张林秀等(2018): 改革开放以来农村公共投资演进及效果分析 【转】

内容提要: 结合宏观统计数据和微观跟踪调查数据，本文对 1978—2015 年中国农村公共投资进行了系统分析。在详细描述了不同时期农村公共投资总量和动态特征的基础上，识别了农村公共投资的影响因素，并进一步分析了农村公共投资的效果。研究发现，改革开放以来，农村公共投资总量逐年增加，特别是在新农村建设开始后投资规模快速增加，投资项目类型体现了覆盖面广、重点突出的特征。但与发达国家同样发展阶段相比，中国农村公共投资仍显不足;此外，中国农村公共投资体现了很强的反贫困特征，在上级政府参与的投资中这一特征更加明显。从投资成效看，还需要进一步加大对农村基础设施、生态环境，教育和医疗等方面的投入。

一、引言

1978 年改革开放以来，中国农业经济实现了快速增长，多项改革政策得到了充分肯定，但中国经济仍然面临城乡发展不协调的巨大挑战。中国农村居民人均收入快速增加，从 1978 年到 2016年，农村人均可支配收入增加18. 8 倍， 2016 年达到 12363 元。以家庭联产承包责任制为代表的所有权改革经常被认为是引起这些变化的核心因素(Lardy，1983) 。但是这些改革的副作用———农村公共服务的减少直到多年以后才被重视起来( Naughton，2007) 。已有研究表明，对农业部门和农村的忽视会导致整个经济增长速度放缓，发展停滞，并将相当多的人口排除在发展之外 ( Timmer等，1998)，因此统筹城乡协调发展，一直是近年国家着力解决的重要问题。

消除城乡发展差距，促进城乡协调发展的重要途径之一就是为农村地区提供有效的公共物品和公共服务。国际食物政策研究所多项针对发展中国家的研究表明，公共投资在促进有利于穷人的经济增长，向贫困人口提供公共服务等方面具有关键性作用(Fan， 2008) 。世界银行( 2008) 认为，提供公共服务是缩小城乡差距的必要措施，它们通过提高农村居民的人力资本，使其能够分享经济增长的成果。已完成经济转型国家的经验表明，建立在农村劳动力转移到城市、高投资率和快速出口基础上的经济高速发展的时间是有限的，调整经济发展模式，把对农业发展的大力投资作为经济发展战略的必要组成部分，有助于推动经济持续发展(艾肯格林等，2015; 勃兰特等，2009) 。

在充分认识到改革初期以来一直忽视的农村问题后，20 世纪末开始中国出台了一系列政策以加大农村公共投资力度。1999年，中国开始实施加强农村基础设施的“村村通工程”，项目涵盖道路、生活用水、电力、电话与电视网等多个公共投资类型。2002 年，中央明确提出了对现行农村税费制度进行改革，进一步加大基础设施投资力度，将小型基础设施建设放在更加重要的位置。2006年，建设社会主义和谐社会与社会主义新农村重大任务提出后，农村公共投资力度显著加大，国家先后开展推进农村公路“通达”“通畅”工程项目、农村饮水安全工程、小型农田水利重点县建设等项目，改善农村公共服务成为新发展战略的核心部分(世界银行，2008) 。接下来的十年中，发展农村基础设施和基本公共服务始终是党和政府解决“三农”问题的重要举措。2017年中共十九大提出了“乡村振兴战略”，进一步明确了农村公共物品提供在农村发展中的重要地位。

对中国农村公共投资状况及对策，国内外学者做了不少的研究，并取得了很多重要成果。然而，由于数据可获得性方面的困难，如何为政府制定公共投资政策，进一步促进城乡协调发展提供科学依据，仍然是学术界研究的重要问题之一。Fan等( 2004) 利用中国的省级数据，对比了七类农村公共投资项目对缩小地区差距的影响。沈坤荣等(2007) 使用宏观数据比较了中国和部分发达国家农村公共投资结构的差异。上述基于宏观数据的研究对分析农村公共投资的效果有很好的借鉴作用，但由于宏观投资数据没有包括村集体对公共投资的贡献，因此仅使用宏观数据难以全面把握农村公共投资的总体情况。虽然也有部分学者使用微观调查数据开展了一些研究(林万龙，2007; 王海员等，2012) ，但其样本仅限于个别地区且研究数据比较旧，很难对农村公共投资的历史沿革及目前的状况得出全国性的结论。仅有少数研究利用全国代表性的微观抽样调查数据分析了中国农村公共投资的状况和特征 ( 罗仁福等，2011; 杨云帆等，2015)，但这些研究都没能分析改革开放近四十年的农村公共投资整体进程，因而不能很好总结农村公共投资经验及未来的投资方向。

