期刊精粹 | 发展中国家城市的非正规经济——挑战规划的窠臼【2019.2期·主题】

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——精华版——

在发展中国家城市，非正规经济是城市经济的重要组成部分。大多数非农就业人口处于非正规经济之中，尽管他们的个人收入通常较低，然而他们对当地GDP的增长做出了巨大的贡献，反映出非正规就业在许多国家是经济的核心而不是边缘。

鉴于非正规经济的规模和贡献，城市非正规经济已经成为一个需要探索的研究领域。建立在发展研究领域之上的政策立场强调对非正规就业的规范化和正规化，与城市和规划理论领域对非正规性的概念化形成鲜明对比，认为非正规性不是从正规性中分离出来的，而必须把非正规性看作统领城市转型的组织逻辑或者是规范的系统，是政府的一种战术和策略，以保持一种“非管制的”、在政治上可以操控的空间。这些理论的进展指出了非正规性在城市政治经济中具有高度嵌入的作用。但是世界上大多数地区的城市政策和规划法规和实践仍然严重偏向对于非正规经济的控制和清除，这些实践与该领域的理论进步之间存在着越来越大的脱节。因此，认识到城市非正规经济的重要性和持续性要求规划做出与以往不同的响应，以适应非正规经济活动和支持非正规就业者的生存环境。

通过印度、南非、秘鲁、哥伦比亚、巴西等国的案例，作者列举了一系列积极应对并支持非正规经济的规划实践。首先，在保障商贩有使用公共空间的权利的前提下，城市规划需要在街头摊贩如何使用公共空间这一议题中进行规划创新。基于土地使用分区的规划是基于单一的使用类别，这种模式假设商业和其他用途可以正式分配给特定的地块。混合的、灵活的土地使用和不拘一格的管理手段在规划方案中通常缺失。此外，街头商贩的工作时间、租用空间的支付能力、对基础设施的要求、交易货物的性质，对空间的需求和使用模式通常在一天、一周和一年内都不断变化，因此需要创新的规划方法以适应这种灵活性。第二，在承认贫困家庭有权利在自己的住房中从事制造和商业活动的前提下，在贫民窟改造工作中融入住房的经济功能，通过基础设施提升改善居家就业者的收入和就业模式。第三，通过正确的扶持和管理，保障贫困人口通过非正规经济获取食物的食品安全。例如，在非正规商贩经营的公共场所和市场，由商贩和政府合作，提供服务和设施以确保卫生的销售环境，包括原材料清洁用水，易于维护的厕所，市场清洁喷剂和排污系统。第四，在国家支持拾荒者正规化和鼓励合作的前提下，政府和拾荒者合作社合作建立垃圾分类和处理的设施，提供设备、工作空间和技术培训，以及将垃圾收集、运输和循环回收等工作纳入城市废品回收和垃圾处理系统。最后，在非正规就业者，规划师和政府之间建立参与式规划的机制，使得管控与包容性规划方法之间达到必要的平衡。

——全文——

【摘要】在发展中国家城市，非正规经济是城市经济的重要组成部分。当前关于如何通过政策支持非正规经济的研究集中在经济政策领域而很少涉及城市规划领域。在规划管控作为限制和边缘化非正规经济活动的核心手段的背景下，从空间规划角度重新理解非正规经济尤为重要。文章首先通过数据阐述非正规经济的规模、种类和对城市经济增长的贡献；然后阐述当前针对非正规经济的一系列政策和理论所处立场的差异。第三部分通过案例，阐述一些发展中国家地区正在通过政策和规划策略转型为非正规就业者提供合适的生存环境，包括公共空间中的基础设施、家庭作坊，以及拾荒者组织。文章最后提出规划从业者面对非正规经济时，需要改进规划方法，以及当前相关研究面临的挑战——在规划实践仍然以管控为主的今天，应对非正规性经济的理论和实践正日益脱节。

