论坛实录 | 2022国际城市规划比较论坛——人口收缩背景下村镇的可持续发展之路（上）

5月28日，由《国际城市规划》编委会、中国城市规划设计研究院主办，《国际城市规划》编辑部承办的“2022国际城市规划比较论坛”以线上线下相结合的形式在京隆重召开。本论坛意在为中国城市规划行业搭建一个比较研究的平台，今年是首次召开。此次论坛汇聚了城市规划相关领域知名专家与学者，就“人口收缩背景下村镇的可持续发展之路”这一主题展开研讨，会议由《国际城市规划》主编、中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师王凯和《国际城市规划》副主编陈明主持。

王凯主编在致辞中表示，在《国际城市规划》关注的领域当中，比较研究是一个重要方向，它是当前乃至今后相当长的时期内，中国城市规划行业需要重点关注的一个领域，也是长期以来显得有些“空白”的领域。因此，我刊主动承担此重任，推出“国际城市规划比较论坛”，期冀为中国城市规划行业提供一个比较研究的平台，汇聚相关研究领域的知名专家与学者，就不同议题展开研讨。

关于本届论坛的主题选择，王凯主编表示，在我国已全面进入城镇化中后期的同时，需要认识到我国城乡发展的不平衡。村镇是人居系统的重要构成要素，亦是城镇化体系上的重要单元与城乡发展的重要节点，更是我国实施乡村振兴战略的重要空间。自20世纪下半叶以来，受区域格局变迁、经济结构调整、快速城镇化以及全球化等诸多因素影响，我国的村镇呈现出日益严峻的人口收缩现象，引发了一系列经济、环境与社会问题。未来随着我国城镇化水平的进一步提升，会有更多村镇出现人口收缩现象，对此背景下的村镇可持续发展路径展开研讨具有重要的现实意义。

1  代际革命与乡村振兴路径

中国人民大学经济学院刘守英教授以“代际革命与乡村振兴路径”为题拉开了主题演讲的大幕。刘教授认为，城市问题和乡村问题实际上是一个整体问题，需要整体考虑。

他首先解释了代际革命的牵引力量。与农一代相比，农二代期望更好地融入城市经济，在行为和心理方面都体现出很强的入城不回村倾向。其次，刘教授展示了其长期的观察成果。中国乡村正经历千年之变，在大历史转型下，乡村系统正在经历功能失衡和活力丧失；乡村整体进步了，却是源于农民的出村。

总体而言，乡村发展正面临人、业、住房、土地等问题。人的问题涉及70后和80后，小孩和老人；业的问题主要是从业人员少，产业凋敝、回报少、业态单一等问题；住房方面，虽然住房有了根本改善，但利用率极低；土地方面，虽然人均耕地的规模有所扩大，但并没有形成规模收益，同时宅基地无序使用，乡村发展几近无地可用。

为了打破以上几种局面，刘教授指出，我们首先要重新认识造成整个中国城乡转型的形态。在城市化快速发展之后，城市化的进程会放慢，实际上会出现一个城乡融合的形态，刘教授以美国为例进行了详细阐释。城乡融合的内涵包括：（1）城市与乡村之间存在一个连续的层次，完全农村地区和完全城市化地区之间存在一个以连续等级呈现的连续体；（2）乡村与城市之间并非相互对立，而是相互联系；（3）乡村与城市之间没有优劣，仅仅是发展程度的区别和功能的分别；（4）农村地区出现变化，即出现乡村工业、服务业和非农人口，社会设施与自然设施融合；（5）城乡社会特征重叠，城乡边界模糊；（6）城乡关系发生变化。城乡融合的主要特征为：人口向郊区和乡村流动；城乡经济相互依存；城乡产业结构差异减少；城乡收入水平缩小。

将目光重新聚焦到中国，我们可以看到中国快速城市化下的失衡，表现为巨大的城乡差距，回村城市化模式的出现，人户分离加剧，农业竞争力的下降。未来，人口将继续向东部沿海、城市群、都市圈集聚；人口继续跨省和省内迁移，省内流动更快；以农民工为主的流动人口加快回流，但是县城人口增长缓慢。探索城乡融合路径，第一需要摒弃两极端思维，即单向城市化和乡建；第二是将城乡融合区域作为空间载体；第三是进行以土地为核心的要素配置改革。最后，刘教授结合不同案例指出了乡村振兴之路，即需要关注乡村的体面（宅改）、乡村产业（农业的要素重组、产业多样化）和村庄（功能、形态、主体）。

