自流的城市。某些非正规活动将会带来严重的公共健康和安全问题，为了防范此类危险，管制是必需的。因此，我们提倡展开与以往方式不同的管制。森尼特的经典著作《无序的用处》（The Uses of Disorder）中有一段文字简明地表明了我们的立场：

“沿着一条被称为‘贫民窟的浪漫’的道路，改变的进程……很容易被误读。我并不认为我们应该回到艰难的、旧的城市生活方式上，而是试图去展示在一个富裕和繁荣的时代，新城市生活的涌现侵蚀了城市的多样性和复杂生活的可能性，而后者正是城市生活的本质。为了创造复杂的、多元体验的新形式，我们需要对富有城市生活的既有秩序作出改变。”

3  研究途径与组织

借鉴已有的文献，我们的学术研究及所采取的途径需要借由四个重要前提或观点来解释。首先，我们并非试图重新定义非正规性，也并非要将其理论化，而只是遵循卡斯特和波特斯的引领，在实践中将非正规性视为不受国家管制的活动。我们认为，给予非正规性固定的定义是一种认识论的方法。但之前的研究表明，这既不是一项容易的工作，也不是一种特别有效或有用的努力。这种尝试总是难以避免因采纳二元主义方法而被批判。因此，我们更热忠于探索和阐释非正规性的本质，逐渐对美国城市非正规性特征形成清晰的、理论性的深刻理解。我们认为这是一种理解非正规性的本体论方法。

其次，作为城市规划者与城市设计者，我们非常在意非正规性的空间特征，包括开展非正规活动的场所位置和物质属性。我们的重要观点之一即是：建成环境的连接和使用在很大程度上对于理解非正规性如何发挥功能以及制定相应的应对措施十分重要。因此，除了贯常地强调法律应对之外，我们希望论证：物质环境规划者和城市设计者所采用的空间视角在解释和管理非正规性方面也能够扮演关键角色。

第三，我们认识并接受非正规性的矛盾或悖论式的本质，包括其生产能力或是剥削能力。我们警惕并担心非正规性对穷人的伤害，但我们也认识到非正规性策略能够帮助穷人生存。我们的认知策略是：探索在何种情况下，穷人更可能从非正规性中受益，以及针对非正规性的何种政策行为可以使穷人享有权益。

第四，我们是在政策导向的兴趣驱动下去认知和研究非正规性的。我们这一计划的最初目的就是去探寻规划者、政策制定者和城市设计者如何对城市非正规性及其空间环境作出更好的理解和应对。考虑到我们学术方法的这些基础，我们采取了基于案例研究的归纳法去理解美国城市中非正规性的本质、复杂性和潜力。

将上述观点牢记于心，本书的每一章都在对以下问题作出回答：

（1）美国城市非正规性的本质是什么（包括其普遍性、特点、原理、利弊和社会空间含义）？ 

（2）规划者、政策制定者和城市设计者应当如何处理和管理城市非正规性的各种状况？

（3）为了应对美国城市非正规性，传统的管制和规划实践应当作出怎样的改变？

这些指导性的问题能够使我们的撰稿人在案例研究中关注细节，关注非正规性的应对措施和对今后规划设计的启示。

总之，本书的章节勾勒了美国城市非正规性和非正规城市主义的轮廓。虽然这本书并未涵盖城市非正规性的所有背景，或是提供一种包罗万象的方法去处理每一个问题和挑战，但我们仍然希望呈现在案例研究中的背景、尺度和反响的多样化，可以为认知、理解和应对非正规城市迈出第一步。接下来，我们将讨论一些主要发现，包括我们试图挑战的错误观念和所得的经验。

4  深化对非正规城市化的理解：误解和神话

在本书的开头，我们即提出目标——更好地理解美国城市非正规性及其环境。我们的兴趣来源于一种信念，即如果没有对非正规性景观的记录和解读，就无法充分理解21世纪初期的城市。非正规性现象在我们的城市中无处不在，往往在违反规则、条例和规章的情况下发生。即使在富裕和管制成熟的西方城市，非正规性现象出现的频率也显示了它们既非异像也非偏差。实际上，它们与正规化部分以共存、交互、竞争、重叠的方式互补性地构成了非正规城市。一些热衷于解读当代城市以及它们的复杂性和矛盾的学者，都必须对非正规城市化及其社会空间重要性有更深入的理解。