引言

在发展中国家的大多数城市，大部分工薪阶层依靠非正规经济生存。街道和家庭店铺、车库看守、小规模裁缝铺、机械维修、垃圾收集和分类、卖水和其他形式的赚钱方式随处可见。尽管大多数非正规就业都缺乏政府的管制并且被归类为非法的，但是由于非正规就业占到了发展中国家非农就业的一半以上，因此被认为是常态而不是例外。这些经营活动量大面广且持续性强，成为城市政策和规划的一大挑战，因为它们经常被认为与“现代的”和“世界级的”城市背道而驰。此外，大多数关于如何支持非正规经济的研究起源于经济政策领域，很少涉及城市规划领域，因此处于政策发展的盲区。本文的核心观点是：在发展中国家的许多城市，当规划管制和控制作为限制和边缘化非正规经济的核心手段时，从城市和空间规划角度来理解非正规经济十分重要。在处理与城市其他活动的关系时，规划的 实践者和理论家都认为，探索一种规划方法来认识和支持非正规经济是很困难的，但非常重要。一个关键的起点是彻底理解为何不同的非正规就业者选择特定的工作地点，他们如何利用空间，如何对空间与基础设施施加影响，以提高生产效率并增加收入。

为了回答核心观点，我们需要厘清本文的讨论范围。我们将城市规划界定为一个学科和专业，关注的是一种集体或社会的努力，旨在重新构想市镇、城市、区域，并将这一构想转化为区域投资、战略性的基础设施投资、保护和减负措施，以及土地与空间使用管控的先决条件。城市规划发生在国家、区域和地方机构层面。我们对非正规经济政策转变的简要回顾（这些经济政策通常与空间规划保持分离）并不包括能影响非正规经济的与社会保护相关的重大政策。

文章第一部分通过数据描述了非正规就业的规模和本质，以及影响其增长和表征的主要因素，如全球经济转型。大规模的城市非正规经济已经导致一系列政策和理论的出现，文章第二部分即关注这些政策和理论的变化。在第三部分，文章探讨了在城市住宅和公共空间中识别和规划非正规就业的含义，以及据此需要对规划理念进行的根本改进。这一部分将通过非正规就业的成功案例进行具体阐述。

1  非正规经济的规模和贡献

在发展中国家所在区域，大多数非农就业人口都处于非正规经济之中。尽管各区域之间有着显著差异（表1），但是在南亚地区，非正规就业很明显占据主导地位。

表1  非正规就业在非农就业中的占比

正如凡尼克等指出的，尽管区域性预测提供了一个可用的概数，但区域内的多样性往往被隐藏。例如：相比于其他国家非正规就业在整个区域非农就业人口中的占比（马里非正规就业人口占区域非农就业人口的82%，坦桑尼亚占比76%），在撒哈拉以南的非洲地区，非正规就业只占南非非农就业人口的一小部分（占南非非农就业人口的33%，占纳米比亚非农就业人口的44%）。此外，区域性预测还隐藏了妇女在非正规经济中扮演的重要角色：在六个区域的其中三个区域中，非正规就业是妇女非农就业的重要来源。区别在于，在撒哈拉以南地区，这一占比最高，相比于61%的男性处于非正规就业中，女性的这一比例达到74%。尽管此分析聚焦于发展中国家，但非正规就业在发达国家也是一个持续增长的现象。

鉴于国家统计机构采取的劳动力数据调查的方法，城市层面的劳动力市场预测非常少见。然而，“妇女非正规就业的全球化和组织化”（WEIGO：Women in Informal Employment Globalising and Organising）有多种数据来源，建立了城市层面的预测（表2），反映出城市之间的显著差异，同时强调了非正规就业占主导地位的事实，以及其作为妇女就业来源的重要性。这些数据反映了非正规就业是一种常态而不是例外。

表2  非正规就业在城市层面占总就业的比例

尽管非正规就业者的个人收入通常较低，然而他们对当地GDP的增长作出了累计的贡献。非正规就业对GDP贡献的阐述反映了非正规就业在许多国家是经济的核心而不是边缘（表3）。

