朱晶 等 | 开放进程中的中国农产品贸易：发展历程、问题挑战与政策选择【转】

摘    要：改革开放40年来, 中国农业对外开放程度不断提高, 与世界市场的融合程度显著增强。农产品贸易在调剂余缺、保障供给、发挥比较优势、优化国内资源配置等方面发挥了重要的作用, 且功能仍在逐步增强。与此同时, 过去40年来我国农产品贸易格局发生了巨大的变化, 中国成为了全球最重要的农产品贸易大国, 农产品贸易的品种结构持续优化, 贸易伙伴日益多元化, 贸易逆差日趋常态化, 大宗农产品呈现全面净进口的格局。中国农产品贸易格局的变化主要受到国内外贸易环境、本国农产品供求形势及农业生产成本和汇率变化等因素变动的影响。同时, 现阶段我国传统优势农产品竞争力下滑、大宗农产品大量进口已经对国家粮食安全、国内农业生产、农业产业安全带来了严峻的挑战, 对农业就业和农民收入形成了较大的压力, 对如何适应国际规则、应对国际争端压力也提出了新的要求。选择更加合理的进出口贸易策略, 制定更为有效的农业国内支持与贸易政策, 更好地利用“两个市场、两种资源”, 在今后中国农业更加全面深入地融入世界经济大格局的发展趋势下显得尤为重要。

关键词：农产品贸易; 比较优势; 粮食安全; 国际竞争力; 贸易政策;

改革开放40年来, 随着中国对外开放的步伐不断加快, 尤其是2001年底加入世界贸易组织 (WTO) 以后, 中国逐步融入世界市场, 中国农产品贸易迅速发展, 贸易规模持续扩大, 农产品贸易在调剂产品余缺、保障有效供给、促进产业结构调整、缓解国内资源和环境压力等方面发挥了重要的作用。近期中美贸易战爆发, 农产品成为中方反制措施的有利武器, 农产品贸易再度成为各方广泛关注的焦点。在这样的背景下, 系统回溯过去40年来中国农产品贸易的发展历程, 总结农产品贸易格局演变的主要特征与驱动因素, 分析当前及今后一段时期中国农产品贸易发展面临的主要问题和挑战, 判断未来中国农产品贸易的发展前景及政策选择, 无疑具有重要研究意义和政策参考价值。

一、四十年来中国农产品贸易开放的主要发展阶段

新中国建国初期到改革开放以前, 中国建立并实行由外贸部统一领导、统一管理, 外贸专业公司统一经营的高度集中的外贸专营体制 (袁欣等, 2008) , 为了出口创汇与调剂余缺, 国家对农产品贸易实行严格的计划管理, 农产品贸易由国有外贸企业垄断经营, 贸易品种范围与数量均由政府部门统筹安排 (牛盾, 2009) 。1978年党的十一届三中全会以后, 中国开始了改革开放的伟大实践, 作为国民经济基础的农业部门贸易体制改革及贸易政策调整稳步推进, 农业对外开放程度不断提高。总结40年来中国农产品贸易开放的历程, 大致可以划分为三个主要阶段:

(一) 双重体制、探索开放:1979—1991

1978年12月召开的党的十一届三中全会作出了实行改革开放的重大决策, 启动了农村改革的进程。此后在制度变革的强烈刺激下, 国内农业生产迅速发展, 粮棉油糖等重要农产品连年增产, 为发展农产品出口贸易提供了稳定的产品来源, 对原有农产品外贸管理体制进行改革的客观要求也变得日益迫切 (农业部农产品贸易办公室, 2006) 。为顺应形势发展的需要, 中国政府开始加快外贸体制改革步伐, 贸易管理逐步由单一的指令性计划管理体制转变为指令性计划、指导性计划与市场调节相结合的制度 (牛盾, 2009) 。同时, 政府还在外贸管理领域推动了一系列政策变革, 主要包括:在1979—1987年间, 逐渐简政放权, 恢复了进出口许可证制度, 并建立了外贸经营权审批制度, 实行外贸代理制, 改革外贸计划体制和外贸财务体制, 逐渐允许省一级保留一定比例的外汇收入, 允许企业自行使用一半的留成外汇, 允许特定机构进口非限制类商品;在1988—1990年间, 实行外贸承包经营责任制, 让企业逐步走向自主经营的道路, 逐步运用价格、利率、退税、出口信贷等经济手段调控对外贸易。总体而言, 这一时期中国农产品贸易调控实施的是以计划成分为主的计划和市场双重管理体制, 农产品贸易政策体制改革基本处于探索阶段, 并以鼓励农产品出口为主, 农产品贸易出口创汇以支持整个国民经济发展的功能依然突出。

