HND深度丨省委书记因何沉默：这些年土地改革的争论

导读

本文约14000字，建议收藏后精读。

本文聚焦土地改革的历史沿革、保守改革派与突破改革派的观点交锋、地方政府与上级政策的博弈游戏、不同地域土地改革的成败得失……论述详尽、描绘生动，是一篇关于我国土地改革颇有见地且通俗易懂的优秀长文。

——HND编者注

2014年的大年初五，政府机关还没有上班，西南某省省委书记召集了几个人，开了个小型研讨会，研究新一年全省农村改革怎么推。

2014年的大年初五，政府机关还没有上班，西南某省省委书记召集了几个人，开了个小型研讨会，研究新一年全省农村改革怎么推。参会的是市里主管农业的副书记、副市长，清一色学者型官员。会上，省委书记提出，农村宅基地应该改革，可法律规定只能在本集体内部流转，我们能不能把“本”字去掉？参会的人异口同声地说不行，因为法律规定要有一个“本”字，不能扩大范围。省委书记又问，三中全会不是提出要建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地入市吗？某市一位副书记回答说，中农办的领导刚刚在报上说了，农村集体经营性建设用地不包括宅基地，市场化不是宅基地改革的方向。省委书记听完沉默了。

这位副书记口中的中农办领导，就是时任中央农村工作领导小组副组长、办公室主任的陈锡文。而就在这个会之前不久，陈锡文和中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁发生了一场激烈辩论，也是围绕农村建设用地改革问题。王小鲁主张建立农村建设用地市场，放开宅基地买卖，吸引城市资本下乡参与农村建设；而陈锡文认为，农村土地要坚持农民自有自用的原则，宅基地不能向集体以外的人出售，市场化不是农村土地改革的方向。两个人争论了一晚上，最终谁也没有说服谁。

像这样的辩论在土地改革研究圈子里相当常见，由于各方观点分歧过大，几乎每一场研讨会都充满火药味。两个人的观点很有代表性，代表了当前土地改革的两种主要声音。有学者给他们贴了标签，将支持陈锡文观点的人称为“保守改革派”，将支持王小鲁观点的人称为“突破改革派”。

土地制度问题不少

但无论哪一派都认为中国的土地制度应该加快改革。

当前，我国实行的是城乡分割的土地制度，按照法律规定，大体来讲，城市市区土地属于国家所有，郊区和农村土地属于农民集体所有。同时，又实行建设用地审批制度，任何人使用土地搞建设，必须申请国有建设用地，也就是俗称的买地。国有建设用地怎么得来呢？是政府通过征收将集体土地变更为国有土地，然后卖给需要土地的人，集体土地不能直接入市。政府征收了土地之后，拿出一部分补偿给失地的农民。通过这些制度安排，政府垄断了土地买卖，做起了土地经营的生意。

中国土地勘测规划研究院原院长、中国土地学会副理事长黄小虎，是知名土地问题专家，长期从事土地改革的调查和研究工作，见证了我国土地制度的几次重大变迁。在他看来，政府经营土地在经济发展中发挥了重要作用，甚至有人说它是经济增长的发动机，为城市建设筹集了大量资金，要知道，很多的县级政府财政都是吃饭财政，税收只够发工资的，搞建设只能靠卖地。但随着征地规模的日益扩大，弊端越来越严重，已经是弊大于利，不改革不行了。黄小虎认为有四大弊端：

一是侵害农民和普通市民的利益。地方政府征用农民的土地，将征来的土地高价拍卖，但给农民的补偿款，远低于市场价格，从而而获得高额收益，侵犯农民的土地权益。农民往往不满意，不愿意卖地，一些地方政府暴力拆迁，党的十八大之前，农民因土地问题而到各级政府上访相当常见。地方政府为了把土地价格卖的更高，一方面采用“饥饿营销”手段，故意减少供应量，直接抬高地价；另一方面与开发商联合起来炒高房价，房价高了地价自然也会涨，间接抬高地价。地价节节攀升造成房价虚高，一线城市房价十年内普遍翻了十倍，大大超出了中、低收入人群的支付能力，很大一部分外地人，尤其是年轻人望房兴叹。

2013年9月，安徽省滁州市劳研会白振亚等赴凤阳县调研，调研结果印证了黄小虎的说法。大庙镇东陵村老村长陶德富告诉他们，农民对承包地只有使用权，没有所有权，国家想征就征，想用就用，农民根本没有讨价还价的权利，而且征地补偿标准低，每亩只有34713元，这只是失地补偿，而不是土地的实际价格，老百姓意见很大。