表3  部分发展中国家非正规就业（不包括农业）对GDP的贡献

对非正规经济的理解掩盖了其显著的异质性特征。在家里工作的人、街头摊贩和拾荒者这三类就业群体与非正规经济有着特别的联系。最近的研究进展在于量化这些不同的工作种类。这些就业种类的数据反映了工作场所的多样性。与规划尤为相关的有两项：住房作为工作场所数量倍增（因此违反了土地利用规划和建筑规范），以及公共空间成为重要的工作场所（尽管在空间规划当中并未被指定为工作场所）。

在经济学文献中，一直对非正规经济在总体经济发展中，特别是在经济危机时所扮演的角色争论不休。全球政策研究网络“WIEGO”在发展中国家的10座城市进行的全球经济衰退即时调研显示，在价格波动、产品和服务需求的减少以及由于总需求收缩所引起的竞争加剧等方面，非正规就业者与正规就业者受到的影响是一样的。

2  非正规性：政策和理论的立场

2.1  非正规经济的理论起源和争论

城市非正规经济已经成为一个需要探索的领域。凯斯·哈特通过对加纳（Ghana）城市贫困人口生计活动的分析，创造了“非正规部门”（informal sector）这个术语，并反驳了认为这些“传统”活动将会被工业化进程中现代资本主义经济吸收从而消失的观点。哈特的开拓性研究开启了该领域后续的学术研究和政策实践。

玛莎·陈总结了哈特的研究被融入四个思想流派后关于非正规经济的学术和政策讨论。首先是经过哈特论证，并随后被国际劳工组织（ILO）广泛推广的“二元论”学派。二元论学派将经济的非正规领域看作边缘活动（即和正规部门相区别以及不相关的活动），这些边缘活动为城市贫困人口提供收入和危机时期的安全网络。其次是结构主义学派，这些来自于左派的评论将非正规经济看作（大规模资本主义公司）附属性的经济单元和劳动力，以减少投入和劳动力成本，并提升大型资本主义公司的竞争力。第三，由德索托提出的管制学派认为非正规部门是由“大胆的”小微企业家组成，这些企业家选择用非正规的方式来经营，以避免正式注册产生的成本、时间和精力。同时这些企业家需要产权来将其资产转为受法律认可的资产。世界银行的工作组最近假定了产权学派的变种，陈将其称为“意志主义”学派。这种观点认为非正规经济是由那些自愿以非正规方式工作的非正规企业家组成的，作出这种选择不是因为（避免）繁琐的规定，而是一种策略性的选择。陈总结道，鉴于非正规经济的异质性，每一种观点都有其可取之处，也就是说每一个学派都讲到了“非正规蛋糕”中的某个分支领域。但这些文献主要来源于经济发展研究，与空间的关联很少，也没有明确的甚至是含蓄的关于空间或城市的想象或描述。

受到非正规就业不会自动消失或正规化这一观念的启发，在一系列的政策和规划中，对非正规就业的规范化和正规化的研究兴趣日益增长。这一途径在国际劳工组织2014年和2015年的国际劳工会议得到了强烈的反响，并在其制定的“建议”中号召所有成员国努力使“从非正规经济转向正规经济”。国际劳工组织宣称对于非正规经济的理解已经从本世纪初大规模的“避税者”转变为现在的弱势就业者和经济单元，并需要保护和相应的政策以确保在基于权利的正规化过程中为他们提供体面的工作。这份建议强调，在转变过程中，现存的生计（生活方式）应该受到保护和提升，公共空间应该成为非正规就业者的工作场所，并配置相应的规定来允许这些就业者获得对公共空间和自然资源的使用权。正如下文所述，这种方法中潜在的语意不明出现在最近的一些关于城市非正规性和以权利为基础的城市规划方法的理论讨论中。