本文集成宏观数据与笔者团队搜集的长期跟踪调查数据，结合国家农村公共投资重要政策的节点，在对改革开放近40 年来( 1978—2015 年) 中国农村公共投资状况及特征进行系统描述，在此基础上分析了中国农村公共投资的演进、投资特征以及成功的经验，并据此为今后提高农村公共服务提供水平，促进乡村振兴、统筹城乡发展提出政策建议。

二、数据来源

本文数据主要有两个来源。宏观数据来自各年度统计年鉴资料。微观调查数据来自笔者所在的中国科学院农业政策研究中心在2003—2015 年进行的中国农村发展调查 ( China Rural Development Survey) 。笔者及其团队成员在样本村开展了5 次实地跟踪调查，获得了一套长期面板数据。样本村的选取采用分层随机抽样的方法，抽样步骤如下:首先，将中国分为 5 个主要农业生态区，在每个农业生态区内随机选取一个样本省，共选取5 个样本省。其中，江苏省代表东部沿海地区，四川省代表西南地区，陕西省代表西北地区，河北省代表中部地区，吉林省代表东北地区。其次，在每个样本省，根据各县人均工业总产值排序将所有县平均分成5 组( 人均工业总产值最高的 20%的县为第一组，人均工业总产值次高的20%的县为第二组，依此类推) ，从每组中随机选取一个县作为样本县。再次，在选取的样本县中，将各乡镇按照人均工业总产值降序排列后平均分成两组，再从每组中随机选取 1 个乡镇作为样本乡镇。最后，采用步骤三相类似的方法从每个乡镇中随机选取两个村作为样本村。

在五次调查中，笔者所在团队不仅收集了样本村基本情况等信息，还收集了村公共投资项目的情况。在2003 年 9 月开展的第一次调查中，中国科学院农业政策研究中心收集了样本村1998—2002年各项公共投资的情况，包括投资项目数量、类型、规模和村基础设施及服务状况。在随后的2005年、2008 年、2012 年与 2016 年，中科院农业政策研究中心进行了跟踪调查，除了收集样本村本次调查期间新增公共投资项目的信息外，还收集了村集体经济情况，并对上一轮公共投资情况进行了重新确认。

三、农村公共投资的变化趋势

( 一) 农村公共投资的总体趋势

本文借鉴 Fan 等( 2002)的分类，利用宏观统计数据，分析了 1978—2015 年我国农村各类项目公共投资支出的变化情况。结果表明，改革开放以来，国家财政对农村各类公共项目投资的力度不断加大，但是不同项目间有所差异(见表 1) 。改革初期的 1978—1992 年，道路、电力与通讯以及教育的公共投资的年均增长率都在10%以上，但是灌溉在这一时期的年均增长率很低，在1989 年之前投资实际上是减少的，因而这一时期的灌溉面积没有增加( Fan 等，2002) 。1992年邓小平南巡讲话之后，中国市场化改革进一步发展，乡镇企业在这段时期的蓬勃发展促进了农村道路、通信及其他基础设施的发展(Otsuka 等，1998) 。数据显示，多数项目在这一阶段投资增加明显，只有农村教育投资的年均增长率不到2%，一些研究表明这一时期的教育支出在全国范围内是无法负担小学与初中的人员报酬的(Tsang 等，2005) 。