二是浪费了宝贵的土地资源。保护耕地作为国策，提出很多年了，城市存量土地集约利用，也提出多年了，但效果不好，各地的城市建设，走的都是“摊大饼”的路子，不停的往外扩，吞并良田。最主要的原因是政府经营土地，不少地方只能靠不断征地、不断卖地，才能有钱搞建设。客观地说，政府卖地以后，确实搞了许多惠民的基础设施建设。但同时，也搞了不少超级大的广场、超级宽的马路、威严气派的大办公楼、豪华的酒店、奢侈的会所、灯红酒绿的娱乐设施等等，浪费了民脂民膏。

多年前，黄小虎曾亲眼见到，一个人口6万的县，县城不到2万人，居然建了一个与天安门广场差不多大的广场，政府办公楼坐落于广场一侧的正中，另一侧建有四星级酒店，客人寥若晨星。某政府部门甚至还搞了一个颇为现代化的网球馆，场地是法国进口的红土，馆内灯火辉煌。球馆不对社会开放，仅供五、六个领导干部健身。当时，黄小虎茫然若失地问自己，这里的干部到底在为谁辛苦，为谁忙？

国家发改委城市和小城镇改革发展中心的调查，支持了黄小虎的上述判断。调查显示，据不完全统计，截至2016年5月，全国县及县以上的新城新区数量3500多个，规划人口达到34亿。土地浪费相当的惊人。

三是孕育着财政和金融风险。地方政府对土地财政依赖过大，2000年全国土地出让收入只有596亿，2013年已经达到了4.2万亿，年均增长38.7%；土地出让收入占地方财政收入的比重从9.3%提高到60.9%。比土地财政更令人担心的是，地方政府的土地金融问题，就是拿土地向金融机构抵押或质押融资，这是地方政府的普遍做法。土地金融总量有多少呢？国家没有公布相关数据，据黄小虎测算，规模已经远远超过了土地财政，所谓“地方债”，绝大多数属于土地金融。有些地方一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能还清，风险很大。

四是导致政府行为扭曲，助长干部不正之风。在市场经济中，政府是管理者，是“裁判员”，但经营土地之后，政府又成了“运动员”，自己裁判自己。当管理职能和经营职能发生冲突时，政府常常不能一碗水端平。例如，地方政府有保障民生的任务，让人们住有所居，这要求降低房价；但同时又卖地，为了卖高价，就需要抬高房价。面对两者的矛盾，地方政府大都选择了后者，这也是为什么多年来房价一直上涨的原因。再比如，炒房团和房产中介常常虚假营销，哄抬房价，地方政府应该管理，但现实中，地方政府常常明里暗里的支持，因为抬高房价对它们有利。

同时，土地出让金难以真正纳入财政预算管理，土地抵押融来的钱如何使用，就更加难以监管。这助长了一些领导干部凭主观意志盲目决策、乱铺摊子，甚至贪大求洋、追求奢侈享乐等不正之风。一个时期以来，名目繁多的政绩工程，豪华气派的办公楼、酒店、会所、度假村、培训中心，可以说是风起云涌，几近失控。更有甚者，还出现了“鬼城”、空城。同时，土地出让领域的官商勾结、黑箱操作层出不穷，成为官场腐败的最大来源之一。

党的十八大之前，这些问题已经相当严重，不治理已经不行了。为了系统有效解决这些问题，中央决定在十八届三中全会上，对全面深化改革进行顶层设计，土地制度改革是重要的一块。各大研究机构闻讯后，纷纷拿出压箱底的成果，报送决策部门，争取被顶层设计采纳。不成想，在这过程中，擦出了火花。

18亿亩耕地红线能不能破？

2013年5月，中国金融40人论坛发布了6个研究报告，是该机构《深化经济体制改革重点领域一揽子方案建议》内部重大课题的成果，其中《土地制度改革与新型城镇化》分报告提出，应该改变严守耕地红线的思路。报告认为，在过去若干年里，坚守18亿亩耕地红线的政策在保护耕地、确保粮食安全等方面发挥了重要作用，但也导致城镇建设用地供给紧张等问题。衡量中国粮食安全，不能只用耕地面积，未来通过推动农业科技创新和农田整治，以及拓展农业国际贸易与投资，18亿亩耕地红线是可突破的，这样一来，城市居住用地至少有10 倍以上扩张空间，对降低房价能起到明显效果。该报告由时任中国人民银行货币政策二司司长李波、国家发改委规划司司长徐林等人撰写。