2.2  非正规性在城市和规划理论中的概念化

建立在发展研究领域之上的政策立场与来源于城市和规划理论领域的非正规性的概念化形成鲜明对比。这些理论家认为非正规性不是从正规性中分离出来的，而必须把非正规性看作统领城市转型的组织逻辑或者是规范的系统；或者正如波特斯所言，非正规性不是处在正规系统之外的，而是在正规的结构中产生的，并且二者总是密切相关。因此，罗伊认为，国家自身可以被视作非正规的实体，国家积极地利用非正规性作为积累和实施权力的工具。她认为，对于规划者来说，参与到非正规性尤为困难，“因为处理非正规性多少意味着要面对规划机构产生出的非规划和不可规划（的东西）”。

耶夫塔克也认为国家和规划与非正规性的产生和存在牵扯颇深。因此，非正规性可以被看作政府的一种战术和策略，以保持一种“非管制的”、政治上可以操控的城市空间。与罗伊观点相似，耶夫塔克阐明了当非正规性的替代形式保持在不明确的灰色地带，或是官方的“黑色地带”时，这样一种“当权者的非正规性”经常是由国家批准的。城市规划不仅牵涉其中，还设计出城市的“白色空间”，这种空间排斥了大多数的非正规地区和人群，与此同时，规划话语不断谴责他们，认为其对城市来说是混乱危险的。

有了这些对城市非正规性中国家和规划角色的理解，人们很难相信，政府能够赋予“国际劳工组织”这样的机构以职责，制定保护性的规范并支持工人利用公共空间和资源的权利。尽管如此，还是有可能找到一些成功的例子，这些例子表明认识到这些差距和成功的意义，并将其反馈到政策辩论中的重要性。接下来的章节着重介绍这些成功的案例并且指出了一些主要的概念转型，这些概念转型可以为新的和正在制定的政策和规划提供更精准的方法。

3  对非正规就业者生存空间的支持：规划的普遍缺失和部分地区的规划探索

3.1  当前城市规划对非正规就业的限制和管控

虽然城市规划的制度、管控和实践在全球有很大的差异，但是一个城市的规划，或其他形式的土地利用和商业管控都会通过某些方式对非正规经济进行管制。在世界上那些地方制度强大、资源充足的地区，政府更倾向于采用上述方式来管控非正规经济。但是在快速发展和资源匮乏的发展中国家，实现这一目标的程度更有可能是多样的地方政治要素的结果。正如林戴尔所说，一些政府采取限制甚至暴力的方式来对抗部分非正规劳动力，但在另一些时候，政治家们又将非正规就业者看作有潜力的“投票银行”，因此他们的存在得到当局的容忍，甚至是鼓励。

来自城市精英或是私有部门土地开发者的压力有时也导致了城市规划被用于清除或削减非正规性。南非德班内城的沃里克十字路口区（Warwick Junction）就是国家和开发者共谋清除非正规性的一个例证。在后种族隔离时期伊始，由地方机构所有并且位于主要交通换乘点的一片黄金地段被升级以安置大规模的非正规就业者。在从种族隔离向民主制进行政治转型的特殊时期，不断变动的官僚体制、政策和法律让这些高度创新和扶贫的干预措施逃过一劫。到了2000年，项目可以安置6000个街道商贩。然而到了2009年，因为世界杯的举办，政治环境发生了部分改变。地方政府和开发商联合起来打算将这片黄金地段发展为购物中心，使得原先的市场面临着被拆除的危险。由非正规商贩和非政府组织发起的法庭诉讼推迟了拆迁，但是非正规贸易不能使城市中良好地段的区位资源得到最大利用的观念始终没有改变。

