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自1970年代德国出现人口流失问题以来，城市的“收缩”在全球越来越受到关注。尽管对于收缩的定义，学界内提出了多种指标进行表征，但普遍认为其由人口迁移与老龄化、经济全球化等结构性问题而产生，导致城市后续发展动力面临挑战。
日本进入21世纪以来，人口增长乏力，2008年达到人口峰值，自此进入人口减少社会。加之受到社会低生育率、高龄化加剧、人口向东京单极化集中等影响，许多地方都市出现住宅空置、土地低强度利用甚至废弃等现象。2017年日本国土交通省成立了城市规划基本问题小组，为引起日本国内重视，将“在城市的内部，空地、空房等低利用、未利用空间以小的地块单位在时间和空间上随机产生，且较大量地发生”这种现象，定义为“都市のスポンジ化”（直译为“海绵化”，为避免该名词混用，本文翻译为“蜂窝化”）。
目前，在大都市地区，蜂窝化现象尚未成为大问题，但在地方城市、大都市郊外和町村等地方较为明显。蜂窝化不光影响城市形态，也将对经济活动和行政效率产生负面影响，最终影响到城市发展（图1）。
图1 城市蜂窝化带来的影响
日本学界与政界多次讨论形成的共识是，由于蜂窝化往往出现在狭小的地块，如果在制定规划与都市管理中忽略对这一尺度的关注，忽略公众参与这一角度，而仅仅通过“划线”“指令”进行宏观控制，其效果都不会太长久，且成本巨大。
目前，日本在应对蜂窝化（或者说将其影响降到最低）的实践上，主要有两个方面的措施。一是填补、堵住已出现的“洞”，二是防止“洞”的产生。
对已经出现“蜂窝化”的地区，采取促进使用权流通和行政参与两种手段。前者是根据空置土地和房屋的状态，将其分为三种类型：能产生潜在市场价值，市场价值缺失但对邻近社区与居民有利用价值，无市场价值和邻地利用价值。根据以上分类，提供不同方面的后方支援，例如市场优化、土地银行、绿地转换等措施（图2）。后者是增强制度建设来避免或降低由于设施关闭而导致的城市功能破坏与丧失，包括提前申报、土地调节等（图3）。
图2 土地银行事业运作示例
图3 对用途废止情况的把握和调整
在防止蜂窝化现象出现的措施方面，主要有两种应对之策。一是引入契约方法，从微观视角对土地进行管理，主要是指缔结行政主体与民间主体间的契约协定，设定关于土地利用、设施建设管理等规则的分担机制，对双方都有益。二是推进社区团体建设，尊重以这种方式形成的地域意愿并考虑纳入城市规划，对城市建设决策起补充作用。
我国的老龄化、少子化目前还不像日本那样严峻，但人口普查结果也不容乐观，这与日本过去的发展背景相似。我国在未来中小城市面临普遍的“收缩”时，如何进行可持续的管理来应对？一方面，可以从日本经验中进行借鉴，另一方面，也要考虑国情差异，制定本土化措施，笔者提出转变应对思路、注重信息收集与延伸规划控制范围、加强社区团体力量三方面策略建议。
——全文——【摘要】随着城市发展环境的变化，世界范围内普遍出现城市收缩现象，引起了国内外学界的高度关注。“城市蜂窝化”是日本提出的城市收缩、低密度化的空间微观表现，这种表现在其他国家也并不鲜见，如何应对“城市蜂窝化”成为实现紧凑城市不可回避的问题。本文首先从蜂窝化的概念、产生原因、造成影响、当前分布特征入手，回顾相关对策的发展历程。其次对已有的应对实践进行梳理，介绍两方面的对策：（1）应对蜂窝化现实的使用权流转和行政参与；（2）预防蜂窝化出现的契约协定和社区团体建设。最后，文章就我国应对城市蜂窝化提出三点建议，包括转变工作思路、延伸规划控制范围和加强社区团体力量。
引言