观点抛出后，很快遭到时任中国社科院农村发展研究所所长张晓山的批评。张晓山认为，粮食很大程度上不是一种单纯的产品，粮食作为一种特殊的货物具有战略意义。中国的粮食总产量接近5.9亿吨，全球粮食的交易额是3亿吨，如果中国出现粮食短缺问题，恐怕全球没有哪个国家能解决，如果全球出现粮食危机，各国首先要保障的必然是本国的粮食安全，限制出口。如果中国不能立足本国来解决主要粮食供给问题，就是把自己置于非常危险的境地。所以，放弃耕地红线不影响粮食安全的说法，理论上很丰满，而现实很骨感。当初中国农业科学院的专家们做了三条线，分别是23亿亩、21亿亩和18亿亩，18亿亩已经是退到不能再退的底线了。如果放开红线，地方政府在现有的考核机制和土地财政的驱使下，会将很多粮田转化成非农用地，会一发不可收拾。

2014年4月，时任国务院发展研究中心副主任韩俊在中国经济50人论坛长安讲坛上也回应了这个问题，他表示，经测算中国的粮食要想保持85%的自给率，必须要有耕地16亿亩以上；要保持90%的自给率，必须要有17亿亩以上；要保持95%的自给率，必须要接近18亿亩。为什么中央要定18亿亩耕地红线？现在养活中国人需要30亿亩的播种面积，而我们不足24亿亩，也就是说现有的耕地已经不够养活中国人了，每年要大量进口粮食。我国的小麦、玉米、稻谷自给率高达98%，但是大豆的自给率只有18%。主粮问题不可能靠国外来解决，如果中国大米稻谷的自给率降到80%，把全世界可以出口的大米都买来也不够。

18亿亩耕地红线还要不要坚持？2013年12月，中央城镇化工作会议和中央农村工作会议先后召开，两次会议都重点强调要严守18亿亩耕地红线。至此，这场争论才停歇。没想到，这场刚消停，新的一场又来了。

集体建设用地入市交锋

2013年11月，党的十八届三中全会召开，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）。《决定》对土地制度改革进行了部署，提出建立城乡统一的建设用地市场；在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。

《决定》公布后，关于土地改革的问题热起来，媒体上各种解读，有的说小产权房要合法了，也有的说城里人可以到农村买宅基地了等等，总之人们很兴奋。但很快，《人民日报》刊发了对陈锡文的专访文章，文中提出舆论对三中会会《决定》中土地改革的内容存在误读、误判。给火热的舆论泼了一盆冷水，也拉开了交锋的大幕。

一是围绕农村集体经营性建设用地入市问题的争论。

陈锡文认为，《决定》提出的是农村集体经营性建设用地可以入市，而不是所有农村集体建设用地都以入市，媒体上所谓的“农地入市”或“农村集体土地入市”是误读。

什么是集体经营性建设用地？如过去的乡镇企业用地。同时，“入市”有明确的前置条件，必须符合规划和用途管制，不符合的不能入市。这一要求并不是对集体土地所有权的歧视，也不是中国特色，在全世界范围内，不管土地所有制什么样，也不管社会制度什么样，都实行土地的用途管制。美国农场的土地这么多，但政府只批准兴建生产、生活必须的设施，如果要在农场上盖个旅馆，就需要规划的调整，审批制度也就不一样了。

从规划来讲，农村不是搞建设的地方，农民生产生活建房可以，但要超出自有自用的范围，让别人使用你的土地，就是商业用途，就需要调整规划，不调就不可以。因此，只有属于集体经营性建设用地的，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利，千万不要认为农村土地可以随便使用、随便买卖。

陈锡文观点一出，激起众多学者的反对。2014年8月，一份由17名土改专家联合撰写的土地改革建议报告，提交至中央全面深化改革领导小组。报告认为，对三中全会《决定》提出的土地改革总方向和总目标，是相关主管部门存在误读，导致集体土地市场化改革面临障碍。在全国16.5万平方公里的农村集体建设用地中，农民宅基地占比高达70%，乡镇企业用地只占10%，如果入市的农地仅限乡镇企业用地，而且还必须符合国土部的土地规划和用途管制，就无法建立城乡统一的建设用地市场，无法实现《决定》中设定的土地改革目标。撰写报告的17名专家中有清华大学教授蔡继明、复旦大学教授陈钊、中国人民大学教授陶然、原国家土地管理局规划司副司长郑振源等。

王小鲁在和陈锡文的争论中提出，只有乡镇企业的土地才能叫集体经营性建设用地，其他都不能算，这一限制没有必要，而且侵犯了农民的合法权益。既然宪法规定农村土地是集体所有，农民就有权决定哪些建设用地用于经营性目地，哪些用于非经营目地。

如果过去的生产队队部、学校或库房已长期闲置不用，为什么不能通过转让使之有效利用？实际上，各地乡镇企业占地很不均等，有些地方很多，有些地方没有。即便乡镇企业占地很多的地方，分布往往很分散，东一块，西一块，这里半亩地，那里两间房，这样零散的土地能够有效利用吗？这些清规戒律于理不通，必然使农村建设用地难以转让，堵住了农民财产性收入的渠道，还大大降低了土地使用效率。