在那些规划法律经历过殖民历史的国家中，城市规划被用来限制和管制非正规经济。例如：非洲和南亚许多曾经的英属殖民地城市，采用当时英国的规划法律和城市空间模型。土地利用法更关注城镇发展的秩序，单一功能的土地区划，地块尺度和建筑材料的最小标准，汽车主导的效率型交通出行——这些都试图建造一个符合现代英国城镇理想图景的城市。此外，诸如田园城市、邻里单位和城市公园大道等一系列概念被具体运用于城市总体规划中，都是为了实现没有任何非正规经济的城镇。在许多这样的后殖民国家，即使非正规就业者将自己的家和公共空间作为创造收入的场所，非正规就业和居住已经成为一种主流现象，但迄今为止，规划法依然很难作出改变。

在发展中国家，城市规划现在也用于支持“世界级城市”和“全球城市”的建设雄心。随着房地产开发商对优质区位的城市土地的需求不断增长，新的城市规划正在涌现，有望在如迪拜和新加坡等城市重建所谓的“全球城市图景”。这些新愿景和规划的图表有着高度的相似性：玻璃盒子一样的摩天大楼，园林草坪和公共空间以及汽车导向的出行——都没有任何非正规性。在未来的城市愿景中，非正规性的存在被认为是非现代的，全球城市已经设法“清除”贫困、失业、拥挤和肮脏，这些都是非正规的。但是也提出了一个问题：这些新的规划是否可以从根本上重新设想以适应非正规性，或者这是否超出了规划的特有概念？我们认为可以采用不同的规划，下面的案例支持了这一想法。

“全球城市”的说法往往得到当地政界人士和商业利益群体的强烈支持，他们希望获得直接利润或所谓的“象征性权力”——一种将城市重要性传达给其他城市精英和外国投资者的讲述方式。世界城市建设也通过国家实践得到直接的支持：在班加罗尔，政府的主要业务已变为土地投机，并且将居住在土地上的人赶走之后将土地用于私人开发，高德曼将其称为“投机都市主义”。正如巴恩所说，这些过程不仅仅是营利，政府在大多数项目中的支持性参与表明了其对“半权威”的新治理形式的渴望。在这种治理模式中，对政治控制和秩序的更高要求与建成环境中的这些品质相匹配。

显然，规划能够而且确实在非正规工作者创造生存环境的能力中发挥核心作用。在世界大部分地区，规划在这一方面的角色是消极的、受到制约的，然而，认识到城市非正规经济的重要性和持续性要求规划作出不同的响应。（我们）需要从概念和实践两方面，重新认识规划在与非正规经济的关系中所扮演的角色。规划中关于如何对待非正规性的一些“常规的智慧”会受到质疑。

3.2  规划对城市公共空间中非正规就业的支持

非正规经济的行动者是否有权在公共空间工作？在墨西哥、哥伦比亚和印度，宪法均赋予了人们工作权，法院判决也肯定了在街道上工作的权利。2014年3月，印度议会批准了《生计保护和街头商贩规范法》（Protection of Livelihood and Regulation of Street Vending Act），为街头商贩提供法律保护，并确认在指定空间进行街头售卖是一项基本权利。新法还要求承认街头商贩为响应不断变化的当地需求而聚集的“天然市场”。该法案是多年来活动家游说的结果，其中最著名的是自雇妇女协会（SEWA）和全国街头商贩联盟。这三个国家的法院判决本质上是采取监管的立场，对街道上的经济活动采取既允许又限制的措施——监管控制（许可证、划定空间等），往往大大限制了街道交易的可能性。在那些认为街头商贩违法的普遍看法面前，这些法规对商贩权利的巩固代表了一种进步，但还未形成一种立场，即工作是一种权利，禁止街头交易是对这种权利的否定。

布朗认为城市公共空间应该被视为一种公共资源，为那些试图保障其收入的人开放。生计的权利保障需要受到与住房一样多的认可，在非洲，许多地区需要在民法和普通法传统基础上进行扩展，以适应这些权利的宽泛定义。在对非洲的案例研究中，布朗表明，在没有宪法措施的情况下，街头商贩的集体行动也可以为（使用）公共空间的权利打开对话的空间，而强大的贸易组织在这里至关重要。