作为城市规划教育者，我们还认为，我们的职业对非正规性的应对，或者说是应对缺失，常常被粗浅的理解和各种误解所误导。可以肯定，非正规性对规划者的理性实践和管理传统提出了挑战，但规划者终将无法忽视、消灭甚至浪漫化非正规性。他们既不能以同质的方式对待非正规城市主义多样的环境与活动，也不能仅简单的采用通用的政策和规则去处理它们。城市规划中背景问题十分关键，在处理非正规活动时可能更是如此。

全国范围城市的各种非正规活动和场景的案例研究，为洞察非正规城市的多面性提供了机会。总体而言，这些观察不断充实现有的研究文献，有助于解除许多关于非正规性的误解，并为规划者、城市设计者和政策制定者提供经验与建议。尽管先前的研究已经对许多关于非正规性的说法提出质疑，但业界仍然顽固地坚持传统认知。在本节的剩余部分，我们将会强调这些错误观点，并总结我们从本书的编纂者处学到的东西，其中包括非正规城市主义对于规划教育和研究的影响。

关于非正规性的第一个常见误解是它主要与发展中国家的城市相联系。即使它出现在发达国家，也总是与贫困社区和边缘化人群相关联。然而，在我们的认知中，这是一则神话。在大多数美国人生活的城市中，非正规城市主义的环境和现象十分常见：在周末，前院被变作迷你集市；快餐车在路边售卖；日雇劳动者聚集在街角一起寻找工作；邻居在社区花园中种植农作物；以及将车库改造成居住或商业空间；等等。的确，由于非正规性为贫困社区和边缘人群提供了生存机会，两者通常被联系在一起。但是，非正规性同样存在于更广泛的社区范围和多样化的城市环境中，并同时有益于或困扰着贫困和富裕的家庭。

第二则神话即是正规活动通常与非正规活动及环境泾渭分明。正如我们之前解释的，非正规性理论家很长时间都在质疑正规与非正规经济对立的二元主义观念，并强调这两者经济活动的相互依存和重叠性质。一种相似的相关性存在于正规与非正规城市主义之间。例如：正规城市中建成环境的元素有助于支撑城市的非正规性。第三个误解是非正规性是一种暂时现象和短暂建构，因此，非正规环境比较脆弱,容易消解。然而，非正规活动的广泛存在说明，即便一些非正规环境是暂时的，非正规实践也并不是过渡性的。许多原因可以对此作出解释。第一，当非正规性可以让某人获得正规市场所不能提供的资产时，非正规性就可以被视为一种理性的应对。第二，非正规性得以持续的原因在于它提供了经济机会（正如街头摊贩、日雇劳动力或城市农业的案例所讲），为无家可归者提供了生存机会，为被剥夺了权利的人提供了享有城市权利的机会。第三，在正规与非正规的活动和空间之间存在协同作用，例如：通过将废弃或过时的地块重新利用为社区花园或街头食品区，或者通过在单一用途区域引入混合用途，非正规性可以在城市环境中创造活力。

虽然前面的例子指出了非正规性的若干正面结果，但认为非正规性都是好的或只会产生正面结果的观念也是错误的。超出监管和政府监督的范围，不仅会给国家带来税收损失，而且会导致从事非正规活动或消费其产品的人愈加处于弱势地位，面对剥削、不卫生和不健康的条件，并滋扰邻里。在某些情况下，一些团体占用空间开展非正规活动会导致对其他使用者的排斥。因此，对于非正规的活动和情况，正规化和规范化也可能是一个积极的前景。

但是，即便通过法令和许可证的正规化可能在相同的背景下带来积极的结果，认为合法化和管制可以充分应对非正规性的所有方面，也是错误的。首先，从无管制、非正规到完全管制、正规的转变，往往充满了支持者和反对者、获益者和利益受损者之间的冲突。其次，适用于正规活动的常规管制规范可能会对非正规活动产生破坏性影响。这是因为监管行动有时会表现出一种“不可调和的紧张气氛”，可能伤害那些从事非正规活动的人。此外，正规化会带来合法性和保护，但对于从事非正规经济的许多人来说，它可能意味着没有经济收益。最后，规章制度并不总是万能药，因为当局有选择性地执行规章制度，有时会导致不公平的结果。例如：一个卖水果或橙汁的“有色”移民摊贩可能比在附近人行道上卖柠檬水的“白色”年轻人更容易引来当局的监管和惩罚。在这里，管制的动机更多地与参与者的社会—种族属性有关，而不是在于非正规活动本身的特性。