2015年7月，笔者赴西南某市调研，把这个问题抛给了该市主管农业的副书记，他听了直摇头，说他们那里当年乡镇企业就没有发展起来，所以乡镇企业用地很少，一个县几千亩算很多的了，而且随着城市发展，很多都已经用掉了。乡镇企业真正多的是东部沿海地区，中西部地区普遍较少。如果只把乡镇企业用地作为集体经营性建设用地，很不公平，严格的说乡镇企业用地也是不合法的，当初东部沿海地区靠这种不合法获得发展先机，走在了前面，今天这些土地合法了，他们又获得了先机，对我们这些乡镇企业没发展起来的地方岂不是很不公平？

对于陈锡文强调规划这一点，王小鲁认为规划有必要，但当前的规划问题很大。他认为，政府在制定规划的时候需要充分考虑市场的导向，按照市场的指向配置资源。但现实的情况是，政府制定的规划往往和市场的选择冲突，政府设想的事情，市场不往那里配置资源，因为去那儿无利可图，而有利可图的地方政府又不规划。政府和市场顶着干的结果就是，政府怕规划被市场冲掉，而不许开放市场，错误的配置了资源，造成大量浪费。

二是围绕宅基地改革的争论。

陈锡文认为，宅基地的含义是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集体组织的成员申请，用于自住，不能建商业住房。

宅基地改革有三个要求：一是成员权。宅基地制度是农村集体组织保障其成员居住权的制度，因此，它是集体组织成员权的体现，如果集体组织以外的人也能获取宅基地，那就侵犯了成员的权利，甚至可能导致集体组织的瓦解；二是符合土地利用规划和用途管制。农村的基本功能是提供农产品和生态环境产品，不是搞建设的地方，只是为了满足农民生产生活的需要，才允许有建筑物。进城农民的闲置住房，可以复垦为耕地，整治为生态用地，有些还可以按规划转用于服务业，发展旅游、休闲、养生、养老等产业。如果允许它变成城里人的私家别墅，恐怕既不符合中国国情，更不符合发挥农村应有功能的作用；三是产权性质。宅基地制度是农民住房保障制度的基础，它是无偿获得的，因此所建的住房就属于保障房，产权是不完整的，如果允许它直接进入市场，制度上该如何对待城镇中类似的住房？有些人的期望是，取消只有农村集体组织的成员才能取得宅基地的限制，允许城里人到农村去买地买房，这不是中央改革的本意。中央推动宅基地制度改革，主要是因为农村人增、地减的趋势，使得原先“一户一宅”的分配制度难以为继，试点的目的是要探索出既能向集体组织成员提供住房保障，又能节约土地的制度。

此外，陈锡文在与王小鲁辩论中提到，现在不开放土地市场，地方政府和开发商已经捆绑起来，从农民手里抢地，驱赶他们上楼，如果市场的口子一开，地方政府会打着开放土地市场的名义，和开发商勾结起来逼着农民卖地。同时，开放土地市场之后，大规模土地入市，18亿亩耕地红线和土地规划可能一下子被冲垮。所以，在政府职能没有转变，政府行为没有规范的情况下，不能开放土地市场。

在笔者看来，陈锡文的担心是很必要的，建设用地不够用是地方政府面临的普遍问题，它们挖空心思从农民手里获取土地。2013年笔者去西南某市的一个区调研，当地一项土地政策刚刚被省里叫停，他们正愤愤不平，原来当地在二轮承包期开始分地的时候，把肥沃的地一亩算一亩，把贫瘠的地一亩半算一亩，分给农民，现在建设用地紧张，就打起了这半亩地的主意，想把它拿出来作为建设用地使用。他们的理由是，一是这么做不突破耕地红线，二是随着科技进步和农田改造，原来贫瘠的土地产量和好地基本一样了，没必要再一亩半算一亩了。虽然他们的说法冠冕堂皇，但省里还是叫停了，理由是违法。

2014年4月，韩俊在长安讲坛讲座中支持了陈锡文的看法。他认为，城乡之间宅基地放开的条件是不具备的。改革开放30多年，中国人集聚了很大的财富，跑到伦敦、东京、澳大利亚等地，马上把当地的房价抬上来了。如果这些资本跑到农村去炒宅基地，价格肯定会大幅度上涨。眼下农村内部的宅基地供求已经非常紧张，不少地方农民要盖房子都没地，很多家庭挤着住，如果没有任何限制，放开宅基地市场，大量宅基地会被财力雄厚的城镇居民获得，这样一来，矛盾会更大。像日本、韩国和我国台湾省，法律也规定城里人不允许到农村去买地搞别墅。