自 2001 中国加入 WTO以来，农业、农村发展面临更多的不确定性(李强等， 2007) ，国家为此先后实施农村税费改革和社会主义新农村建设等政策助力农村发展。在实施农村税费改革政策的开始几年，农村基础设施如道路、电力和通讯项目继续保持超过10%的投资增长率。在“21 世纪教育复兴计划”、“西部大开发”等计划的推动下，农村基础教育得到了重新重视，农村教育年均投资增长率达到了 9%。这一时期的灌溉投资年均增长率又回落到5%，造成了这几年灌溉面积的持续下降(黄季焜， 2012) 。2006 年社会主义新农村建设开始后，考虑到国家粮食安全与地下水资源的日益紧缺，国家重新加大对农村灌溉设施的投资力度，灌溉项目投资的年均增长率达到 18%，和这一时期道路项目的增长率持平。得益于国家将农村教育作为实现全面小康的大局来谋划，农村教育投资年均增长率达到13. 6%，增速十分明显。由于农村电网和通讯基础设施基本实现了全覆盖，这一时期的电力和通讯投资的增长率有所下降，分别为 7. 5%和4. 6%。需要注意的是，虽然农村各类公共投资改革开放以来一直保持增长，但截至 2015 年国家财政用于“三农”的支出占总支出比重却仅为9. 8%，同时中国人口还有 43. 9% 居住在农村( 国家统计局，2016)，因而今后很长一段时间还需要加大对农村的公共投资。

中国财政分权特征十分明显，农村地区的公共投资主体不仅包括各级政府，村级组织和村民也负担了较大比例(张林秀等， 2005) 。因此为了深入分析农村公共投资的基本情况，还需要结合村级调查数据才能得到全面的结论。本节以下部分利用村级数据对农村公共投资的总体情况、阶段性特征和区域特征进行详细分析。

村级调查数据也表明，自 1998 年以来，中国农村公共投资力度不断加大，样本村拥有相当高水平的投资活动( 见表2) 。1998—2015 年 101 个样本村共实施了3005 个公共投资项目，相当于每个样本村每年有超过1. 6 个新的公共投资项目实施。这一发现表明中国农村地区在调研期间的公共投资活动发生率高于较大多数发展中国家。Khwaja(2009) 在对巴基斯坦北部的 99 个有代表性的样本村调研后发现，每村每年只有不到 1 个公共投资项目。墨西哥2002 年的全国村级抽样调查显示，过去 10 年间平均每村只有1 个投资项目( 温铁军等，2011) 。另外从村级公共投资的规模来说，每年每村平均投资规模是 42 万，样本村人口平均数为1741 人，因此样本村人均公共投资规模是241 元，这一数量接近韩国在快速工业化阶段的农村公共投资力度，但是还落后于日本经济腾飞时期。

样本村公共投资水平不断提高的同时，公共项目也体现出重点突出和覆盖面广的特点。调查结果显示，道路、灌溉和生活用水三项公共投资占总投资比例达到56%，尤其是道路投资占比超过40%，说明多年来国家道路投资任务得到了有效落实。在突出重点的同时，农村学校( 包括幼儿园) 、诊所、村庄环境整治、生态环境维护与文化活动场所等方面的投资占比近40%，反映农民对生活质量的要求逐步提高的现实。

( 二) 农村公共投资的阶段性特征

利用课题组所收集的微观层面的数据，笔者进一步梳理了中国农村公共投资的变化特征，特别是结合影响农村改革的相关政策演进来进行分析。近 20 年来中国农村公共投资受到两项比较重要的政策影响，分别是农村税费改革和社会主义新农村建设(Brandt，2015) 。为了反映这两项政策调整对农村公共投资的影响，本文将样本期间分成三个时段: 税费改革前期(1998—2001 年) 、税费改革时期( 2002—2005 年)与新农村建设时期( 2006—2015年) ，来分析不同政策的影响。

从农村公共投资的年际变化看，样本村公共投资项目数量不断增加，但是不同类型项目间差异明显(见表 3) 。在税费改革前期，样本村每年项目数平均为0. 86 个，在税费改革后，样本村年均公共投资数量达到了 1. 66 个，比上一个时段增加了近一倍。而到了新农村建设时期，这一数目又增大了16%，达到 1.93 个。分类型分析表明，道路项目增长最快，从税费改革前期的年均0. 16 个增加到新农村建设时期的 0. 57 个，增幅达到了 356%。灌溉和排水项目与生活用水项目的变化不大，在税费改革开始后，多年基本维持不变的水平。电力和通讯与环境改善项目的数量经历了先增加后减少的过程。这其中的环境改善项目投资减少值得注意。Liu等( 2011) 研究表明，虽然农户很希望改变逐渐恶化的农村生态环境，但是新农村建设并没有太多关注这一方面。

