最高法院公报:县政府收回土地自建办公楼,因事先未听取当事人申辩被确认违法

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最高人民法院公报

行政机关有偿收回国有土地使用权未事先听取当事人陈述、申辩的，属于行政诉讼法“违反法定程序”的情形

阅读提示：今日推送的案例载于《中华人民共和国最高人民法院公报》2015年第2期（总第219期），该案例认为，政府有偿收回国有土地使用权属于对当事人不利的行为，应当遵循“先听取意见后作决定”的基本程序规则。

裁判要旨

行政机关作出对当事人不利的行政行为，未听取其陈述、申辩，违反正当程序原则的，属于行政诉讼法（1990年版）第五十四条第(二)项第3目“违反法定程序”的情形。

案情简介

一、城东公司于1996年取得县政府颁发的第6号国土证，共6706平方米。县政府为建设县政府办公楼需要使用案涉土地，于2007年11月作出《关于有偿收回国有土地使用权的通知》（“112号通知”），决定按原登记成本价80.6072万元有偿收回案涉土地。同年12月，县政府作出《关于撤销定安国用（96）字第6号﹤国有土地使用证﹥的决定》（“150号撤证决定”），以城东公司申请土地登记发证未填写土地用途为由，撤销第6号国土证。

二、城东公司不服150号撤证决定，向原海南中院提起行政诉讼。原海南中院认为，县政府在作出112号通知前存在先决定收回后举行听证的情形，违反法定程序；土地登记申请书未载明土地用途并不是注销土地登记的法定事由。故判决：确认112号通知、150号撤证决定违法；责令县政府对收回城东公司国有土地使用权的损失采取补救措施。

三、县政府不服，上诉至海南高院。海南高院认为，县政府作出的112号通知认定事实清楚，适用法律正确，150号撤证决定是对112号通知有关事宜的完善。故判决：驳回城东公司的诉求。

四、城东公司不服，向最高法院申请再审。最高法院裁定提审本案。最高法院认为，112号通知中收地决定行为违反法定程序；150号撤证决定滥用职权；112号通知中行政补偿决定适用法律错误、违反法定程序，并显失公正，应以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。故判决：确认112号通知、150号撤证决定违法；责令县政府向城东公司支付收回土地使用权补偿款135万元及同期银行贷款利息。

败诉原因

最高法院确认112号通知违法的原因在于：国务院国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政机关实施行政管理要“程序正当”，“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”然而县政府在作出被诉112号通知之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，事后通知城东公司举行听证，违反“先听取意见后作决定”的基本程序规则，应依法撤销。但考虑到县政府办公楼已经建成并投入使用，撤销112号通知中已无实际意义，且可能会损害公共利益。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定，最高法院依法判决确认该行政行为违法。

最高法院确认150号撤证决定违法的原因在于：县政府以城东公司持有的第6号国土证未按《土地登记规则》第十一条规定载明土地用途，土地管理部门也未按《土地登记规则》第十四条规定全面审核并填写土地登记审批表，造成错误登记发证为由，作出150号撤证决定。但是当初未填写土地用途，并非城东公司的原因所致，本可以补正方式解决，县政府却以此为由撤销城东公司合法持有的第6号国土证，属于滥用行政职权，依法应予撤销。考虑到涉案土地已经收回并建成办公楼投入使用，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定，亦应依法确认150号撤证决定违法。

败诉教训、经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

政府在作出有偿收回国有土地使用权决定之前，应当听取当事人陈述、申辩，并留存相关证据。未听取当事人陈述、申辩的，属于“违反法定程序”的情形，根据《行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院可撤销该具体行政行为。

相关法律规定

《中华人民共和国土地管理法》

第五十八条  有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）

5.依法行政的基本要求。

……

程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）

第五十八条  被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。

《土地登记规则》（国土〔法〕字第184号）

第十一条  申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。

土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：

(一)申请者名称、地址；

(二)土地座落、面积、用途、等级、价格；

(三)土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；

(四)其他事项。

第十四条  土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。土地登记审批表以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表。

《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年版）

第五十四条  人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：

（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。

（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：

⒈主要证据不足的；

⒉适用法律、法规错误的；

⒊违反法定程序的；

⒋超越职权的；

⒌滥用职权的。

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修订版）

第七十条  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第七十四条  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