但对陈锡文和韩俊的观点，很多知名学者都不认同。

王小鲁认为，宅基地不得向本集体以外的人转让的限制很荒唐，试想如果对城镇居民设一条限制，房子只能卖给户口在本街道的居民，不得卖给外人，能被接受吗？为什么对农民就可以横加限制？如果进城农民工在城镇安家，出让农村闲置的房产和宅基地为其在城镇落户筹资，城市居民购买后到农村休闲度假，农民得到收入，城市居民得到住房，房屋土地得到有效利用，是对各方都有利的事，为什么不允许？中国城市化还有很长的路，将来城市人口还得增加，还得有更多的大城市，农村资源必然闲置，怎么办？要允许卖。一个地方要城市化的话，当然是本村以外的人来买，否则没法城市化。只允许卖给本村村民，资源就没法利用，现在农村宅基地浪费很严重。

2013年，九三学社发布的调查报告显示，我国农村常住人口每年以1.6％的速度减少，但农村宅基地却以每年1％的速度增加，农村每年建房新增占地200万亩左右，出现了城镇化和农村住宅“两头占地”现象。

2015年，《经济参考报》记者到山东省滕州市北古石村采访，村支书王茂生介绍，村庄建设用地总面积380亩，绝大多数是宅基地占地，全村371块宅基地中，有100多块长期闲置，其中又有71块早已无人居住，房倒屋塌，破败不堪，用老百姓的话说，都成了“只住耗子不住人的老鼠窝”。据山东省委农工办统计，全省8.6万个自然村中，呈现“空心化”的占20％至30％。

国务院发展研究中心原副主任刘世锦也认为，当前的宅基地制度与城镇化的趋势很不相符。他到一个离机场20多公里的农村参观时看到，机场周边几个村子一块儿合办一个项目，搞了旅游景点，种花、餐饮、住宿搞得很好，很多城里人到这里来，也吸引了外来投资，把周边的农村改造绿化了，非常漂亮。外地游客来了以后都很羡慕：我们要能在这个地方买一个房子多好啊，山青水秀空气新鲜，离机场才20多公里。但政策上不允许。不过，当地农民在讨论，如果房子可以卖的话，就不仅仅是搞旅游的收入，地价就起来了，农民的集体用地包括宅基地价格可能就不止翻一番两番。土地值钱了以后，有些人可以把房子卖掉，然后进城。

2015年6月，陈锡文在中国农业大学发表演讲，对上述质疑做了回应。他表示，现在讲的比较多的是，农村集体建设用地存在很多问题，浪费严重，有人说没管好就算了，不要管了，也有人认为村庄空心化严重，房子没人住，闲着也是闲着，而城市土地又不够，他缺钱，我缺地，正好互换，让农村集体建设用地进入市场，流转给别人用。这件事我不赞成，最大的问题是这破坏了制度，把农村建设用地自有自用的规则破坏了，国家承受不了这种压力。如果真是不管不顾，有钱就能买，人人都这么搞，国家就这么点儿土地，还守什么根本？现在农村的集体建设用地是城镇建设用地的两倍，而城市建成区已经严重过剩，如果把它们放出来，城里会是什么样？因此，看待土地问题不能仅从产权这一个点，必须从国家长远来看。

但在北京大学国家发展研究院周其仁教授看来，农村土地“自有自用”不允许入市的做法，早已经被地方政府突破，办法是通过城乡建设用地增减挂钩，把农村腾出的宅基地指标拿到城市去用。最典型的是重庆的“地票”制度，具体做法是农村宅基地复耕之后，获得相应面积的“地票”，“地票”可以拿到资源交易中心挂牌交易，比如卖价是22万元人民币，减去3.7万元土地整理成本，剩下的部分85%归农民，15%归集体，买到“地票”的企业就有资格在城市规划区内拿地。这样一来，就把农村的建设用地拿到了城市来用。据统计，重庆每年农村有两三万亩“地票”卖给城市，所以重庆的房价一直平稳。重庆为什么要这么做？因为它35个区县中，偏远地区的农民很穷，大多外出打工，房子缺乏维护后变得很破败，“地票”制度施行后，几万户农民受益。

其实不止重庆，很多享受建设用地增减挂钩政策的地方都在用这个办法。

2016年3月，《中国新闻周刊》记者专访陈锡文，提到地方政府正在通过增减挂钩的途径，将宅基地转化为城市周边的建设用地，有人质疑这种做法是“只许州官放火，不许百姓点灯”，陈锡文回答说，没有必要开这个口子，国家给了一部分新增建设用地指标，地方政府用完了，还不够，想办法在指标之外再搞点地来。如果真的有村庄需要复垦，可以这样用，但是不能借这个机会让自己扩大建设用地指标，增减挂钩现在异化了，异化成一些县城通过这种方式来增加建设用地指标，这就出问题了。