这些关于进入街道和公共场所工作的论点对城市规划具有重要意义，因为通常通过这些渠道，可以调解相互冲突的主张并制定监管措施的细节。需要使用公共空间的不仅仅是街头商贩，也包括行人、车辆和娱乐活动，（因此）需要使彼此之间互相适应。通常，土地使用分区规划是基于单一的使用类别，这种模式假设商业和其他用途可以正式分配给特定的地块。混合的、灵活的土地使用和不拘一格的管理手段都是新近的观念，在规划方案中通常缺失。此外，街头商贩不是一个同质的群体：他们的持久性程度、租用空间的支付能力、对基础设施的要求、交易货物的性质，对空间的需求和使用模式通常在一天、一周和一年内都起伏不断。因此需要创新的规划方法以适应这种灵活性：例如与商贩共享空间的步行路线，为人流和变动的流动摊贩创造空间的交通枢纽，白天支持交通而在夜间成为市场的街道，等等。

一旦进入公共空间得以保障，就迫切需要例如自来水和厕所等基本的基础设施以及垃圾清除等服务。这些通常对所有公共空间的使用者都有利。此外，还需要与工作相关的基础设施。对于街头商贩来说，当务之急是不受风吹雨打的顶棚，以及展示货物的桌子和储存设施（参见五个城市的街头摊贩的访谈结果）。在沃里克十字路口（Warwick junction），当小商铺和供电到位后，商贩开展了更加有利可图的和更有价值的经营活动，比如木制品加工、缝纫、餐饮和电脑电话维修。对于拾荒者而言，垃圾分类和储藏设施可以转变他们的工作环境和增加收入。

3.3  对非正规就业者生存空间的支持：规划实践案例

3.3.1  规划对以家庭为基础的非正规就业的支持

支持生存环境的规划方法需要第二个概念转变， 即承认住房也具有经济功能。全世界的贫困家庭通过在自己的房屋中从事制造和商业活动，或是将其出租来获得收入。这一情况在更加富裕的城市与社区中也变得越来越常见。但是单一功能的分区规划和基础设施规划，以及许多官方住宅政策，都未能认识到住房所扮演的重要角色，仍然将住房中的经营活动界定为违法行为，造成成本上涨和效率低下。

玛希拉住房信托基金（MHT）在印度四个州的贫民窟改造工作有效地融入了住房的经济功能。住房信托基金由SEWA推动，它认识到其近200万的住房作为工作场所的数量已经倍增。奥比诺指出，在绝大多数情况下，住房改善与扩大经济生产力的愿望有关：对于居家工作者来说，更好的住房和服务直接转化为更多的生产工作时间，更容易获得水、更安全的库存设施和更好的设备。例如：通电可以帮助人们使用电动缝纫机，而通水则加快了街上出售的食品的生产速度。在对艾哈迈达巴德计划升级后的评估中，超过四分之一的受访者认为新的基础设施改善了他们的收入和就业模式。

研究还发现，改善基础设施可以刺激住房投资，但这往往还依赖于金融机构贷款，而这些机构要求更高的房产保有权。正规贷款超出了非正规生活和工作群体的能力范围，但玛希拉住房信托基金提出了“过渡期限”理念，可以确保在10~15年内不被驱逐。这反过来要求地方当局的合作和对城市规划管控的检查，以确保住区不受到拆迁的威胁。