5  经验教训

最后的几点言论提出了一个重要的实际问题：规划者、城市设计者和决策者如何更好地理解和应对城市非正规性及其空间环境？正如上文所述，我们的认知立场与改革主义方法基本一致，并主张政府和公民社会在促进非正规活动方面发挥积极作用。我们的观点是，规划者不能继续忽视非正规性，而应当在理解和公正地、创造性地应对其不同方面发挥关键作用。实际上，美国城市对非正规性的认识应该会对规划和城市设计的学术、教育和实践产生重大影响。例如：承认非正规就业、住房和公共空间，应有助于将传统政策重点从强调创造就业、新住房建设和新公共空间扩大到改善就业、适应和改造住房，以及改善现有公共空间，以更好地适应非正规活动。我们也希望，除了传统地强调法律应对之外，物质空间规划者和城市设计者惯用的空间视角在处理和管理非正规性方面能够发挥重要作用。

从各种各样的非正规活动以及各种环境和问题中汲取的一个重要经验是：非正规城市主义是复杂的，有时也是矛盾的，有不同的利益相关者和潜在的获益者和利益受损者。非正规活动的另一个关键特征是它们与正规机构（包括地方法规和市场）的互动和关系。这些互动和当地情况有助于确定非正规性的复杂性。在决定设计、行动或政策之前，对规划者、设计者和决策者来说，理解正在处理的特定社会空间环境的细微差别十分重要。

为了解决多方利益和冲突问题的复杂性，规划者和决策者可以成为调解人，在不同利益相关者之间搭建起桥梁。除了提升调解技能之外，规划者还需要理解正规条例的复杂性和非正规活动的本质，以便真正打破正规与非正规之间的隔阂，并帮助依赖非正规活动的利益相关者生存。

将非正规性视为非法或犯罪行为的措施很少成功。虽然有些规定对于保护公众的健康和安全是必要的，但许多现行法律和法令完全没有为非正规活动和其他计划外活动留有余地。规划者、决策者和社区还需要考虑其他制度安排，例如工人中心，帮助管理非正规活动而不是阻止它们。

6  理解非正规性的空间视角

非正规活动本质上是空间性的，个人或团体需要占用空间来开展各种重要活动。然而，大部分城市设计者并未关注城市的非正规性并为其付出努力，甚至大多并未从空间视角来看待这类问题。人们除了采用自己的应对方法和手段外别无他法。无法容纳各种非正规活动的空间需求将导致冲突（例如某一群体占据另一群体的空间）或者不稳定、危险和边缘化的环境。

1980年代，经济学家和诺贝尔奖获得者阿马蒂亚·森率先提出了“能力方法”（capability approach），认为人的福祉不应只在于他们所拥有的资源，还应在于他们以自己所珍视的方式进行生活的机会。但是，现有的空间布局是否能帮助从事非正规活动的人提高他们的能力？我们的一个基本认知是：空间视角不仅是记录的必要条件，也是对非正规性作出应对所必需的。换言之，规划者和城市设计者应该提供创造性的空间解决方案，以适应、整合或允许非正规性环境共存，甚至促使正规环境有所改善。但是，设计和设计者如何才能作用于非正规城市主义？为了做到这一点，进步的城市设计者需要事先明确支持一种审美观，即接受非正规性及其感知的无序性。下面，我们将简述规划者和城市设计者可以采用的几种方法，即通过创建更具包容性的城市公共场所来应对非正规性，进而增强参与者的能力。

首先，设计和建造支持性的公共基础设施能大大减少参与非正规活动的人所遇到的困难，以及非正规性带来的滋扰和负面外部效应。例如：建造带有淋浴和厕所的公共休息站，在帮助那些无家可归者的同时，可保持城市人行道的清洁免受排泄物的影响；将移民区与市政供水系统连接起来，不仅减少了移民区居民的巨大经济负担和健康隐患，还保护了公众健康，使其免受污水导致的疾病传播；建造工人中心，为日间工作者提供安全、无扰的空间，易于他们聚集、接受培训或使用其他资源，既有利于日间工作者，又使潜在的雇主受益，并减少当地居民与日间工作者之间的冲突。虽然提供这样的公共基础设施价格不菲，但它的缺位可能需要付出更大代价。