从资金来源看，样本村公共投资的资金来源主要有三类，分别是完全由村里投资的项目，完全由上级投资的项目及由村里和上级共同投资的项目。根据调查数据，样本期间完全由村级投资的项目占21%，完全由上级投资的项目占38%，共同投资的项目占41%。结果表明农村公共投资中村级自筹资金占有非常重要的地位。

从投资额看，农村公共投资规模在不同时期呈现出不同的增长趋势( 见表4) 。在税费改革前，样本村项目年均投资额为10. 6 万元，在税费改革后，翻了一番还多，达到 24. 1 万元。在新农村建设时期，样本村年均公共投资额快速增加到50. 7 万元。与此同时，村级投资占比也从税费改革前的35. 2%，下降到税费改革时期的27. 8%，新农村建设时期进一步下降到17. 5%，这一结果体现了税费改革的影响。另一方面，完全由上级投资的项目占比也经历了从税费改革前期的 37%，下降的税费改革时期的22. 2%，新农村建设时期又增加到45.2%。可能的解释是税费改革后几年，上级政府认识到了该政策在客观上给村集体造成的财务负担，因而新农村建设开始后，政府则更多承担了社区公共投资的活动。从分项目类型看，多数项目投资不同时期都在不断增加，例外的是电力和通讯项目，因为这类项目的投资主体是大型企业，受到农业改革政策的影响相对较小。

( 三) 农村公共投资的区域特征

我国幅员辽阔，经济发展水平存在明显的区域差异，为了更准确地理解政府公共物品投资在促进农村经济发展、减少贫困方面的作用，需要结合中国农村公共物品投资的资金来源与反贫困属性进行研究。将样本村根据村人均收入由低到高划分成三组，分析各组公共投资资金来源情况。总体而言，低收入村的公共投资资金规模仍然是各组中最低的，但是这些村在调研期间完全由上级投资的项目资金占比达到52%( 见图 1) ，是各组中最高的，中等收入村和高收入的村中完全由上级政府投资的项目资金比例分别为47%和 35%。充分表明中国村级以上政府的公共物品投资策略是具有向贫困地区倾斜的特征。同时，高收入村完全由村里投资的项目资金份额为21%，是三组中最多的;低收入村完全由村里投资的项目资金占比达到 17%，高于中等收入村，这一特点符合发展中国家弱势群体的特征，即他们不得不依靠当地社区提供公共服务(世界银行，2001) 。从低收入村到高收入村，其他来源的公共物品投资资金所占比例越来越高，表明高收入村确实可以依靠本村的实力比低收入村上马更多的公共投资项目。

分阶段数据分析表明，各级政府在不同时期公共投资的策略也在不断调整。税费改革前期，低收入村 64%的投资资金完全来自于上级政府，而高收入村在这一时期完全由上级政府直接投资的资金只占总投资额的31%。税费改革时期呈现的特点是完全由上级政府投资的资金份额大幅度减少，低收入村完全由上级政府投资的资金份额比例为34%，而高收入村只有23%。到了新农村建设时期，最低收入村和最高收入村的上级政府投资资金比例分别上升到 54%和 37%( 见表5) 。另一方面，不同收入组中完全由村里投资的项目资金份额占比在不断减少，其他投资来源项目份额在税费改革时期后大幅度增加。这表明政府的公共投资一直具有明显反贫困特征，同时农村基础建设投资配套的政策没有改变，这使得一些村级资金不足的地方举步维艰。

( 四) 农村公共投资的影响因素

从上述描述统计分析可以看出，农村公共投资存在明显的时间和区域差异，为了深入理解导致这些差异的原因，本节重点对影响农村公共投资水平的因素进行系统分析。但是由于不同类型的公共投资项目提供的数量、规模和资金来源各不相同。如道路项目在调研期间的投资数量最多，灌溉项目对农业生产至关重要，而电力通讯项目除了政府投资外，准商业企业也是重要的投资主体。因此，本文重点分析了道路、灌溉和电力通讯三类项目的投资数量与投资规模。由于中国财政分权特征十分明显，为了更加准确考量上级财政投资的特征，在模型中分别考察了总投资和上级投资的情况。根据笔者多期的跟踪调查数据，将采用面板数据固定效应模型，来识别村庄经济水平、人口、治理及其他自然、社会特征对公共投资项目数量和投资规模的影响。为了减少内生性，分析时自变量采用了滞后一期的数据。计量模型设定如下:

其中，Yit表示第 i 村庄在t 年公共投资的项目数量或投资金额; αi 表示村庄不随时间变化的非观测效应，Fit-1表示第i 村庄在 t-1 年的经济状况，从村集体经济状况和人均纯收入两方面来测量，具体包括村集体人均净债务 ( 元 /人)、村集体人均收入( 元 /人) 、村人均纯收入(万元 /人) 以及村人均纯收入的平方四个变量。P it-1表示第i 村庄在 t-1 年的人口特征，包括总人口(人) 和少数民族人口比例( %) 两个变量。Git-1表示第i 村庄在 t-1 年的治理特征，用是否实行村民直接选举(1 = 是， 0 = 否)来衡量。Zit-1 表示其他村庄自然、社会和经济特征，包括人均耕地面积(亩) 、村委会到最近水泥路或者柏油路的距离( 公里) 、外出劳动力比例(%) 、村里出去的县级干部数量( 个) 以及村内企业数量(个) 。Dt-1表示时间虚拟变量。εit表示残差项。

表 6 中的回归结果显示，村庄经济水平与道路、灌溉和电力通讯项目的投资显著相关。首先，村集体经济水平对项目的投资数量和投资金额有显著影响。村集体人均净债务规模在一定程度上代表了行政村融资水平，而村集体收入是行政村进行公共活动的基本保障，二者共同刻画了村集体的活动资金。从项目数量来看，村集体人均净债务规模越大，道路项目的投资数量越多(见表 6，第1 行第 1 列) 。村集体人均收入越少，上级政府参与灌溉投资的项目数量越多，上级政府在投资这类项目时也考虑了村集体的经济状况(见表 6，第 2 行第 4列)。但村集体人均收入越多，电力通讯项目的投资总数和上级政府参与的投资数越多(见表 6，第 2行第 5，6 列)。从项目投资规模来看，村集体人均净债务规模越大，道路和灌溉项目的投资金额也越大(见表 6，第 1 行第 7，9 列) 。可能的解释是: 和已有研究结论一致，村集体通过举债来进行公共投资，尤其是道路、灌溉等生产生活必需且规模较大的投资(续竟秦等，2009; 温铁军等，2011) 。

研究还发现，村人均纯收入水平也显著影响道路和电力通讯项目的投资数量和投资金额。从项目数量来看，人均纯收入在 3840 元左右的村庄，道路项目的投资数量最少; 而在人均纯收入低于3840 元的村庄中，人均纯收入越低，道路项目的投资数量越多; 在人均纯收入高于3840 元的村庄中，人均纯收入越高，道路项目的投资数量也越多( 见表 6，第 3、4 行第 1 列)。此外，当村人均纯收入为4003 元时，上级参与投资的项目数量最少，低于或者高于此收入水平的村庄，上级参与投资的项目数量均比其多(见表 6，第3、4 行第2 列) 。村庄人均纯收入水平对电力通讯项目的总投资数量没有显著影响，但是对上级参与投资的该类项目数量有显著影响，具体地: 当村人均纯收入4506 元时，上级参与的电力通讯投资项目数量最少，低于或者高于此收入水平的村庄，上级参与投资的项目数量均比其多(见表 6，第3、4行第 6 列) 。目前，我国现行的贫困标准是 2300元 /人·年(2010 年不变价) ，远低于上述这几个最小值，从这个角度而言，整体上贫困村庄得到的公共投资数量较多。

虽然贫困村庄和富裕村庄公共投资项目数量和上级投资的项目数量较多，但从投资规模来看，人均纯收入越低，道路投资的总规模越大。同时，值得注意的是，上级对道路的投资规模与村人均纯收入水平无关。根据回归结果，总体上贫困村庄获得的投资项目数量较多，这与描述统计结果一致;但是从投资规模看，贫困地区并未得到上级政府更多的资金投入。原因是，对于行政村而言，上级包括中央、省、市、县和乡镇五级政府，但在公共投资过程中最主要的上级投资主体是县和乡镇，而县和乡镇的财力水平有限( 在贫困地区尤其如此)，对贫困农村公共投资的力度也相应受到限制，因此对于贫困村庄的公共投资事业，需要更大程度依赖更高层级的政府，如省级或者中央。