在黄小虎看来，农村建设用地“自有自用”的理念已经严重落后于实践。2017年，他撰文称，“法外经济”已是星火燎原，势不可挡，其总体规模已相当可观。

据前些年有关数据统计，全国的“小产权房”面积约60多亿平米，与130多亿平米的大产权房相比，可谓三分天下有其一。

有研究表明，珠三角、长三角地区的企业用地，70%是集体土地。具体如深圳市，建成区面积917平方公里中，395平方公里仍在原集体经济组织和农民手中。再如东莞市，建设用地总面积中，将近70%属于集体建设用地，该市660万外来务工人员，绝大部分居住在“小产权房”中。另据北京市调查，集体建设用地（不包括宅基地）将近700平方公里，其中合法的仅100多平方公里，不到20%。据国家土地督察武汉局2009年调研，湖北省城乡结合部和经济发达村农宅出租出售率达到40%以上，而“城中村”农宅出租率几乎达到100%。

集体建设用地入市最典型的当属北京昌平区的郑各庄村。1998年前，郑各庄村村民居住分散，用地1050亩，可人均住房面积只有23平方米。1997年，在村党支部书记黄福水的带领下，启动了旧村改造，村民集中上楼居住，不但人均住房面积扩大至70平方米，还节约出800亩土地。此外，村里将1600多亩耕地陆续调整为建设用地。用盘活的这些土地，先后以参股、控股、厂房租赁等方式引进了北京修正药业有限公司等40多家科技企业进入，中央戏剧学院、北京邮电大学等高校和北京新安贞医院落户。在节约出来的宅基地上面，建设楼房对外销售，福田汽车、三一重工、安贞医院等企业和机构先后团购了房子，截至2016年，郑各庄村的常住人口已经达到20万。2008年，宏福集团实现了总收入20.65亿元，创利2.78亿元，上缴税金8300万元，农民人均纯收入33000元。2009年，温都水城项目跻身国家4A级景区行列。

由于和相关法律不符，郑各庄村建的房子都是“小产权房”，是土地部门重点打击的对象，2012年6月，投入9000多万元建设的“水城御墅”项目，被列入北京市国土局挂牌督办的两起违法建设重大典型案件之一。2014年2月，该项目37个四合院被夷为平地。土地问题长期困扰村支书黄福水，因为集体土地无法抵押融资，他也曾试图把土地变更成国有，但困难重重。

由于涉及土地财政，地方政府对集体土地建商品房一直是严防死守。2016年，笔者到长沙市长沙县调研，该县有一个非常有名的浔龙河生态小镇，走在这个小镇上，就仿佛置身欧洲。让人想不到的是，2009年之前这个村还是国家级贫困村，省领导曾多次指示要支持这里开发，终于在能人的带领下，村里筹划通过盘活农地、集体建设用地和宅基地来支持项目建设，通过项目建设实现致富增收。长沙县的主要领导大力支持，但土地部门不支持，因为这些土地没有经过征收就进入了市场，这么一来，政府的土地财政就没了。为了做成这件事，县政府花了大力气，开了一百多次常务会议，会议纪要就有半米厚。

在周其仁看来，这都是土地改革“半拉子工程”惹的祸。1988宪法修正案规定，土地的使用权可以依法转让。1988年年底，修订的《土地管理法》明确，国有土地和集体所有的土地的使用权都可以依法转让，具体办法由国务院另行规定。这和宪法规定是一致的。

1990年，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台，明确了国有土地出让的办法。但是另外一部分，涉及9亿多农民的集体土地的转让办法，却迟迟没有出台。

1998年，再次修订的《土地管理法》，不但没拿出集体土地使用权转让的具体办法，反而规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。不但没有推进改革，反而倒退了，给城镇内外已经大量出现的“出租或出售”的农地农宅，来了一个釜底抽薪，宣布它们为非法。但问题是宣布“非法”所依据的法律，也是违反宪法的。

1999年，国务院办公厅发了一个通知，宣布“农民住宅不得向城市居民出售”。

2007年，还是国务院办公厅一纸公文，规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者‘小产权房’”。政府这么做是因为尝到了垄断卖地的甜头，再也舍不得让农民集体也来分一杯羹。未来，应该出台集体建设用地进入市场的办法，完成这个“半拉子工程”。

黄小虎认为，国家层面集体建设用地入市的办法出不来，有一个重要原因，是各方对1988宪法修正案有关土地条文的理解存在分歧。单看“土地使用权可以依法转让”这一条，集体土地当然可以入市。但是宪法还有一条规定，大意是城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。有人认为，按照这一条的规定，城市扩展到哪里，哪里的土地就应该归国家所有，成为国有建设用地以后才能入市。因此，根本就不存在集体建设用地入市的问题。