3.3.2  规划对非正规经济、城市营养和健康的支持

通常认为，非正规的食物制作和售卖会威胁到（人们的）健康，因此应该被清除，而规划则需要转变这种认识。通过正确的扶持和管理，非正规经济能带来积极的健康效果。

城市食物安全的保障是全世界关注的核心，特别是在快速发展和资源匮乏的城市中的贫困社区。非正规经济是贫困人群获取食物的重要途径。例如：2009年对南亚11个城市的调查发现，76%的贫困城市家庭经历了多种形式的食物无保障状况。虽然城市之间和城市内部的结果有差异，但是调查还是发现许多贫困家庭依靠非正规的来源获取食物，并且当食物无保障的状况越来越多时，对非正规销售渠道的依赖也越来越重。AFSUN调查中大约70%的家庭通常从非正规渠道采购食品……而32%的家庭几乎每天光顾非正规食品店，59%的家庭每周至少光顾一次。随着超市在赞比亚卢萨卡的普及率提高，亚伯拉罕斯对不断变化的食品体系进行了详细的研究，发现尽管超市有所增多，但非正规食品店仍然保持韧性和竞争力。

然而，规划和卫生法规经常使食品小贩难以在公共场所或住宅区运营，这破坏了家庭获得廉价营养食品的机会。此外，正如2006年发生在布兰太尔（马拉维）的案例，食品供应商遭受大规模驱逐，然后“城市贫困区位被重置”，家庭再也无法获得这些更便宜的供货渠道，并由此遭受着愈加恶化的食品无保障状况。

在非正规商贩经营的公共场所和市场，市政当局提供服务和设施以确保卫生的销售环境是一项关键任务。在德班的沃里克十字路口，商贩和市政府之间的合作伙伴关系以及精心设计的设施确保了卫生的环境。淋浴点的设计和位置可以使他们将其用于洗澡、蔬菜清洁、烹饪和出租车洗涤。市政府花费大量精力设计易于维护的厕所，并安置在分布于整个市场的较小街区中。市场的清洁志愿者、间歇性的清洁喷剂以及高压软管和雨水排水检查补充了市政废物清除工作。

3.3.3  规划对城市拾荒者的支持

非正规经济对城市可持续性的贡献很少得到承认。它更多地被视为环境的直接污染者，因而遭到规划、健康和环境法规的压制。但非正规商贩通常在当地采购并减少使用有污染的塑料包装，正如哥伦比亚已经证明的那样，采用非正规回收方案，排放的温室气体要少得多。

在一些国家，拾荒者已经设法与政府进行谈判，以确保融入市政回收计划。秘鲁和巴西都通过了支持拾荒者正规化和鼓励合作的国家法律。秘鲁（2010）的法律引入了实现这一目标的一系列激励措施，巴西的法律要求将拾荒者协会纳入固体废物管理系统。贝洛奥里藏特（巴西）、波哥大（哥伦比亚）和浦那（印度）提供了成功整合拾荒者的实例，迪亚斯详细介绍了不同的方法。这些方法的共同之处在于，有一些强大的拾荒者合作社，通过游说获得了收集垃圾的权利（例如波哥大通过法院获得废物的案例），并与地方当局签订了有保障的正式协议。在贝罗奥里藏特市（巴西），理事会已经建立了分类和处理垃圾的设施，这些设施由拾荒者合作社进行管理，并且近来因为他们提供的服务而获得了财政上的激励。在普纳（印度），拾荒者合作社更像是一个独立的服务提供商，根据商定的指标挨家挨户收取用户费用。不过，委员会也提供设备、工作空间和技术培训。在波哥大，作为对宪法法院裁决给予拾荒者身份作为特别保护对象的回应，在2012年，市长建立了清洁公司来替代私人经营，并且引入了一个新的项目，这个项目和拾荒者在垃圾收集、运输和循环回收方面进行合作。2013年，市一级拟定了费用支付方案，通过拾荒者提供服务后获得的服务费向他们支付酬劳。