扩张和增长已不是城市唯一的标准演替路径，因1970年代德国人口流失问题而被提出的城市收缩正成为“新常态”遍布全球。尽管学者对于城市收缩的定义尚未统一，但普遍认为城市收缩是以人口迁移、去工业化、郊区化、人口老龄化、全球化等结构性问题为主要驱动力，空间表现包括人口减少、经济衰退、设施闲置、环境污染等，最终导致城市功能丧失，城市经济、社会、文化各方面后续发展动力不足。日本虽然在经济高速增长期经历了人口持续增长，但到2008年已达到其人口峰值。日本总务省调查数据显示，截至2019年1月，其总人口已连续10年减少。有研究预测：2048年日本人口将降至1亿以下，老龄化率将超过40%，国内将有1/3的地区无人居住。受低生育率、老龄化向核心家庭过渡、城市无序蔓延、人口向东京聚集等影响，日本许多城市出现了住宅空置、土地低强度利用甚至废弃的空间“蜂窝化”现象，它是城市收缩、低密度化的具体空间表现形式，影响原有城市空间结构，阻碍紧凑型城市的推进。在人口减少的背景下捕捉微观的城市蜂窝化动态与研究城市收缩是密不可分的。日本在应对城市蜂窝化方面已开展了众多研究和实践探索。我国的许多城镇也出现了不同程度的收缩现象，乡村的人口收缩也受到关注。毛其智等利用五普和六普数据发现大量乡镇街道的人口密度显著降低；吴康等利用普查数据发现京津冀和长三角的不同区域呈现了不同程度的人口收缩；李郇等总结了珠三角地区的城镇收缩特征和机制；张莉基于人口分布总结了中西部地区收缩现状；还有一些学者利用城市建设年鉴数据和城镇夜光强度变化证实了城市收缩的存在。随着我国增长主义模式的终结，城市收缩问题将变得更为普遍。但目前已有研究更多的是对城市收缩现状进行整体描述，较少从微观的空间变化入手去探讨收缩问题，而缺乏对城市微观空间变化的应对势必会加快城市整体的收缩和衰退。本文希望通过整理日本应对城市蜂窝化的实践经验来引起国内城市研究和城市政策领域对其的关注，提早认识蜂窝化现象并制定及时的应对措施。
1 城市蜂窝化解读
1.1 城市蜂窝化的概念
2008年日本迎来人口最高峰后即进入了人口减少时代。调查数据显示，日本空置房屋从2008年的757万户增至2013年的820万户，空置率为13.5%；空置土地面积也从2008年的1217k㎡增至2013年的1554k㎡。社会结构的巨大变化影响着城市结构，城市规模在扩大的同时人口却在减少，造成城市密度逐渐降低，空地、空房如蜂窝般产生。早在2010年便有日本学者注意到这种现象，2017年日本国土交通省成立的城市规划基本问题小组（都市計画基本問題小委員会）将“在城市的内部，空地、空房等低利用、未利用空间以小的地块单位在时间和空间上随机产生，且较大量地发生”这种现象定义为“城市的蜂窝化”（都市のスポンジ化）【直译应为“城市的海绵化”，但由于我国已有针对雨洪管理的“海绵城市”概念，本文为避免名词混淆将其称为“蜂窝化”】。城市蜂窝化是在城市结构和空间上捕捉到的明显的微观形态，是低密度和收缩的微观空间表现。从人口结构和城市发展的角度来看，城市蜂窝化将持续大量地发生，进而导致城市结构发生重大变化。
1.2 空地、空房出现的原因
空地、空房随机出现的结构性原因是供需关系的不匹配，即在人口减少的社会中，城市对土地、建筑物的需求远低于供给总量。受到人口迁出、城市环境恶化、土地利用用途的变更耗时长花费大、房屋供给属性与需求者条件不匹配、物品本身特性（如建筑物耐久性和土地的空间固定性）、房屋继承制度和个人特殊情况等相关因素影响，加速空地、空房等此类“小洞”在空间中不规则产生。
1.3 城市蜂窝化的影响