2  减速期中国城镇化转型与村镇发展

中国社会科学院农村发展研究所魏后凯教授以“减速期中国城镇化转型与村镇发展”为题作了报告，主要谈了三方面问题。

首先，中国已经进入城镇化全面减速的新时期。经历了1996—2017年的超高速发展（年均提升1.42%）后，2021年中国的城镇化率为64.72%，并逐步减速，预计2020—2035年的城镇化速度将下降到年均提升0.7%左右。

其次，减速期中国城镇化转型方向有三，一是从高速城镇化转向高质量城镇化，其关键在于以人为核心的新型城镇化，即市民化；二是从注重异地城镇化转向重视就地就近城镇化，解决产业与岗位不匹配问题；三是从注重地级以上城市发展转向以县城为主要载体——根据“中国乡村振兴综合调查”，外出农民工越来越趋于就地就近就业，以省内流动为主，县（市）成为吸纳农民工并吸引其落户的重要载体；并且县城作为县域政治、文化、经济和交通中心，是驱动县域经济发展的增长极，也是县域综合服务中心和治理控制中心，在县域城乡发展中发挥着枢纽作用和统领作用。

第三，中国城镇化转型发展中村镇发展的若干问题，例如：城镇化转型背景下乡村人口和村庄数量都在减少，如何适当扩大村庄规模，争取到2035年把常住人口平均1370人的水平提升到平均1500人是一个考验。为此一是要防止县域出现快速膨胀与萎缩的两极化，要对产业给予支撑，完善基础设施与公共服务，并促进县城与其他建制镇的协调发展；二是积极应对村镇人口老龄化造成的人才流失、养老设施短缺、养老服务和保障水平低的问题；三是优化村庄和公共设施布局，进行适当的合村并居规划引导，并以经济的办法推动联村发展，以解决村庄数量减少和“空心化”问题。

3  面向未来，建设有未来的乡村

上午的第三位主讲人是著名三农问题专家，《南方周末》2000年年度人物，中国乡建院李昌平院长，他的报告题目是“面向未来，建设有未来的乡村”。李老师强调自己是“做实践”的，因此这次从多年的实践出发，谈几个自己的判断（体会）。

一是农业必须从追求数量的增长转向追求价值收益的增长。如果此时还不转变，农民只会越来越穷。因为总体来看，农业产出供大于求。但是要注意，追求价值收益增长仅靠农民个体是做不到的，也不能依靠所谓的龙头企业，因为如果让大企业来主导，农民会边缘化；而大企业面对小农的竞争，也会难以为继。要重塑一产，唯一的办法是把农民组织起来，特别是需要集体经济组织来主导产业化，实现产业链的闭环，从而实现价值增长收益。

二是乡村建设要以规划为龙头。乡村目前处于大变迁的时代，未来的农村家庭是什么形态？乡村建设究竟怎么搞？根据我们的判断，农村未来发展会呈现361的特点，即到2035年，30%的乡村成为中心村/镇，60%的乡村会消亡，10%的乡村并入城市。因此基础建设和基础公共服务的安排要顺应这样的趋势，尤其是要利用这轮国土空间规划改革的机会，以乡镇为单位、以乡镇人民政府（而不是各个部委及其分支机构）为主体编制规划，统筹规划面向未来的新型的镇、中心村、养殖区、休闲区……这样才能合理利用资金，而不是造成资源的沉淀，让每年几万亿的建设成为“垃圾建设”。

三是要高度重视“组织化”。当前分散的村级机构，比如村党支部、村委会、集体经济组织、专业合作社等等，应合并为一个基本的组织体系，全方位地提高组织化水平，实现全要素组织化、全域组织化和全产业链组织化。我们亟须研究农村的基本组织形式，要把基本的组织制度、基本的经营制度和基本的治理制度统一在一个基本的组织形式中，才能重塑一产，接二连三，把农村的巨大资源激活，才能有内循环。

最后一个判断是，把未来小镇、未来中心村作为重点，把组织化作为重点，在这样的基础上再去做产业的升级、做服务和治理的升级，做生态、智能化、数字化方面的升级，乡村振兴的目标才能达到。