第七十六条  人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

以下为该案在法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

（一）关于被诉112号通知中收回土地使用权决定的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，县政府有偿收回涉案土地使用权，具有法定职权。但县政府在作出被诉112号通知之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，事后通知城东公司和定安支行举行听证，违反“先听取意见后作决定”的基本程序规则。国务院国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政机关实施行政管理要“程序正当”，“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”县政府作出112号通知前，未听取当事人意见，违反正当程序原则，本应依法撤销，但考虑到县政府办公楼已经建成并投入使用，撤销112号通知中有偿收回涉案土地使用权决定已无实际意义，且可能会损害公共利益。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定，应当依法判决确认该行政行为违法。

……

（三）关于150号撤证决定的合法性问题。县政府作出112号通知后，并未要求城东公司持有关证明文件到土地管理部门申请注销土地登记，而是以该公司持有的《国有土地使用证》未按《土地登记规则》第十一条规定载明土地用途，土地管理部门也未按《土地登记规则》第十四条规定全面审核并填写土地登记审批表，造成错误登记发证为由，作出150号撤证决定。当初未填写土地用途，并非城东公司的原因所致，本可以补正方式解决，县政府却以此为由撤销城东公司合法持有的《国有土地使用证》，属于滥用行政职权，依法应予撤销。考虑到涉案土地已经收回并建成办公楼投入使用，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定，亦应依法确认该行政行为违法。

案件来源

海南省定安城东建筑装修工程公司与海南省定安县人民政府收回国有土地使用权及撤销土地证再审行政判决书，[最高人民法院(2012)行提字第26号]，载于《最高人民法院公报》2015年第2期(总第220期)。

延伸阅读

一、认定收回国有土地无需听证的案例（案例1）

案例1：欣誉投资有限公司与广州市国土资源和规划委员会资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书[广州铁路运输中级法院（2016）粤71行终447号]认为，“《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：‘有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。’本案中，案涉土地位于大小马站书院群历史文化保护区范围，已纳入‘广东省非物质文化遗产中心’，广州市人民代表大会常务委员亦有通过《广州市人民代表大会常务委员会关于审议市人民政府办理〈关于保护大小马站、流水井古书院群的议案〉实施方案的决议》，被上诉人业已根据该决议精神要求第三人停止了房屋拆迁，涉案地块尚未实施建设。由于位于历史文化保护区范围内且因城市规划的调整无法按照原出让合同约定的公寓、商业的土地用途使用等原因，被上诉人经广州市人民政府批准，为公共利益需要作出本案收回相关土地使用权的决定，依法通知土地使用权人，并注销相关凭证依法对使用权人予以补偿，符合前述法律规定。收回国有土地是否需要进行听证，暂无强制性规定，且上诉人仅为第三人的合作股东，被上诉人对其没有法定告知义务，上诉人认为被上诉人收回土地使用权没有听证、没有通知属程序违法的上诉意见，本院不予采纳。”

二、认定房屋征收过程中多数被征收人同意征收的，行政机关未组织听证会不构成违法的案例（案例2、案例3）

案例2：李正涛与潍坊市奎文区人民政府行政征收二审行政判决书[山东省高级人民法院（2014）鲁行终字第138号]认为，“本案老市委片区一期房屋征收范围内已有95.37%被征收户签订协议同意征收，被上诉人未组织听证会不违反《条例》的规定，上诉人提出的被上诉人没有组织听证会，程序违法的主张不能成立；本案被诉《征收调整决定》作出前，奎文区住建局对老市委片区房屋征收情况进行了社会稳定风险评估，形成了《社会稳定风险评估报告》，结论为风险程度较低，并经奎文区政府常务会议讨论决定通过，符合《条例》的规定，上诉人以一名副区长没有参加会议为由否认常务会议的合法性没有法律依据，本院不予支持。”

案例3：马鹏鹤与义县人民政府房屋征收补偿决定一审行政判决书[锦州市中级人民法院（2015）锦行初字第00028号]认为，“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六之规定，被告义县人民政府具有作出房屋征收补偿决定的职权。……关于原告提出的被告没有组织召开听证会属于违法的主张，经查，被告作出《义县房屋征收与补偿安置方案》后，多数被征收都予以认可，所以，被告未组织听证会不违反法律规定。”

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延伸阅读：

主编简介

唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》、《企业家刑事法律风险防范》、《公司保卫战》、《公司法司法解释四裁判综述及诉讼指南》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。

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