唐忠、魏素豪(2018) 我国耕地保护补偿:研究进展、主要争论与理论解释
我国耕地保护补偿:研究进展、主要争论与理论解释
唐忠、魏素豪
摘要：党的十九大报告提出要确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中,耕地保护补偿制度的完善对保障国内农产品供应具有重要意义。梳理关于我国耕地保护补偿的文献发现,存在关于耕地价值构成与耕地保护补偿理论依据、补偿受偿主体、补偿标准、跨区范围等方面的争论。耕地用途转用包含向高级和低级用途转用两种状态,微观、中观与宏观主体目标错位是耕地无序转用的根源,需要以激励型、约束型相混合的政策矫正地方政府将耕地转为高级利用的收益函数,以农业支持政策矫正农户将耕地转为低级利用的收益函数。
关键词：土地制度;耕地保护; 农业支持政策;
一、引言
我国城市化率逐年上升，收入水平稳步提高，消费需求持续增加，营养结构快速升级，中国正在经历从“乡土中国”向“城市中国”的转变，用世界 7% 的耕地可以成功养活19% 的人口，但要想养好营养升级背景下的“城市中国”，整个社会层面就需要保证一定数量的耕地面积。我国是人均土地资源、人均水资源较少的国家，为保障农产品供应安全，缓解农业资源供需矛盾，多年来一直采取包括耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制、划定永久基本农田等在内的多种约束型耕地保护政策，对减少耕地流失、遏制城市规模无序扩张起到了重要的作用。但耕地保护整体的效果却始终不容乐观，截止到 2016年末，全国耕地面积为13495.66 万公顷，2015 年因建设用地、结构调整等原因减少耕地面积33. 65 万公顷，通过土地整治、结构调整等增加耕地面积 29. 3 万公顷，净减少4. 35万公顷，2011 ～ 2015 年耕地累计净减少量为27.15 万公顷。为何约束型的耕地保护政策实施效果未能达到理想预期? 激励型政策与约束型政策该如何选择?诸多问题引发国内学者对有关我国耕地保护制度选择的讨论。
2010 年以来原国土资源部、农业部支持试点地区创新耕地保护补偿制度，部分省、市、县积极参与到耕地保护补偿的探索中来，在补偿标准、模式、保障措施等方面取得了一定的经验，但尚未形成较为完善的顶层设计体系，仍然需要长期的实践与探索。与实践形成对比的是，20 世纪 90 年代至今，国内学术界关于我国耕地保护补偿制度的讨论始终未曾停止，从最初美国、加拿大等典型国家耕地保护补偿制度的经验借鉴，到国内耕地保护补偿主体、受偿主体、方式、额度的分析与测算，再到新常态下耕地保护补偿制度本土化的深入思考，学者们持有众多截然不同的观点。本文旨在对近年来关于中国耕地保护补偿已有的研究文献进行总结，归纳关于耕地保护补偿制度的主要争论，重新对耕地保护补偿进行理论解释，以期为相关部门决策提供理论支撑。
二、文献统计与描述
本研究以耕地保护补偿、Compensationof cultivated land protection ( CCLP) 为关键词，文献来源于中国人民大学图书馆提供的CNKI 中国引文数据库、万方数字化期刊全文数据库、Webof Science—SSCI、 EBSCO—AcademicSearch Premier、Springer等，检索 2006 ～ 2017 年 SSCI、CSSCI 收录的文献，最终遴选出与我国耕地保护补偿有关的文献共62篇。除 2010年达到 10 篇文献外，每年文献数量呈现出增加的趋势，进三年来均维持在6 篇以上，说明耕地保护补偿得到了学者们的共同关注。
