最高法院:如何识别效力性强制性规定与管理性强制性规定?(附典型案例)|民商事裁判规则
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最高人民法院
判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定的根本在于违反该规定是否严重侵害国家、集体和社会公共利益
编者按
合同是商事交易的重要基础，合同法领域的法律问题看似简单，实则涉及诸多疑难复杂的实务问题，是大多数重大疑难商事案件的症结所在。为此，应业内朋友要求，我们结合多年实务经验，开启了合同法系列文章的写作，将以最高人民法院和各高级人民法院审理的典型案例为素材，对合同法实务问题进行系统梳理，力求用通俗易懂的文字，向读者朋友传递真正有用的实务“干货”。
阅读提示：识别效力性强制性规定与管理性强制性规定一直是司法实践中的难题，也时常发生争议。本案例最高法院认为，判断的根本在于违反规定是否严重侵害国家、集体和社会公共利益。本书作者另检索了识别效力性强制性规定与管理性强制性规定的相关案例，梳理出相关裁判规则（见延伸阅读），供读者朋友借鉴参考。
正确理解、识别效力性强制性规定与管理性规定，不仅关系到民商事合同效力维护，还影响市场交易的安全与稳定。判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。
一、泡崖乡政府与顺达公司签订租赁合同，约定泡崖乡政府将集体所有的林地租赁给顺达公司，用于军事训练。
二、辽宁高院判决认定案涉租赁合同无效。
三、泡崖乡政府不服辽宁高院判决，向最高法院申请再审，主张《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定属于管理性规定，案涉租赁合同合法有效。
四、最高法院维持认定案涉租赁合同无效，裁定驳回泡崖乡政府的再审申请。
案涉租赁合同无效的原因在于：《中华人民共和国森林法》第十五条规定，“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：……”。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设……。”最高法院认为，判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度，保护森林关系到国家的根本利益，违反上述规定改变林地用途，将会损害国家、集体和社会公共利益。因此，上述规定属于效力性强制性规定。
本案泡崖乡政府违反上述规定将属于农民集体所有的林地租赁给顺达公司，用于军事训练，改变了林地用途，故应当认定无效。
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
一、经梳理相关案例的裁判规则，识别效力性强制性规定的方法是，法律、行政法规明确规定了违反该规定导致合同无效，或者虽法律、行政法规没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益。但如何认定国家利益和社会公共利益，亦属难题。
二、我国实行严格的土地用途管制制度，当事人无权租赁集体土地用于非农建设。当事人租赁集体土地用于非农建设的，租赁合同无效，且可能面临行政处罚。
三、2015年全国人民代表大会常务委员会审议通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定，针对三十三个试点区域，“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”据此，试点区域的集体经营性建设用地使用权可以以租赁方式入市交易。
《中华人民共和国森林法》
第十五条 下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地 ：
（一）用材林、经济林、薪炭林；
（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；
（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；
（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。
依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。
除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。
具体办法由国务院规定。
《中华人民共和国土地管理法》
第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
第八十一条 擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：
……
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》
第十四条 合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。
以下为本案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：
原审判决认定涉案林地租赁合同无效符合法律规定。
《中华人民共和国森林法》第十五条规定，森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。涉案林地属于农民集体所有，租赁合同约定泡崖乡政府将相关林地租赁给顺达公司，用于军事训练，改变了林地用途，该林地租赁合同违反了《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，依法应当认定无效。
泡崖乡政府申请再审称《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的上述规定属于管理性规定，不属于效力性强制性规定，并不必然导致合同无效。本院认为，正确理解、识别效力性强制性规定与管理性规定，不仅关系到民商事合同效力维护，还影响市场交易的安全与稳定。人民法院应当根据法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，综合认定《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定属于效力性强制性规定还是管理性规定。判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度，保护森林关系到国家的根本利益，违反《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定改变林地用途，将会损害国家、集体和社会公共利益。因此，《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条属于效力性强制性规定。泡崖乡政府违反该规定将涉案林地租赁给顺达公司用于军事训练，改变了林地用途，原审判决认定该林地租赁合同无效符合法律规定精神。