由于人口减少而出现的空地、空房会引起城市中包括行政、医疗、商业相关服务的效率低下，进而导致服务撤出（如日本鸟取市）。此外，空地、空房的出现会导致空间失去活力，城市景观、居住环境等恶化和危险性增加，引起外部不经济，可能使蜂窝化现象扩展到整个城市，造成人口等进一步流出，使得城市丧失社会经济活动的活力，从而全面收缩和衰退（图1）。从现行的城市规划和政策来看，如果对这种土地利用的“废弃”现象不以为意，将来很可能会引发严重的城市空间结构问题。
图1 蜂窝化带来的影响
1.4 当前城市蜂窝化的分布特征
通过对日本已出现城市蜂窝化的地区情况进行梳理，并按地域类别分类后发现，在首都圈郊外、地方城市中心、地方城市郊外呈现不同的蜂窝化状态，不同地域所面临问题的紧迫性也不同。在首都圈郊外，由于居民减少与老龄化等原因，蜂窝化现象虽然出现，但尚未成为大问题。在城市尺度，从城市中心到郊外，由于建设时序、基础设施整备、分区等状况的不同，出现了不同程度的土地废弃、房屋空置现象：在最先开发的车站周边等中心城区，房屋空置率和街道的老化程度更高；而向城市规划区域外流出的人口又呈现出沿交通道路线状聚集的分布趋势。表1展示了不同城市用地类型的蜂窝化状况和特征。
表1 不同城市用地类型的蜂窝化状况和特征
2 城市蜂窝化的发展历程
回顾日本相关历史，从1980年代乡村人口迁移引起中小城市人口达到峰值，到2008年起全国人口开始减少，到如今东京人口膨胀、中小城市人口普遍减少，“紧凑”一直是地方城市建设的发展方向，目标是维持适当人口密度，确保城市生活便利性，集中居住和城市功能，促进交通集约等。2014年2月日本修订《城市再生特别措施法》（都市再生特别措置法），创建了“选址优化规划”（立地適正化計画，又译立地适正化计划）制度，成为推动“紧凑＋网络”型城市规划的重要环节。2014年11月日本国土交通省公布了针对空房、空地问题的《空房对策法》（空家等対策の推進に関する特措法），表明在集约、引导城市功能和居住功能的紧凑城市建设中，关注城市空地、空房可利用性的研究将愈发重要。2017年城市规划基本问题小组正式定义“城市蜂窝化”，进一步表明蜂窝化问题的紧迫性，认识到应对城市蜂窝化的政策与基于选址优化规划的紧凑城市政策之间的合作对紧凑城市的实现至关重要。如前所述，蜂窝化是城市收缩、低密度化的具体空间体现，它的对象是狭小的地块，具有与个人利益相关联的特征。如果制定规划和对策时忽视微观地块、公众参与等角度，而只是通过“划线”或“指令”进行宏观控制，那无论花费多少成本，制定多少政策，这些努力都会像在布满小洞的水桶中一样被逐渐漏空。
3 日本应对城市蜂窝化的对策
基于以上认识，日本从微观角度入手应对蜂窝化（至少将影响降至最低），主要措施方向可分为两个：其一，填补、堵住已出现的“洞”，即确保空置土地、房屋的妥善管理和有效利用；其二，防止“洞”的产生，即创建尽可能不会出现土地空置、房屋废弃的环境。对于将空置土地、房屋进行用途转换即能够产生潜在市场价值的地方，原则上将其留给市场，以市场运作机制对土地进行适当利用。政府为降低交易成本和提高交易便利程度也会提供后方支援，包括市场整备（如信息流通、供需匹配）和优化相关事务流程（如统一行政咨询、培养人力资源）。对于市场价值缺失但对邻近居民和社区有利用价值的空地，通过具有土地银行功能的组织进行运作来促进土地等信息的收集、公开、调节和流通，将此类空地移交给能够有效利用土地的使用者或社区进行区域整备。这种“邻地统合”在山形县鹤岗市、千叶县柏市等地的实践比较有效。在鹤岗市，由学术界、千叶县柏市等地的实践比较有效。在鹤岗市，由学术界、政府、建筑界等相关人员组成非营利组织，通过土地银行这种中介形式对空地、空房进行信息收集、协调，实现使用权转让，其业务运作的金融支援主要来自公共资助（图2）。