从文献研究方向来看，耕地保护补偿的动力机制、补偿价值标准测算、跨区补偿成为三大主流研究方向。研究我国耕地保护补偿动力机制的文献共19篇，涉及耕地保护的外部性内部化、粮食赤字与盈余、耕地发展权共享、耕地社会平均收益等;研究耕地保护补偿价值标准测算的文献共16 篇，涉及不同区域耕地保护补偿额度测算方法的改进、耕地价值的衡量等;研究耕地保护跨区补偿的文献共12篇，涉及基于耕地赤字与耕地盈余区域的耕地补偿转移支付、省县各级跨区补偿及其协调机制等( 见表 1) 。
考虑在总结文献过程中，部分文献的内容、方法或结论可以归纳为同一种分类，本文共从 62 篇遴选出来的文献中精选出27 篇文献做详细的总结与归纳，梳理关于我国耕地保护补偿研究的进展与主要争论。
三、我国耕地保护补偿研究的进展与主要争论
1. 典型国家耕地保护补偿政策的借鉴意义
美国、加拿大、西欧等已经实现工业化的国家和地区在20 世纪 60 年代左右，均都经历了城市规模快速扩张、耕地流失量不断增加的耕地转用与保护的矛盾期。耕地向建设用地转用升值空间大、保护的外部性成本高，耕地非农化已经成为经济社会发展到一定阶段下必须面对的普遍性、客观性问题，针对这一问题，大部分国家普遍采取了激励型与约束型相混合的耕地保护政策。
以美国和加拿大为例，两国土地私有，中央政府采取的耕地保护干预措施有限，主要通过收入主导型农业政策、税收政策影响农户的土地利用行为，各级地方政府则根据本区域情况出台耕地保护政策。综合来看，美国、加拿大的耕地保护政策体系，以激励型政策为主，约束型政策为辅，激励型耕地保护政策通过经济手段改变农户的经济利益动机，弥补农户耕地保护外部性成本，其资金主要来源于非营利性组织和联邦政府、州政府、地方政府的财政转移支付，而约束型的政策主要以联邦政府、地方政府法律法规、区域规划为主。在激励型和约束型政策的基础上延伸出了一些参与型、混合型的耕地保护政策，将农户的耕地保护行为与农户的养老金、收入税、财产税等相联系。激励型政策主要包括农权购买计划( PDＲ) 、农地保持权捐赠( CED) 、发展权转让计划( TDＲ) 、税收减免等，约束型耕地保护政策主要包括联邦政府、州政府、地方政府的农业区划( AZ) 、农地保护计划( FPP) 及各项农地保护法律等。
美、加等国的耕地保护补偿制度对中国的借鉴意义有多大?我国的土地产权制度不同于美、加等国，地方政府拥有耕地转用的审批权，集体经济组织拥有耕地的所有权，农户拥有耕地的承包权，从理论上讲在我国任何单一的个人、企业或组织都不具备将耕地转用的权利，能实现耕地转用的只有地方政府，这也是导致以补偿个人为主导的美、加激励型耕地保护制度在中国试点地区成效甚微的原因。
2. 耕地的价值构成
什么是耕地保护补偿?马文博将耕地保护补偿定义为保证耕地在市场中发挥其经济价值、生态价值和社会价值，由国家、社会、个人等对耕地经营主体按价值规律进行资金、技术方面的补偿，来保障并为耕地主体提供更多的耕地收益。
耕地的重要性毋容置疑，但耕地价值构成却存在诸多争议，可以概括为三种价值构成的划分标准，一是将耕地价值分为经济价值、生态价值和社会价值，经济价值是指耕地本身的农业产出价值，是农民收入的组成部分，生态价值是指农业生产带来的绿化、生物多样性等方面的外部价值，社会价值是指满足社会农产品需求，维持社会稳定的外部值。二是将耕地价值划分为市场价值和非市场价值，定义市场上得到体现的耕地产出的经济价值为市场价值，市场上未能够体现的价值包括生态价值、社会价值等均为非市场价值。三是耕地价值可以分为使用价值和非使用价值，非使用价值是指消费者知道某种资源的存在，但并不一定要使用，而赋予的价值，耕地保护带来的水土保持、生物多样性、景观环境等都属于非使用价值，而耕地保护带来的农产品供应、粮食安全、社会稳定等价值则是使用价值。
3. 耕地保护补偿的理论依据