除经济水平外，村庄人口特征也是公共投资的主要影响因素之一。首先，村总人口越多，道路、灌溉和电力通讯投资的项目总数越少，且上级投资灌溉和电力通讯的项目数量也越少(见表 6，第5 行，第 1 ～ 6 列) ; 在人口较多的村庄，电力通讯项目的公共投资总金额和上级投资金额也越少( 见表6，第 5 行，第 11，12 列)。其次，上级参与道路项目的投资，偏向少数民族人口比例较大的村庄。如道路投资总数随着少数民族人口比例的增加，上级投资的道路项目数量也在增加 ( 见表 6，第 6 行第 2列) 。从投资额来看，村庄内少数民族人口比例越多，道路投资总规模和上级的投资规模亦越大( 见表6，第 6 行第 7，8 列) 。这一结果表明，我国村庄公共投资，尤其是上级投资，倾向于少数民族人口比例较高的地区。

另一个发现是村民直选显著增加上级参与电力与通讯项目的投资数量和投资金额，但对道路和灌溉投资没有显著影响。在本文中笔者主要考虑了“是否是村民直接选举”这一因素，并未对选举的过程和选举质量进行考察，因此这可能是导致该结论和已有研究不一致的主要原因。村委会到最近水泥路或柏油路的距离越远，灌溉和电力通讯项目的投资数量越多，尤其是上级政府在灌溉方面的投资项目数较多;距离水泥路和柏油路较远的村庄，交通条件较差。通常而言，交通条件差的地区，经济发展水平也比较滞后，因此，这一结论也间接说明了，上级政府投资倾向于偏远贫穷地区。外出劳动力比例越高，道路的投资总数、上级投资数量、投资总规模及上级投资规模越多。劳动力外出务工是提高农村人均纯收入水平的重要途径，因此，劳动力外出比例高的村庄更有能力进行道路投资。村庄的政治资本也是影响投资规模的重要因素，如村里出去的县级及以上干部数量越多，上级政府对灌溉项目的投资规模越大。

四、农村公共投资的效果分析

以上分析是从投入角度看改革开放以来公共投资的演进特征，而更有意义的是看投资以后所产生的效果。下面将从农村公共基础设施的通达性以及基本公共服务的可及性的变化来分析我国农村公共投资的效果。

农村道路一直是公共投资的重点，调查期间样本村道路交通条件确实有了明显改善。1998年仅有 35%的样本村有硬化路， 2002 年税费改革开始时这一比例达到51%，社会主义新农村建设开始后，农村道路交通条件进一步改善，2007年和 2015年分别达到 80% 和 96%，距离实现村村通硬化道路的目标越来越近。

1998—2015 年样本村有效灌溉面积基本维持在50%左右，从 1998 年的 49%小幅度提高到2015年的 51%，原因在于虽然农村灌溉投资的力度在增强，但是这些投资大多数是维护类投资，维护保养的费用也在不断增加。考虑到国家粮食安全和地下水资源提供的日益紧张，今后应进一步加大对农村节水灌溉设施的投入力度，确保我国农业生产得到有效的灌溉保障。

农村饮用水安全是村民福利提升的重要标志，经过多年的投资，样本村农户家通自来水的比例有显著增加，从1998 年的 35%稳步提升到 2003 年的46%，2007年和 2015 年分别达到 60%和 77%。虽然取得了明显的成就，但现在还有20%多的家庭没有通自来水，仍然需要进一步加大农村生活用水投资项目力度，同时关注改善农村生活用水的卫生条件。

农村电力和电信覆盖率改善明显。经过多年努力，村庄通电的比例已经基本达到100%，这也解释了为何近年来农村电力投资下降的原因，而目前投资主要用于电网维护。另外，农户拥有手机或电话的比例显著增加，这一比例从 1998 年的 15%快速增加到2015 年的 100%，农村电话或手机覆盖基本实现了普及。