可见，无论赞成还是反对集体建设用地入市的，都可以从宪法中找到依据。这意味着宪法本身存在矛盾，需要修改。1998年修订《土地管理法》，明确规定农村集体建设用地不能入市，项目建设必须使用国有土地。但没过几年，广东省出台了集体建设用地使用权流转办法，规定集体建设用地可以依法转让。后来陆续有好几个省也出台了类似的地方性法规。地方政府这样做，显然是认为土地管理法的规定不符合实际。广东的大部分地方，都是在集体土地上发展起来的，新土地管理法一出，企业和基层政府都面临非法的压力，经济运行轨道也都可能要做根本性改变。广东省委省政府出台这个办法，是一种政治担当，给下面的各级干部和企业减轻压力，避免经济运行受到大的冲击。

终于，改革迎来了窗口期。2017年初，国土资源部启动了《土地管理法》修法工作。5月，国土资源部就《土地管理法（修正案）》（《征求意见稿》）公开征求意见，不过，《征求意见稿》并不认同周其仁和黄小虎的思路，规定农村宅基地流转交易限于集体内部，国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

改革蜗行摸索

理论争论的同时，土地改革的实践也在前行。

2014年12月，中央深改组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。会议要求，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。

2015年1月，中办和国办联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（简称《意见》）。在全国选取33个县(区)进行改革试点，试点任务到2017年底完成。其中，15个县(区)为集体经营性建设用地入市试点，15个县(区)进行宅基地制度改革试点，3个县(区)进行征地制度改革试点。

时任国土资源部部长姜大明解读《意见》称，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。

2016年6月，财政部、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，规定今后农村集体经营性建设用地入市或再转让须征收20%至50%的土地增值收益调节金，全额上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。

2016年9月，中央决定，把土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革扩大到现有33个试点地区，宅基地制度改革仍维持在原15个试点地区。

2016年12月，国土资源部下发《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，规定1999年之后城镇居民使用宅基地的，不予确权登记。国土资源部官员解释称，宅基地是农民的基本福利制度，它是有特定对象的，就是农村集体组织的成员。因此，城里人是不应该得到农村宅基地的。

2017年2月，中央发布《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（一号文件）指出，认真总结农村宅基地制度改革试点经验，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。

2017年10月,全国人大常委会审议关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案,拟将农村土地制度三项改革试点期限延长1年,至2018年12月31日。

2017年11月，十九届中央深改组第一次会议审议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》。会议强调，要严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。

笔者对33个区县集体经营性建设用地试点情况梳理分析发现，东部地区试点，大多将乡镇企业用地作为集体经营性建设用地，中西部地区大多在乡镇企业用地的基础上有所扩大。

下面我们举两个有代表性的例子，一个是浙江的德清县，该县严格将乡镇企业作为集体经营性建设用地，全县摸底调查出1881宗1.0691万亩；另一个是贵州湄潭县，起初，湄潭将文件规定的工矿、仓储、商服用途的土地作为标准，截至2015年底，全县调查出6357宗4625亩。显然，县里认为这个数量偏少，考虑到大多数村历史上没有村办企业或经营性项目，于是扩大了登记范围，将农村混合住宅（住宅兼容商业）等通过调整城乡规划变成经营性建设用地，最终确定全县集体经营性建设用地为20250亩，是德清县的两倍。

通过梳理发现，试点地区不倾向于扩大集体经营性建设用地范围，因为集体经营性建设用地入市和缩小征地范围是结合起来试点的，缩小征地范围，让集体经营性建设用地入市，就削弱了政府土地一级市场垄断权，要让渡很大一部分权益给集体和农民，这是地方政府不愿意的。地方政府一方面不缩小征地范围，将好地段成片的集体经营性建设用地提前征收，另一方面规定，入市的集体经营性建设用地不能用于房地产项目，人为抑制了土地价值，避免了跟政府争土地财政。

对15个区县宅基地改革试点梳理发现，试点主要探索的是，对“一户多宅”的多出部分无偿退出，“一户一宅”自愿退出的，集体组成员或村集体有偿购买，使用面积超标的适当收费，盘活的存量宅基地有的以出租、合作等方式发展乡村旅游等产业，有的复垦后通过增减挂钩拿到县城使用。

但也有少数地方改革力度大一些，四川省泸县是试点县区之一，承担着 “三项试点”统筹推进任务。泸县在宅基地改革上，口径放宽了一些，允许农民在本组、本村无偿取得宅基地，跨村、跨镇有偿取得宅基地；允许农户以合法宅基地使用权，与第三方资本合作，在新村聚居点共建共享居住、商住和经营性用房。