图2 山形县鹤岗市土地银行事业运作示例
对于市场利用价值和邻地利用价值都没有的空地，一般将其转换为绿地。这样既可以减少管理成本，又可以防止负外部性的产生。
（2）行政参与
为了掌握蜂窝化对城市功能产生的不利影响状况，如由于大规模集客设施【集客设施指可聚集人员的公共场所】的关闭而引起的交通混乱、设施空置、景观恶化等，地方政府建立了一项制度：当集客设施的设置者（即建筑物所有者）意图废止其用途时，必须将用途废止后的建筑物和土地的利用计划以及维持管理计划等事项，至少提前三个月向知事申报，使后者掌握相关情况，进而获得适当管理设施的机会（图3）。
图3 兵库县对用途废止情况的把握和调整
在城市功能应当被集约布局的区域内，一旦出现必要的城市功能（如对地域发展起重要作用的服务设施）的外流，政府需要依据所掌握的情况，考虑能够采取的利用调整机制，例如必要时给予该企业经营者一定激励使其继续运营，或者为其他企业经营主体提供参与进驻的机会。在选址优化规划制度中，基于对城市功能引导区域外的生活服务设施情况的掌握，通过土地调节等支援措施将设施引入区域内，确保对空置设施的适当管理，抑制外部不经济，防止由于企业撤退而产生的城市功能丧失。无论是哪种措施，从确保功能的持续性和设施有效利用来看，政府及时收集此类信息的行政能力显得非常重要。
3.2 防止蜂窝化现象出现的预防措施
（1）引入契约方法
为了维持必要的城市功能和推进空间的管理，不仅要从城市规划和选址优化规划等宏观角度进行控制，还要从微观视角对个别、具体土地的使用方法进行管理。对于后者，采取缔结行政主体与民间主体间的契约协定这一方法比较有效（表2）。具体来说，作为城市规划决策者的行政主体要与居民、企业（商铺等）缔结契约，设定关于土地利用、地区设施整备、公共设施管理等规则（如商业营业时间、附带服务务、设备维持管理、撤出时的处理、住宅环境）以及包括费用负担在内的角色分担机制（图4）。
在刚性的行政手法（城市规划决策）上引入弹性的契约方法，其优点在于：根据所制定的规则，行政一方能够掌握设施规模、外形、运营等方面的信息并进行适当管理，同时根据地区调整开发带来的影响；民间一方更容易从行政方获得费用补助和设施整备的支持，而且可以通过协定来灵活使用城市规划中无详细用途的设施。
（2）推进社区团体的建设
由于蜂窝化发生的对象区域比较狭小，一般难以被市场利用，而对地域内低效使用的土地利用共识方面，近邻的参与协作不可或缺。所以当下在采取措施预防蜂窝化时，不仅要依靠行政力量，还要重视起到补充行政作用的社区力量。社区团体作为能够组织、代表地域居民的实体，通过研讨会的形式决定如何利用当前低效使用的土地，以共同管理、共同所有的方式管理城市空间，维持地域价值。地方政府对社区团体予以支持，尊重以这种方式形成的地域意愿并考虑将之纳入城市规划，二者协动致力于城市建设。在横滨市，由地域居民等构成的社区团体制定了《地域城市建设推进条例》（地域まちづくり推進条例），将法定规则与自主规则相结合，制定了从建筑物的用途、形态到软实力方面的城市建设规划内容。例如：对建筑制定防止空置的措施和拆除时提前告知等规则；社区居民进行建造时，不仅需要向城市行政部门进行申报，还需要与城市建设组织进行协商，在必要时城市行政部门可以对居民提出相应要求。图5展示了推进《地域城市建设推进条例》的工作流程。
图5 推进《地域城市建设推进条例》的工作流程
这种行政与地域居民等组成的社区团体的合作形式实则对城市规划的决策起到了补充作用，地域居民在应对城市蜂窝化问题时从以往的被动接受者变成了提案主体。