耕地保护补偿的理论依据可以概括五种学说，即委托—代理学说、外部性学说、机会成本学说、公共物品学说、粮食安全学说。
委托代理学说认为，中央政府以实现社会整体利益最大化为目标，并以土地规划、行政命令、立法等方式，自上而下逐级分解、分摊耕地保护的硬性指标，成为耕地保护的委托方，地方政府、农民以实现本地区或自身利益的最大化为目标，作为耕地保护的执行者成为耕地保护代理人，“委托—代理”式的耕地保护模式会产生效率损失风险。
外部性学说认为，耕地保护者承担耕地保护的各项成本，非耕地保护者分摊耕地保护带来的大部分收益，成本负担者与收益者的错位形成外部性，农户、地方政府从保护耕地中获得的收益远远小于耕地保护所带来的全部收益。外部性最为显著的表现就是农户、地方政府耕地保护的边际成本大于边际收益。
机会成本学说认为，城市近郊区的耕地转用更为严重，在城市近郊区保持耕地用途不变与转用耕地相比，保持耕地用途的机会成本很高，耕地转用经济效益大，比较利益下微观主体缺乏耕地保护激励。
公共物品学说认为，由于耕地公共物品的属性和农产品在国家战略安全中的重要性，农民保护耕地所获得的经济收益完全忽略了外部性所带来的其他价值，这些外部的价值具有公共物品属性，具有非排他性与非竞争性，由私人提供显然是无效率的，需要政府参与公共物品的配置。
粮食安全学说认为粮食主产区用更多的耕地生产出了更多的粮食供应给粮食主销区域，实际牺牲了耕地转用的收益，保障了粮食主销区粮食供应的安全，而粮食主销区用更多的土地从事非农产业获得了较高的收益，因此粮食主销区需要对粮食主产区的正外部性予以适当的补偿。从南粮北调扭转为北粮南运，粮食主产区农民收入处于较低水平，为保障粮食安全，必须对其进行经济补偿。另外也有相反的观点，认为几十年来中国耕地不断流失，耕地总规模不断下降，但粮食生产能力并没有下降，因此耕地保护并不是保障中国粮食安全的必要手段。
其他解释: 由于中央政府、地方政府与农户在耕地保护的目标上的不一致，再加上对耕地保护权利、责任划分的不清晰，外部监督与激励机制缺失，地方政府和农户在耕地保护政策实施中更倾向于机会主义。从微观农户主体的角度而言，农户所拥有的生计资本与耕地保护意愿存在较强的关联性，承包耕地中水田比重、家庭中是否有村干部与保护意愿正相关，劳动力占家庭人口的比重、家距离县城的远近、是否拥有农机与保护意愿负相关。中国限制耕地转用，对耕地加强保护是在回应收缩性土地供应政策，其背后的逻辑是如果政府不实施严格的耕地保护制度，耕地会无限制的转化为建设用地，但市场的供需原理会起作用。姚柳杨的观点与传统外部性内部化观点不同，他认为农户可以从耕地保护中获得生态满足，农户耕地保护的内在动因并不是只有经济效益，农户具备生态理性特征，通过耕地保护能够带来生态满足感，因此需要着重激励农户产生更多的生态满足感。
4. 耕地保护补偿与受偿主体的选择
耕地保护补偿主体的争论在于补偿金是由中央政府、地方政府、受益自然人哪方来承担。耕地保护应该遵循谁获益谁补偿的原则，耕地保护保障国家宏观农产品供应安全与社会的稳定，中央政府就成为了耕地补偿外部性的直接受益者，农产品净进口省份享受了农产品净出口省份耕地保护的外部性，是耕地保护的间接受益者，因此耕地保护补偿的主体应该为中央政府和农场品净进口省份。对于同一省份内部，同样遵循省域补偿的原则，农产品净进口的区县为补偿主体，一般为经济发展水平较高、城市化率较高的城市区域向农产品主产区提供补偿资金。耕地保护补偿又可以分为区内补偿和区外补偿，其中区内补偿主体应该为所有获得区内耕地保护外部性产品供应和耕地保护收益的区内与区外自然人。