其次，在正规和非正规活动共存的情况下，设计和政策应力求减少冲突。通常，冲突是由于非正规活动缺乏适当或可用的空间，继而去占据正规活动所用的空间而造成的。当非正规活动被认为会对他人造成麻烦时，也会引发冲突。创造性地找出未被充分利用的、能够开展非正规活动的空间，通过设计提升此空间的价值，同时调整监管框架以适应这些活动，也许不仅可以缓和冲突，甚至可以创造如波特兰的“豆荚”案例所展示的公共性场所。而诸如垃圾、噪音和气味等滋扰行为可以通过一系列合乎情理的规章来解决——让非正规活动的参与者负责清洁、清除垃圾，维持良好的卫生状况，并在协商好的固定经营时段营业。

第三，在正规和非正规活动严格分离的地方，可以通过创造性设计软化边界，建造桥梁和中间地带。21世纪初，由于城市经济不平等的加剧，正规和非正规之间的分野加大，而设计往往进一步突出了这种分野，例如建造划分明确的边界，突然的不连续，有墙、栅栏或门禁的边界。以过渡区的形式形成较软的边缘和边界，如允许正规和非正规活动并存的小型公共公园，可以成为连接的纽带。虽然设计方案本身无法解决贫困和不平等问题，但它们不应进一步助推贬低贫困和不平等。

最后，由于非正规活动在城市空间中的分布不同，会对不同的邻里产生不同的影响，并且可能因不同的邻里社会背景和物质环境而被欣赏、容忍或贬低，因此空间分散的决策方法可能比区域范围或全市范围的伞状政策更合适。因此，在全市范围内禁止流动摊贩在某些街区可能没有意义，因为流动摊贩提供重要的零售服务。类似的，车库销售、二手房或都市农业可能在一些社区受到高度评价，却在其他社区不受欢迎。虽然全市的规章制度对于相关非正规活动和设施的健康与安全事宜十分重要，但是关于非正规活动和设施在何处和何时发生等问题，有时可以由社区委员会或其他地方团体在邻里一级更好地解决。然而，居民的特权也可能存在问题——它可以延续排他性倾向和不平衡的权力动态。例如：社区不太可能同意为无家可归者创造空间。分散的、社区层面的政策只有在社区从非正规活动中明显获益的情况下才能发挥作用。

7  未来的学术研究

本节我们来谈谈未来学术研究的责任和可能的贡献。通过研究以及向更广泛的公众解释城市非正规性的特点、内在逻辑和多样性，研究者可以帮助搭建正规和非正规城市主义之间的桥梁。目前，规划与设计领域的学者仍未能充分挖掘非正规城市主义的现象。在大众的印象中，它们经常是负面的,最好状况是将其忽视，最差则是质疑与谩骂。我们需要更深入地调查不同非正规活动的特征和社会空间属性，更好地评估非正规活动的位置和规模（出现的地点、频率和强度），并开展更多的归纳研究以确定在特定条件下非正规性对于弱势群体的利弊。研究人员需要帮助解释非正规性，并帮助制定适当的应对措施。为此，我们需要展开更多的研究，探讨针对非正规活动的不同政策响应（如提供正规化以外的可选途径），以及何种空间解决办法能更好地容纳非正规活动。来自国内、国际不同城市的比较分析和经验教训，将有助于发现那些好的做法。正如我们在引言中所建议的，这可以成为发达国家和发展中国家学者之间一个丰富的合作 领域。

最后，由于非正规城市占据了日常生活的空间，与正规城市的环境和制度相互影响和重叠，因此不能对其视而不见。城市的非正规性是美国城市的固有部分，并且已经与日益增长的社区群体息息相关，这些社区群体在正负两方面都受到非正规城市化的影响。这种状况理应被所有规划者、决策者和城市设计者所承认、理解和回应，以减少冲突和提高生活能力。

作者：威尼·穆西贾（Vinit Mukhija），加州大学洛杉矶分校城市规划系副教授

阿纳斯塔西娅·卢卡图-塞德里斯（Anastasia Loukaitou-Sideris），加州大学洛杉矶分校城市规划系教授

译者：陈瑞，重庆大学建筑城规学院硕士研究生

延伸阅读

编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟

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