3.3 小结
在实施效果上，由于不同地方的政府对于本区域内城市蜂窝化的关注程度存在差异，且政府为应对城市蜂窝化所开展的讨论还在持续进行，已商讨确定的应对对策也处于实践初期，效果尚未明显显现。在理论效果上，已商讨的对策相较以往的管理应对有三点新的认识。首先，上述对策是通过对较小规模区域的响应来维持城市功能，促进城市紧凑，达到改变城市结构的目标。这种短期的、过渡的对策与努力对于长期目标的达成是有效的。因此在采取对策时，应在掌握城市基础设施和交通网络状况的基础上，明确选址优化规划在中长期要达到什么样的目标，实施的时间阶段、优先顺序和进程，并将对策与上位规划相衔接来确保实效性。其次，负责具体事务的地方政府的态度和能力的重要性提高。为了确保政策的实施，包括地方首长在内的地方政府的意识改革和行政人员的专业化程度变得非常重要。再者，城市规划超越了原有的以规则控制为中心的体系，引入了主动、积极的引导和调解方式来对空间进行管理。内容上，这种方式不仅掌握开发建造这样的动态行为，也开始持续关注城市空间的状态变化。可以说，它是将以“规则控制”为中心的《城市规划法》（都市計画法）与以“引导”手法为中心的《城市再生特别措施法》综合运用的体现。
4 对我国的启示
相对于人口减少和老龄化带来严重影响的日本城市，中国城市的蜂窝化现象或许不如其严峻。但根据第六次人口普查结果，我国60岁及以上的人口占比为13.26%，且老龄化率逐年递增。同时，由于人口迁移引起的城乡之间、地域之间的老龄化程度也有差异，这与日本的发展背景相似，因此我国也应该注重思考中小城市如何可持续管理有限空间以应对蜂窝式的收缩。与日本情况不同，我国政府拥有行政、土地等多种资源，应对蜂窝化的对策或许会更有效。因此，既要借鉴国外的经验，也要考虑本国国情，笔者从以下三个方面提出建议。（1）转变应对思路。对于人口减少这样无法避免的结构性问题，所采取的手段不应是为了刺激人口增长，而是应考虑城市该制定什么政策来适应这种变化。城市行政人员的工作思路也应该从被动调整转为主动应对。（2）注重信息的动态收集，延伸规划的控制范围。我国目前针对城市闲置住房、废弃土地的调查和关注还较为缺乏，应先对城市可能出现蜂窝化的地区进行摸底排查。重点关注老城中心、老化住宅区、郊外住宅区的土地和房屋使用情况，收集并掌握动态，以便及时根据情况确定应对之策。另外，现行城市规划强调控制开发建设行为，对建成后的实际用途、形态和使用情况却了解甚少，这意味着当土地或建筑使用状态变更时，城市无法及时作出应对。因此，应将城市规划控制从土地的开发阶段延伸到使用阶段，管理空间的利用状态。（3）加强规划和管理中的社区团体力量。尽管我国公众参与规划活动已有较好进展，但参与实效并不理想。城市中的社区团体作为组织、代表当地居民的实体，能够对空间管理提出具有共同意识的建议，相当于强化了公众参与的实效性。另外，以社区团体为中介对社区内出现的土地、房屋利用状态改变进行登记和上报，也不失为一种可行之策。值得注意的是，相较于日本中小城市独栋式建筑居多的情况，我国城市的建筑类型以多层多户住宅为主（即使是在老城区），因此当这种公寓型住宅出现“立体蜂窝化”现象时，制定怎样的合适对策仍需进一步的讨论。作者：罗东方，南京大学建筑与城市规划学院，硕士研究生。821039259@qq.com翟国方，南京大学建筑与城市规划学院，教授，博士生导师。Guofang_zhai@nju.edu.cn李文静，南京大学建筑与城市规划学院，博士研究生。823624817@qq.com『汇智沙龙No.4』为收缩而规划：范式转换和关键议题
少子化、老龄化背景下日本城市收缩时代的规划对策研究