为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《城市废弃铁路更新的融资机制解析：以美国亚特兰大环线税收分配区政策为例》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。
近年来，以美国高线公园（the High Line）为代表的废弃铁路更新项目为各国城市提供了经验借鉴，然而，跨越不同街区、地区的废弃铁路的更新并非仅是铁路线本身的更新改造。美国高线公园、法国巴士底—凡塞纳铁路的成功改造，证明废弃铁路更新的背后通常需要有较为完善的政策保障机制作为支撑，才可确保设计从图纸变为现实，进而带动周边地区的发展。
基于美国亚特兰大环线规划构想（图1）的成功实施，本文探讨了美国以推动废弃铁路更新实施为目的的环线再开发的融资保障机制——“税收分配区”（TAD: Tax Allocation District）政策。作为地方政府借款融资的一种方式，它以预期增加的财产税为担保进行融资，能够吸引债券融资、政府拨款、慈善捐款等公共及私人资本的投入来提升地区价值，从政策和资金来源角度保障了设计的实施，为我国废弃铁路更新提供了具体思路。
图1 亚特兰大环线的规划构想
来源：作者根据https://beltline.org/about/the-atlanta-beltline-project/atlanta-beltline-overview/图片改绘
税收分配区指在一个指定的地理范围内涉及的“税收增长融资”，在这一范围内，房地产的应纳税价值（即税收基础）被冻结在开发前的水平，随着开发而增加的房地产税则被用于支持该地区的发展（图2）。税收分配区政策具有地方政府自主、资金建构多元、资金使用灵活的特点，能够为亚特兰大环线项目不同阶段提供有效的支撑。
图2 税收分配区的运作原理
资料来源：作者根据《亚特兰大环线再开发规划》图片改绘
在亚特兰大环线项目的先期启动阶段，政府依据TAD政策制定了环线TAD的划定及其资金覆盖计划。2005年，亚特兰大发展局（The Atlanta Development Authority）制定完成了《亚特兰大环线再开发规划》，划定了6545英亩（约26.5平方公里）的亚特兰大环线TAD（图3），预估了TAD的税收融资总量及环线建设支出（表1），设定TAD的存在时间为25年。亚特兰大市和亚特兰大发展局共同制定的可行性研究报告认为，亚特兰大环线TAD与资金覆盖计划是一种可行的机制，区内的税收融资可以为环线项目中的重要部分提供资金，并可能吸引额外的公共和私人资金进行建设。
图3 亚特兰大环线TAD分布
资料来源：作者根据《亚特兰大环线再开发规划》图片改绘
表1 《亚特兰大环线再开发规划》中预计的TAD资金在各类项目中的分配资料来源：作者根据《亚特兰大环线再开发规划》数据绘制
在项目运营阶段，TAD政策保障了相关资金的使用及管理。在亚特兰大环线项目实施的近10年时间内，基本已建成的项目包括8.7英里（约14公里）的永久性的步行小径、412英亩（约166.7公顷）新建和更新的公园绿地，超过274英亩（约110.9公顷）的已修复棕地，数百栋经济适用房等（图4-7）。亚特兰大环线公司作为TAD的资金管理机构，负责监督规划执行，并与亚特兰大市各部门密切合作，确定计划的细节。TAD产生的增量税收则可用于这类管理活动中所产生的费用，使环线建设能够顺利进行。
图4 已建成的步行小径
资料来源：https://beltline.org/visit/trails/
图5 已建成的公园
资料来源：https://beltline.org/visit/trails/
图6 已更新的棕地
资料来源：https://beltline.org/2014/10/20/historic-fourth-ward-park-is-the-winner-of-a-2014-brownfield-renewal-award/
图7 已建成的保障性住房
资料来源：《亚特兰大环线保障性住房工作小组报告》
从实施现状来看，TAD政策有效带动了地区复兴，但同时也容易产生房地产投机问题。在亚特兰大环线使用TAD政策之前，由于该地税基较低，环线沿线的大部分房产处于空置及持续贬值的状态。随着TAD的划定及资金的投入，亚特兰大环线地区得以复兴，过去未充分利用的房产得到了增值，产生了更多的税收，使其足以支付更多的亚特兰大环线建设投资，而项目的建设又将促进地区产生更多的税收收入。同时，一些研究证实了环线部分地区房屋保险费的大幅增加，表明了该政策可能引发的投机和绅士化现象。
根据未来的发展计划，TAD政策将继续促进公共拨款和吸引私人投资，保障地区更新的可持续运营。2013年制定的《亚特兰大环线2030策略实施规划》预计，在未来的17年，TAD产生的资金将仅占总资金收入的三分之一，与2014年的数据相比，政府专项基金、私人投资、慈善捐款等所占比重预计将增加10%，表明了亚特兰大当局对TAD政策促进公共拨款及吸引私人投资方面的信心。
税收分配区政策作为美国地区更新项目实施的重要保障机制，其成功运用的依据在于“税收增长融资”这一经济政策对税收资金的灵活运用。以“税收增长融资”这一配套经济政策为保障，政府将区域内预期增长的税收作为担保，向社会发行债券进行融资，有效利用社会资本来启动更新项目的实施，并能够在实施过程中依托已实施的项目进一步吸引投资，使区域内房地产税收总量得到提升，确保政府能够以增加的税收偿还先期的社会资本。在这一经济政策的保障下，政府通过对更新区域内房地产税收对象和时间的再分配，构建了项目启动、运营、发展的资金闭环，实现了“地区反哺式”的循环、持续的资金供给方式，从资金来源角度为我国废弃铁路更新实施提供了经验借鉴。
尽管我国的地方财政体系与美国存在一定的差别，但在国家逐步推进房产税的政策趋势下，税收分配区政策所体现的税收转移机制、公私合作模式以及地方自主性有助于地方政府在城市再开发过程中探索新的融资来源，建立更完善的公私合作机制，为推动我国探索工业废弃地更新的新经济模式提供一定的启示与借鉴。
李泽，博士，天津大学建筑学院副教授。53060111@qq.com
编辑：张祎娴
排版：徐嘟嘟
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