受偿主体的争论在于补偿资金应该发放给地方政府、集体经济组织、农户哪一方。耕地保护补偿可以分为针对农户行为的货币补偿、针对基层政府和集体经济组织的保护工作经费补偿、针对地方政府官员的绩效补偿，受偿主体呈现出多元化的趋势。集体经济组织是土地的所有者，耕地保护限制土地转用使得集体经济组织失去了土地完整所有权中的发展权，需要补偿集体经济组织。农产品净出口省、市、县和粮食主产区，牺牲了耕地转用发展其他产业的机会，经济发展往往比较落后，政府作为土地用途转用的审批者，财政困难，无法提供优质基础设施供给，耕地保护补偿金应该发放给这些区域的地方政府。农民是土地的经营者，耕地保护有两层含义，包括耕地数量保护和耕地质量保护，农户是耕地质量保护的核心，应该补偿给农户，提高农民耕地保护的积极性。
5. 耕地保护补偿标准的测算
不同地区资源禀赋、经济基础、人口数量与密度等差异明显，遵循极差地租理论，耕地用途转用的价值与补偿标准也必然不同。耕地保护补偿标准测算的方法很多，常用方法包括当量因子法、替代法、耕地价值叠加法、机会成本法、土地出让收益折算法、机会成本与Markov 链等。从测算的结果来，耕地补偿价值最高为710 万元 /km2，最低值不到 0.1 万元 /km2，不同学者运用不同方法针对不同区域测算出来的补偿标准的最大值是最小值的7000倍 ( 见表 2) 。针对差异如此巨大的补偿标准，在测算方法、测算指标选取、测算区域选择等方面值得进一步深入探讨。
6. 耕地保护补偿地理范围的界定
省内补偿模式: 以省为单位，将省内不同区县划分为补偿区与受偿区，以补偿区出资加省财政补贴为资金来源，由省政府统筹全省各区县之间的耕地保护补偿工作。例如确定湖北省内重点开发区等农产品净进口为补偿主体，农产品主产区为受偿主体，由省政府统筹跨区补偿工作。省际补偿模式:全国范围内，经过粮食或农产品产量与消费量的核算，确定耕地保护补偿省份与受偿省份，以补偿省份出资加中央政府补贴为资金来源，由中央政府统筹各省份耕地保护补偿工作的开展。省际补偿的基本思路是经济发达、人多地少、粮食不能自给的省份和区域，通过财政转移支付给经济欠发达、过多承担粮食生产与耕地保护的省份和区域，协调不同区域耕地保护的责任与义务。
四、耕地保护补偿的理论解释
作为农业生产最基本的生产资料的耕地，其在农业生产中所起的重要作用，从古至今，应该说没有实质性变化，耕地所具有的价值也好，或者说农业生产的外部性也好，多功能性也好，如果说现在存在，那么以前也存在，但为什么以前不需要讨论耕地保护及其补偿，今天要讨论耕地保护及其补偿问题呢?在我们看来，是经济发展到现在这个阶段，与耕地相关的微观主体、中观主体与宏观主体的目标函数不一致，为使前两个主体围绕第三个主体的宏观目标函数行事，就需要一定的政治、经济政策来调整前二者的目标函数，从而出现了对保护耕地的微观、中观主体进行一定补偿的政策( 见图 1) 。
1. 耕地转用的两个端点:高级利用与低级利用
耕地用途转用可以分为两大类，一类是耕地转为高级利用，即通过地方政府审批、征地的方式将耕地转变为建设用地，用于发展除农业外的其他产业，调整土地在不同产业中的配置。耕地转为高级利用的区域主要集中于农业用地与非农用地的交接处，尤其是城市近郊区，建设用地的出让价值大大高于耕地征用价值，巨大的转用收益激励地方政府转用耕地。耕地转为高级利用的收益来源于两头，一头是被征地的农民，以低价出让土地，一头是城市居民与工商资本，以高价买房，两头的差价组成了耕地转用的中间收益。另一类是耕地转为低级利用，特别是在机械化难以推进的山区，农业生产依赖于大量劳动力投入下的精耕细作，随着非农收入的提高，劳动力外出务工，山区的耕地利用逐步走向粗放，甚至是抛荒、种树等。这两类耕地用途的转用都会影响到整个社会的农产品供应。
2. 微观、中观与宏观主体目标错位下的耕地保护逻辑