4  直面收缩的挑战——新时期江苏小城镇发展趋势与规划应对

上午的最后一位主讲人是南京大学建筑与城市规划学院的罗震东教授，他的题目是“直面收缩的挑战——新时期江苏小城镇发展趋势与规划应对”，报告主要分析了以下四个问题。

一、小城镇，对于江苏意味着什么？小城镇是江苏的一种标志性空间。最早从明清甚至宋朝开始，江浙地区大量涌现的工商小镇就基本奠定了今天的小城镇地理格局。十一届三中全会之后，江苏农业的稳定增长和乡镇企业的异军突起，使得江苏走上了一个自下而上的城镇化道路。2000年之后，随着全球化、城市化的推进，江苏也开始推进大城市、特大城市为发展核心的城镇化战略。整个江苏的城镇格局开始发生了明显的变化——大城市、特大城市人口快速增长，小城市和乡村的人口占比大幅下降，小城镇数量基本削减一半。党的十八大以来，江苏在村庄环境整治、特色田园乡村建设方面做了很多工作。再看小城镇，从过去20年不被关注的状态到成为引以为傲的空间，恰恰是城镇化不平衡和不充分发展的一个非常重要的体现。

二、江苏城镇化的总体特征是什么？江苏省人口总量大，整体城镇化率高于全国，但不平衡的特征非常明显，人口集中在三大都市圈，都市圈以外的人口却在快速流失。通过人口分布与省域经济的关系分析，整个的人口增长和经济发展是正相关的。城镇化率与经济发展相关性却不强，县域作为城镇化的载体，二产却不是很强，呈现出异地城镇化的现象，而二产人口，更多的还是在乡村里。

三、江苏小城镇究竟发生着什么？江苏的小城镇人口规模总体都不大，80%的小城镇人口都在收缩，而且有一半的小城镇人口减幅超过20%，收缩的人口没有去往就近的小城镇，而是去了更高层级的城市。过去规划所区分的重点镇、特色镇和一般镇并没有明显的差别，也就是说我们的政策与小城镇发展的内在的规律和趋势并不是完全吻合。

总体来讲江苏小城镇有四个特征：（1）小城镇人口收缩是一个主旋律，没有好坏之分，我们更应重视结构问题，如老龄化；（2）江苏小城镇的产业多元化发展在全国比较领先，村镇层面有非常强的活力；（3）特定政策绩效不显，重点镇、特色镇缺乏实质性的政策支持，可以进一步反思和检讨；（4）整个江苏的小城镇公共服务达量不达质，很多学校、医院的硬件达标，但软件堪忧。

江苏小城镇发展的经验可总结为三点：一是根据地理空间格局和空间关系将小城镇分为两大类，即都市圈内的和都市圈外的，细分可以说有四类，包括都市圈内的都市区型小城镇和一般小城镇，都市圈外的都市区型小城镇和一般小城镇。总体来说，小城镇与中心城市之间的关系，尤其是与大中城市、特大城市之间的关系，决定了其未来发展的产业选择和道路选择。二是乡村振兴过程中充分重视小城镇的综合价值，包括土地资源、生态资源、农业资源和特色文化资源价值等。三是谨慎进行行政区划调整和小城镇空间治理，要弹性推进，充分考虑到公平和可获得性。

四、江苏小城镇下一步怎么办？城镇化下半程必然从量到质，收缩不是溃败，要改变既有观念。相应地，江苏省城镇化发展战略包括：实施小城镇复兴战略，从乡村振兴角度重视小城镇价值，从城乡融合角度释放小城镇活力，从城市区域角度确定小城镇定位；构建适应收缩的城乡格局，推动片区发展格局，加快特色产业发展，均等化公共服务供给等；鼓励差异化小城镇发展政策，鼓励片区联动发展、特色精致发展和精明收缩发展。

演讲嘉宾在报告结束后，针对会议室留言区的几个问题作了透彻的解答。王凯主编在上午的板块结束之前进行了阶段性总结：按照现在很多专家的说法，中国城镇化整体上进入了“下半场”。所谓下半场，我们不应把它仅仅理解成是统计学意义上的下半场。从上午嘉宾的发言中，我们应该体会到中国城镇化的下半场意味着内在结构发生了变化，更重要的是，上半场积累的一系列矛盾和问题也到了一个需要解决的阶段。所以如何从促进乡村经济、文化、社会实质性进步的角度，提出积极有效、具有可操作性的政策和规划建议，可能是我们下一个阶段需要认真思考的问题，也是需要我们主动作为的事情。（待续）UPI 

明天将推送“2022国际城市规划比较论坛”下午的七个精彩讲座和圆桌讨论的图文+录屏剪辑实录，敬请关注！

文字整理 | 王枫 许玫 张祎娴 高淑敏

视频剪辑 | 顾春雪

排版 | 张祎娴