大连顺达房屋开发有限公司与瓦房店市泡崖乡人民政府土地租赁合同纠纷申诉、申请民事裁定书[最高人民法院（2016）最高法民申1223号]
裁判规则一：如何识别效力性强制性规定，目前尚缺乏明确统一的标准。故即使将公司法第二十一条规定作为效力性强制性规定，也不属于适用法律确有错误。
案例1：新疆信润发商贸有限公司房屋租赁合同纠纷申诉、申请民事裁定书[最高人民法院（2016）最高法民申3029号]认为，“信润发公司关于二审判决适用法律错误的理由不成立。（一）如何识别效力性强制性规定，目前尚缺乏明确统一的标准。故即使本案二审判决将公司法第二十一条规定作为效力性强制性规定，也不属于适用法律确有错误。（二）公司法第二百一十六条规定，高级管理人员是指公司的经理、副经理、财务负责人，上市公司董事会秘书和公司章程规定的其他人员。关联关系是指公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员与其直接或者间接控制的企业之间的关系，以及可能导致公司利益转移的其他关系。但是，国家控股的企业之间不仅因为同受国家控股而具有关联关系。根据原审查明的事实，信润发公司六位股东中，有五位均在兖矿公司任部门正职或副职，这五位股东共计持股80%，其中的张大鹏、程稳分别任计划财务部部长、副部长，兖矿公司总经理谢书胜在2011年8月前也是信润发公司股东。二审判决认定信润发公司与兖矿公司签订《租赁合同》属于关联交易并无不当。”
裁判规则二：法律、行政法规明确规定了违反该规定导致合同无效或虽法律、行政法规没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，应为效力性强制性规定；法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的，该规定仅是为了行政管理或秩序管理需要的，一般为管理性强制性规定。
案例2：西昌市黄联关镇哈土村村民委员会与四川西昌泸山铁合金有限责任公司合合同纠纷二审民事判决书[四川省高级人民法院（2015）川民终字第442号]认为，“村民委员会作为基层群众性自治组织，有权进行民事法律行为，代表村民集体处分相关财产、签订有关合同。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。因此，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。而法律、行政法规明确规定了违反该规定导致合同无效或虽法律、行政法规没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，应为效力性强制性规定；法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的，该规定仅是为了行政管理或秩序管理需要的，一般为管理性强制性规定。国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》第二部分‘集体经济组织要加强对农村集体资产的管理’之第（五）项规定‘……涉及集体资产管理的重大事项，必须经过民主讨论决定。要保障集体经济组织成员有效地行使对集体资产的监督权、决策权，发挥集体经济组织成员参与管理的积极性。……。’该通知仅是针对加强农村集体资产管理工作的管理性规定，并非法律、行政法规，更不是效力性强制性规定。”
案例3：杨玉凤与成都福瑞置业有限公司商品房预售合同纠纷民事申请再审裁定书[四川省高级人民法院（2016）川民申1226号]认为，“最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。对于如何识别效力性强制性规定，在肯定性识别上，首先的判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效，如果规定了违反的后果是导致合同无效，该规定属于效力性强制性规定。其次，法律、行政法规虽然没有规定违反将导致合同无效的，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定。《中华人民共和国消防法》有关未经消防验收的建筑工程不得投入使用的规定，是为了规范建设单位的行为，而非开发商与买受人之间的房屋买卖关系，因此该规定属于管理性规定，该管理性规定不影响双方在购房合同中对房屋交付条件的约定的效力。故杨玉凤提出合同约定的交付条件违反法律的强制性规定，理由不能成立。”
案例4：中山澳碧制衣有限公司与蒋秀敏特许经营合同纠纷再审复查与审判监督民事裁定书[广东省高级人民法院（2015）粤高法民三申字第59号]认为，“强制性规定可以分为强制规定和禁止规定。强制规定，是指命令当事人应为一定行为之法律规定；禁止规定，是指命令当事人不得为一定行为之法律规定。根据对合同效力导致的结果，强制性规定可划分为效力性强制性规定与管理性强制性规定。效力性强制性规定指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范,或者是法律及行政法规虽然没有明确规定违反这些禁止性规范后将导致合同无效或者不成立,但是违反了这些禁止性规范后,如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。管理性强制性规定指法律及行政法法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立,而且违反此类规范后如果使合同继续有效也并不损害国家利益或者社会公共利益,而只是损害当事人的利益的规范。因此，违反效力性强制性规范时，将导致合同无效的结果发生，违反管理性强制性规范时，则要依据合同法及民法等部门法律的具体规定，对合同效力进行评判。
一般来说，管理性强制性规定的侧重点在于禁止违反强制性规定的事实行为，以禁止其行为为立法目的；效力性强制性规定的侧重点则在于违反强制性规定的法律行为上，以否认其法律效力为目的。因此，在对二者区分过程中，可以从法律、法规是否对效力有明确规定、是否涉及公共利益的侵害、是否针对一方当事人行为还是针对双方当事人的行为方式、是否存在例外情形的规定等方面进行判断。”
（本文责任编辑:张德荣）
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《民商事裁判规则》主编简介
唐青林律师、李舒律师，《民商事裁判规则》主编，北京资深律师。均从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》《公司并购法律实务精解与百案评析》《企业家刑事法律风险防范》《公司保卫战》《公司法司法解释四裁判综述及诉讼指南》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。
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