期刊精粹 | ​基于水资源依赖程度的海岸带空间用途定义与管理研究——美国的经验及借鉴【抢先版】

为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《基于水资源依赖程度的海岸带空间用途定义与管理研究——美国的经验及借鉴》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

赖水用途因其性质，需要位于或临近滨水位置才能保证其功能实现，因此必然会与其他非赖水用途争夺滨水空间。当前，受房地产、酒店、零售、工业等开发活动滨海用地需求的影响，我国沿海地区赖水用途面临的竞争压力正逐年增大并被迫转化为非赖水用途。由于赖水用途涉及广泛的公众利益，赖水用途的消失与转换将带来多种社会问题并进一步上升为潜在的政策问题。因此，在确保自然岸线保有率且全面禁止新增围填海要求下，合理优化海岸带产业布局，尽量确保赖水用途在位于或临近滨水位置上具有优先发展权将成为海岸带地区关注的重要问题之一。

美国大多数沿海各州及领地于1970年代起就在《海岸带管理法》的要求下陆续建立了适应于各地区发展需要的“赖水”用途及相关定义，并通过地方海岸带规划或城市法规进行了管理实践。一般来说，按照开发活动对水资源的依赖程度可以分为赖水、水相关和水强化三个层次。

美国大多数州及领地使用“赖水”或“赖岸”术语来指代必须在水上、水内或临近水域进行的活动。各地能够基本达成共识的赖水用途有：船坞、滨水码头和港口设施、船舶建造和维护设施、水上娱乐用途、航道和助航设备、商业和娱乐捕捞、水产养殖、依赖于水上运输或需要大量冷却水或工艺水而不能合理地在内陆地区选址或运行的工业用途等。

一些州及领地还设有二级用途，其优先级低于赖水用途，通常称为“水相关”或“海岸相关”用途。包括但不限于通道和内部道路、停车设施、饵料店、游艇租赁销售和其他以海洋为导向的零售设施。

少数州还对“水强化”或“水导向”用途进行了定义，多指本质上不需要靠近或位于沿海水域，但若其靠近海岸，将增加公众享受和经济利益。水强化用途主要包括消遣、文化、零售或娱乐用途。尽管沿海地区的住房具有经济溢价，但由于其仅对部分买得起的少数人有利，因而住宅并非“水强化”用途（表1）。

表1  美国各州及领地赖水及其相关定义使用情况

资料来源：BOWLING T. Sustainable working waterfronts toolkit. Working waterfronts and the CZMA: defining water-dependent use[R]. Mississippi: National Sea Grant Law Center, University of Mississippi, 2013.

虽然美国各州或地方政府所使用的赖水术语或其定义存在差异，但州或地方政府可以通过综合其他管理元素，确保其定义充分保护海岸滨水区。这些管理元素主要聚焦目标声明、当地条件、代表性用途清单和分区政策。

设定支持定义的目标声明。一份目标声明首先可以明确将开发活动限制在赖水用途上的根本原因和目标。二是州和地方决策者可以在面临许可和发展决策时查看这些声明以获取指导；三是司法部门会根据目标声明考虑相关法律背后的出发点，以确定法律是否正在按预期的方式和方向执行。

充分考虑当地条件。地方政府和社区在形成赖水用途管控方案之前应充分考虑当地条件，包括：地方希望保留的用途或混合用途、明确需要进行管制的地理区域、建立科学合理海岸资源清单、选择滨水开发的时机、预测对现有海岸带用途影响、需要保障的公共利益以及相关管理部门的职责等。

清晰制定代表性用途示例。实际管理应用中，确定有关拟议用途性质的最佳方法是在相关定义中列出代表性用途示例或清单，并尽可能解决最可能的争论点，有助于解决在决定拟议用途是赖水、水相关还是水强化方面的困惑。

科学设计分区政策。分区是指导、控制和保障滨水区赖水用途使用最广泛、有效的管理工具。美国一些社区建立赖水用途覆盖区，禁止其他用途进入，从而为赖水用途保留滨海空间。但传统用途分离的分区思想正逐步让位于滨水混合用途思想（图1），恰当地将赖水用途与水相关或水强化用途结合在一起可以带来更强的发展活力和更稳定的经济基础。

图1  美国缅因州波特兰市中央滨水区非海洋用途覆盖区

资料来源：https://www.portlandmaine.gov/documentcenter/view/21107

基于中美海岸问题共性、管理思路契合性和我国制度优越性，作者利用美国经验，就我国沿海省市如何建立海岸带空间用途管控政策体系提出三点规划建议：

• 明确划分海岸带空间管控职权。依据《海岸线保护与利用管理办法》，海岸带严格保护岸段应由省级海岸带规划选划并严格确定管控要求，限制开发岸段和优化利用岸段则建议由市县级海岸带规划按照有关技术要求进行划定并提出管控要求。

• 省级规划确定海岸带空间用途定义和通用化代表性清单。为防止沿海市县政府基于发展自利性偏离既定目标，也防止各地定义不一致造成海岸带空间用途监测困难，建议由省级海岸带规划统一确定海岸带空间用途定义，制定海岸带空间用途通用化的代表性清单。

• 市县因地制宜制定海岸带空间用途管控政策。合理划定海岸带空间用途管控线；基于多重属性进行岸段划分；明确岸段发展愿景；分岸段建立差异性用途管控政策。 

作者：邢文秀，硕士，自然资源部第一海洋研究所，研究实习员。[e-mail]

杨湘艳，中国海洋大学海洋与大气学院，硕士研究生。[e-mail]

刘大海（通信作者），博士，自然资源部第一海洋研究所，高级工程师，主任。[e-mail]

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编辑：秦奕

排版：张祎娴

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