农村教育与卫生服务是提升农村人力资本的重要保证，从调查数据看，还需加大诊所的投资，而农村基础教育更加值得关注。村庄拥有学校或幼儿园的比例从 1998 年以来一直下降，1998 年有92%的村有学校或幼儿园，但到2015 年只有 43%的村还有学校或幼儿园。学校的减少是由于撤点并校，样本村的孩子可以到拥有更好教育资源的中心校去上学。但幼儿园的缺失却很可能导致这些农村的儿童输在在起跑线上。有诊所的村庄多年来也一直保持在90%左右。考虑到获得医疗服务的便利性，对这些没有诊所的村，仍然需要投资建立自己的公共卫生服务点。

经过最近多年的投资，农村村庄环境和生态环境得到一定的改善。新农村建设后，样本村拥有生活垃圾堆放点比例大幅度增加，1998 年只有个别村有垃圾堆放点，但 2015 年这一比例达到74%。另外经过退耕还林、封山育林、生态林等环境改善项目，水土流失严重的村庄比例已经有所下降，但2015 年仍然有 13%的村存在严重的水土流失，由此可见环境保护是一项长期的任务，是要花大力气坚持投资才能有成效的。正如世界银行(2008) 指出的，不能忽视环境问题，将环境质量视为“不可支付的奢侈品”，而是要将其视为“需要支付的必需品”。

五、结论与政策建议

本文结合了国家宏观数据与笔者团队的微观跟踪调查数据，对中国农村公共物品投资策略进行了研究。研究发现，改革开放近四十年来，农村公共投资力度不断加大，项目涵盖了人民生产生活的诸多领域，同时也有所侧重，集中在道路、灌溉、生活用水以及文化活动场所等领域。农村村级组织负担了农村公共投资的很大一部分份额，尤其是低收入村对社区的公共投资更加依赖。

从公共投资的年际变化看，样本村农村公共投资项目数量增加十分显著。新农村建设政策实施后，样本村年均公共投资项目比税费改革前增加了一倍以上。同时投资增速在不同类别的项目中也不一致。道路项目增幅最快，年均道路投资项目十几年间增加了三倍多。从投资金额看，税费改革政策实施后，村级组织能够动员的资源有了严格的限制，村级公共投资的比例大幅度下降，虽然新农村建设开始后，上级投资的比例在增加，但是缺乏配套资金使很多公共投资项目在一些村庄根本无法实现。

对于完全由上级政府投资的项目数量而言，低收入村得到上级政府投资的可能更大。这种反贫困的投资策略，有利于更加快速有效地缩小城乡差距。时序分析结果进一步显示了，完全由上级政府投资的项目一直倾向于投向最贫困的农村。但研究结果也表明，在投资规模上，贫困村庄并未得到上级政府的青睐。富裕的村庄相对于贫困村而言，公共物品提供更多的由自己解决。从公共投资的效果看，近 20 年来多数农村公共服务的水平明显提高，但是还有一些项目的变化值得关注。虽然灌溉项目投资在不断增加，但是有效灌溉面积多年没有显著变化。拥有小学和幼儿园的村庄比例仍然不到一半，农村学前教育工程还需继续努力推进。村庄生态环境改善有所改善，但是变化不大，离村民对环境的要求还有不小的差距。

根据以上分析，可以认为改革开放以来我国农村公共投资带来的变化值得肯定。然而为了进一步统筹城乡发展，借鉴发达国家的成功经验，我国还要继续加大对农村的投资力度。进一步加大对农村基础设施、生态环境，教育和医疗等方面的投入。另一方面，要对税费改革对农村基础设施投资的负面影响有更充分的认识，特别是针对农村贫困的影响。提议进一步加大政府对贫困农村的公共投资，不仅增加投资的项目数量，更重要的是增加投资规模，切实提高这些地区的公共服务水平与公共服务质量。此外，鉴于县、乡财力有限，对贫困地区的公共投资需要更高层级的政府承担。

——END

编者注：

• 本文转自：
  张林秀,白云丽,杨云帆,王卫东.改革开放以来农村公共投资演进及效果分析[J].农业经济问题,2018(8):28-39.

• 注释、参考文献略，格式稍有调整

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