“保守”“激进”派都值得尊敬

2016年初，媒体上出现了一种声音，认为“三块地”改革试点成效不大，有学者认为是陈锡文的保守影响了改革的力度。2016年7月，离任之后的陈锡文在清华大学做了一个两小时的讲座，做了全面的回应。他表示，“两会”上有很多记者问我，改革怎么没什么进展啊？我说，你对改革期望是什么？如果期望改成私有制、改成谁都可以去农村买地建房，那么对不住，确实没有什么进展。但如果按照中央的改革要求看，进展是清楚的。必须说清楚，土地上的两个权利，是只有农民才有的，一个是农地的承包经营权，一个是申请宅基地的权利。其他人不应做非分之想。这两个权利坚持住，就不会出什么大乱子，否则就要出乱子。

对于“保守”的指责他也做了正面回应。他表示：“有人说，陈锡文比较保守，到不少地方作报告，首先声明，我是属于“比较保守”那伙的。但是，如果有底线就叫保守，那我是不承认这个账的。守住底线才能稳步向前推进，改了半天，我们毕竟要的还是有中国特色的社会主义制度，不是别人的制度。”

2017年4月，在接受上观新闻专访时，陈锡文更是语重心长的谈了这个问题。他承认，这些年在农村改革上，和那些激进的人相比，是趋向于保守的。

他认为，我国农业发展到现在有上万年了，相比工商业和城市，农业和农村是个慢变量，不能太快，这是历史经验。古人讲“文武之道，一张一驰”，城市已经快得日新月异了，如果再把农村也搞得鸡飞狗跳的话，这个社会能太平吗？所以，城乡两者之间，有一个快变量，另外一个就必须把握好，它才能成为一个快速转型社会的稳定器和压舱石。

1986年，我们到安徽阜阳去搞改革试验区。去之前，杜润生先生就跟我讲，试验无所谓成功失败，成功了固然是好事，如果不成功，知道此路不通也是好事，所以试验只要有结果，回来我都给你们庆功。杜老接着话锋一转：“不过我跟你讲，你陈锡文带人到那儿去搞试验，失败了回来，没问题。但是，你对当地老百姓得负责任，人家把身家性命搭进去了，你要让他们受了损失，你可能就回不来了。”

作为杜润生的两大高足，周其仁与陈锡文就土地问题辩论了多年，但提到陈锡文的坚守时，周其仁也由衷的敬佩。

2014年4月，他在接受《南方人物周刊》采访时表示：“我是在逻辑上有点不同意见，其中也包括对锡文的。但是，从推进改革来说，幸亏有个陈锡文。中国的改革怎么可能喊个口号就一路春风呢？都是一波三折的。锡文现在是负责中央农村政策的大官，他当然要着眼于全局。中央就要站得比较‘中央’，不能冲到最前面。老话说守正出奇。中央守正，一些地方才能出奇。出奇能致胜当然好，逐步推进就是了。万一受挫，也无碍大局。因此，千万别以为‘保守言论’一定有害于改革。很多时候，‘保守’恰恰有助于改革，因为这样才能让改革不翻车，它拉着你、扯着你，提醒局部先行的改革举措顾及各种复杂的力量和诉求，要求改革的操作非常仔细。当年农村改革都这么来的。一路狂冲下的‘改革’，容易翻车。最后，所有的屎盆子都扣在改革的头上，让改革背黑锅，欲速则不达。”

在笔者看来，无论是“保守改革派”，还是“突破改革派”，都是真正的改革派，都想着为国家建立一套既公平又有效率的土地制度。其实，这样的改革派很多，尤其是在领导干部中，只不过他们碍于身份，言行更谨慎。

2017年初，笔者收到一封来信，是西南某市农委一位处级领导干部寄来的，里面是一份研究报告和一封说明情况的亲笔信。报告是一份关于土地制度改革的建言，他的建言不同于陈锡文，也不同于王小鲁，而是两者的结合。这位干部在信中讲，他1982年西南农学院（现西南大学）毕业后留校工作4年，后调到某市农业局和农委工作，担任处级干部长达24年，对国家的土地政策、农民的想法、企业的需求是了如指掌，基于这些他写出了这份报告。报告写成后，他邮寄给中央办公厅、国务院办公厅、全国人大办公厅、全国政协办公厅和各民主党派中央，只有九三学社中央提出要来调研，但最终也没有成行。这位干部已经患病多年，但仍坚守岗位，他表示愿意为土地改革尽自己全部的努力。

他的信着实让笔者感动，笔者时常在想，有这么一大批无私无畏的人在默默奉献，改革何愁不硕果累累呢？

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