耕地保护的中观主体是地方政府，微观主体是农户。耕地向高级用途转用的主体是地方政府，任何个人都不具备将耕地转为非农用途的权利，能将耕地“农转非”的只有政府，这也是美国等以激励个人为主导的补偿政策在中国不能奏效的原因。地方政府往往面临相对紧张的财政状况，耕地向高级用途转用，能够缓解财政困难、发展非农产业、增加建设用地供给、发展地方经济，作为管理者耕地向高级用途转用的成本也相对较低。耕地向低级用途转用的主体是农户，农户追求自身利益最大化，从事农业生产的收入低于非农收入，在机械替代劳动比较困难的地区，就会选择象征性耕种、种树、抛荒等土地低度利用的方式。无论是地方政府还是农户，都会根据市场价格调整土地用途，实现自身收益最大化，二者都不会主动负担起保障农产品供应安全的社会责任，从而也都没有保护耕地的主观积极性。
耕地保护的宏观主体为中央政府，中央政府的目标是保障整个社会的农产品供应，特别是要保障粮食安全，同时要维护耕地用途转用的秩序，确保耕地向高级用途的有序转用，平衡好不同产业之间的土地配置。在城市化率逐年上升，收入水平稳步提高，消费需求持续增加，营养结构快速升级的背景下，中国要用世界7% 的耕地养好19% 的人口，将中国人的饭碗牢牢掌握在自己手中，中央政府就需要以保持一定的耕地总量为目标。微观、中观主体与宏观主体目标存在严重错位，要维护整个社会宏观层次的利益，就需要矫正微观、中观主体的目标函数，这两种主体都具有经济理性，因此最为有效的手段就是矫正二者在耕地转用上的成本函数与收益函数。
在何时需要进行耕地保护?从理论上讲，如果在市场的调节下，农业生产本身能够很好的满足整个社会农产品数量和质量的需求，就不需要进行耕地保护补偿。耕地自古以来就有经济价值、社会价值、生态价值等，工业革命之前，在经济结构以农业为主体的社会，很少对耕地进行保护，也很少对耕地的外部性进行补偿，耕地保护及其经济补偿是特定发展条件下的政策工具。当经济发展到一定阶段，微观、中观主体与宏观主体目标错位逐步显现，才需要进行耕地保护及其补偿。客观地说，我们目前已进入这样的阶段。
3. 矫正目标错位:激励型、约束型政策与农业支持政策的选择
矫正地方政府的目标函数。地方政府即是耕地向高级用途转用的管理者，也是受益者，需要采取约束型与激励型政策相结合的混合管理模式。采取约束型政策( 政治压力) 规范地方政府作为管理者的各项行政行为，明确耕地向高级用途转用中什么可以做，什么不能做，保证耕地合理、有序向高级用途转用。采取激励型政策( 经济压力) 增加地方政府耕地无序转用的成本，挤压转用收益，城市周边耕地向高级用途转用的经济补偿由地方政府承担，就能够达到这一目的，具体补偿额度依据极差地租理论进行核算，距离城市 100公里、10 公里、1 公里的耕地，理论上农业产出的价值相同，但转为高级利用的收益差异巨大。
矫正农户的目标函数。激励农户减少耕地转向低级利用，一般通过实施广普性的农业支持政策来实现，包括农产品价格支持政策、农民收入支持政策、农业科研、基础设施建设、收入保险等。农业支持政策以补贴的方式保障农户从事农业生产获得较高的收入，保证粮食等主要农产品的产量，增加了耕地用途转用的机会成本，改变了农户的收益函数。这种激励农户减少耕地向低级用途转变的经济补偿由中央政府承担。补偿标准是使农户收入达到一定社会水平的相对差距，而不是所谓的耕地价值中没有通过市场交易获得补偿的部分，也即是农民相对收入的社会标准，不是耕地某些没有在市场上实现交易的价值的交易标准。
——END
编者注：
本文转自：
唐忠,魏素豪.我国耕地保护补偿:研究进展、主要争论与理论解释[J].农村经济,2018(05):1-7.如有不妥，请联系删除
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