3.3.4  参与式规划过程的倡议

非正规就业者的需求与负责规划和管理非正规工作场所和空间的市政官员所接受的专业知识和培训之间存在着巨大的鸿沟，即使在当局被说服或被加压而接纳了非正规经济的情况下也是如此。规划官员很少了解非正规工作者的具体和差异化的地点和服务要求，也不了解他们的活动如何匹配地方、国家甚至国际价值链。例如：许多发展中国家的城市提供了正式的市场基础设施，但是由于位置的错误和设计过度，这些设施实际上并没有得到使用。规划者和建筑师往往注重偏向于正规零售部门要求的技能培训，而这些部门的要求与非正规商贩的要求截然不同。因此，任何旨在支持非正规经济（无论是公共空间还是家庭）的城市干预都必须涵盖广泛的谈判和参与式的规划过程，并且专业人员愿意并能够考虑基础设施供应的新形式以及建立新的或适时的规则来管理这些设施的使用和服务。

支持性干预的关键是了解经济动态。例如：在沃里克十字路口，了解非正规经济的不同部分中具体的经济动态至关重要。通过观察、咨询和许多一对一的讨论可以很明显地发现，旨在提升传统医药商贩生存环境的干预措施不同于牛头锅商贩所需的干预措施，而后者又与支持该地区经营的拾荒者的措施不同。收集这些意见的过程要求市政工作人员在街道上花费大量时间去观察经营特殊贸易的个体商贩，及其供应商与消费者如何使用空间；一对一讨论前后的单线联系；以及在商贩群体之间使用角色扮演或其他技术精心设计参与过程。规划者也需要了解价值链的影响。例如：对于拾荒者而言，再生金属的价格是全球性的，由中国和东方大企业的需求所决定。这（一认识）直接影响经济生存的能力。

在这些案例中，这些方法的共同点是身为个体的非正规就业者（特别是妇女）及其组织全面地参与干预过程。在这里，可以认识到非正规就业者是有知识的且是合法的合作伙伴。因此，在这一过程中，规划者充当促进者而非无所不知的专家。此外，这些案例表明了渐进式方法对于升级的重要性，这一方法通过试点充分利用了实验的作用，而不是强调最终状态和僵化的总体规划。

然而，核心问题是要在管控与包容性和支持性规划方法之间达到必要的平衡。只要在公共空间（商贩、行人、空间的社会用途）存在竞争和冲突，或者居家工作者对邻里带来了负面影响，为了协调更广泛的公共影响，就需要签署协议。这样的协议将不可避免地具有特定的背景，无法作为所有地方的规划方法模型。对非正规就业者来说，咨询方法和集体行动的重要性在上文已有强调，这将使得协议（即使在冲突情况下）发挥作用，并且在更广泛的公开探讨中得以加强。对于规划者而言，一个重要的先驱（性思想）是，非正规经济作为一种城市资产而不是一种负债，是一种与支配其生存的十分复杂的经济驱动因素相接触的意愿。

4  结论

本文认为，世界上许多地方，特别是在发展中国家的城市，非正规经济构成了城市经济的主导因素。此外，并没有证据支持这样的假设：伴随着“现代化”经济，非正规就业者会变得正规化，非正规性也会随之衰退。因此，非正规性将有助于城市经济走向未来。世界上大多数地区的城市政策和规划法规和实践仍然严重偏向对于非正规经济的控制和遏制，这些实践与该领域的理论进步之间存在着越来越大的脱节。这些理论的进展指出了非正规性在城市政治经济中具有高度嵌入的作用。然而，政策话语和实践确实（由于复杂的原因）发生了（不均衡的）改变。本文强调了这些变化以及关于非正规性受到挑战的关键的规划假设。规划者了解这些活动的经济信息提供者的需要表明了城市空间规划者可以很好地参与发展研究的辩论（讨论），反之亦然。

作者：卡洛琳·斯金纳（Caroline Skinner），WIEGO城市政策研究负责人，开普敦大学非洲城市研究中心高级研究员。[e-mail]

凡妮莎·沃尔森（Vanessa Watson），开普敦大学建筑规划与地理科学学院城市规划系教授。[e-mail]

译者：甘欣悦，清华大学建筑学院城市规划系博士研究生。[e-mail]

校译：刘一瑶，重庆大学建筑城规学院城市规划系硕士研究生。[e-mail]

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编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟

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