(二) 深化改革、加速开放:1992—2001

1992年10月, 党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。为进一步加大对外开放力度, 围绕“复关”和“入世”, 中国政府积极加速外贸管理体制市场化改革, 连续大幅降低关税, 取消非关税壁垒, 深化汇率体制和价格机制改革, 外贸管理方式和手段逐渐与国际规则和惯例接轨。在关税和非关税上, 1992—1997年, 中国连续4次大幅度下调进口关税税率, 使中国农产品平均进口关税由1992年的46.6%降至1999年的21.2% (农业部农产品贸易办公室, 2006) ;减少进出口数量限制, 取消出口补贴, 完善出口退税制度, 逐步取消了一些非关税壁垒, 对部分农产品出口配额实行招标, 加快了动植物卫生检验检疫制度建设, 加强了农产品双边贸易谈判及反倾销调查 (牛盾, 2009) 。在汇率体制改革上, 1994年1月1日起, 人民币汇率并轨, 实施以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度, 实行进出口结汇制。此外, 20世纪90年代后期, 国家还出台严厉打击农产品走私活动的相关政策, 进一步规范农产品进出口秩序。整体而言, 这一时期中国农产品贸易对外开放步伐明显加快, 外贸易管理体制逐渐与国际接轨, 初步形成了全方位、宽领域、深层次的开放局面。

(三) 接轨世界、全面开放:2002年至今

随着2001年12月中国正式加入WTO, 国内深化贸易管理体制改革步入新的发展阶段, 农产品贸易领域进一步削减关税水平、降低市场准入标准。中国农产品关税税率的平均水平从入世初期的20%左右, 下降到2005年过渡期结束以后的15.2%, 此后基本保持稳定, 成为世界上农产品关税水平最低的国家之一 (程国强, 2012) 。同时, 中国不断完善进口配额管理制度, 对粮棉糖等重点农产品以及化肥等农资产品实行“配额内低关税、配额外高关税”的管理政策;取消了农产品出口补贴, 将国内支持中的“黄箱补贴”上限约束在农业生产总值的8.5%;允许私营外贸企业迅速发展, 除小麦继续保持90%的国营比例外, 其他农产品的国营比例逐步降低 (见表1) 。此外, 国家还进一步规范进口动植物产品检验检疫标准, 积极修订和调整农业法律法规, 逐渐放开农业服务领域 (牛盾, 2009) 。总体来说, 履行入世承诺使得中国农业全面融入世界贸易体系, 对外开放的广度和深度持续拓展, 推动了农产品贸易迅速发展。

表1 入世后中国主要农产品进口关税、配额及国营贸易比例

注: (1) 配额数量从2005年过渡期结束后保持不变; (2) 棉花从2005年开始实行范围在5%~40%的滑准税征收办法; (3) 羊毛从2005年取消进口指定经营制度数据来源:WTO数据库, http://tariffanalysis.wto.org/report/Tariff Averages.aspx

二、四十年来中国农产品贸易格局的变动情况与主要特征

在农业对外开放进程不断深入和农产品国际贸易政策持续调整的大背景下, 过去40年来中国农产品贸易发展融入全球市场的步伐不断加快, 与世界市场的融合程度显著提升, 农产品贸易格局也随之发生了深刻的变化, 具体表现在:

(一) 贸易规模不断扩大, 贸易地位和影响显著增强

改革开放以前, 由于总体经济和农业发展水平低, 中国农产品进出口规模一直很小, 且发展缓慢。20世纪70年代, 中国农产品进出口规模年均不足40亿美元。而从改革开放以后到入世之前, 随着农产品外贸管理体制改革步伐加快, 中国农产品贸易规模迅速提高, 但总体增长在波动中徘徊。1979—1993年, 农产品贸易总额由100亿美元上升到205亿美元, 年均增长率为4.3%;1994—2001年, 农产品贸易总额由258亿美元上升到279亿美元, 年均增长率下降至1.1%。2001年加入WTO以后, 中国农产品贸易进入了一个前所未有的快速发展阶段, 贸易规模持续扩大。2001—2017年, 中国农产品贸易总额由不足300亿美元迅速突破2000亿美元, 相比入世之初增长了近7.2倍, 年均增速攀升至13.1% (见图1) , 显著高于同期世界农产品贸易11.1%的平均增速。与此同时, 农产品贸易额占国内农业生产总值的比例也显著增加, 由1980年的14%提高至2001年的15.8%, 至2006年进一步提高至21.1%, 之后受金融危机影响有所回落, 但迅速回弹, 至2012年再次回升并维持在20%左右的水平 (韩嫣等, 2017) 。

伴随着农产品贸易规模的持续扩大, 中国与世界市场的融合程度显著提升, 中国农产品贸易在世界市场中的地位持续增长, 农产品贸易占世界农产品贸易总量的比重不断提高。1980年, 中国农产品贸易仅占世界农产品贸易的2.2% (彭廷军等, 1999) , 至2007年这一数据提升到3.4%, 成为世界第四大农产品贸易大国 (地区) 。到2011年, 中国进一步超越日本, 成为仅次于欧盟和美国的全球第三大农产品贸易国 (地区) , 占全球农产品贸易总额的比重提高至9.4%。此后, 中国农产品进出口额的世界地位基本维持稳定。

(二) 大进大出格局形成, 贸易逆差持续增长

农产品贸易总额的不断扩大是进出口持续“双增长”共同推动的结果。伴随着农产品进出口规模的快速增长, 中国农产品贸易形成了“大进大出”的格局。1980—2017年, 中国农产品进出口总值由106.3亿美元增长至2013.9亿美元, 增幅超过18倍, 年均增速为8.3%。其中, 农产品出口总额由43.7亿美元提高至755.5亿美元, 增长超过16倍, 年均增速为8.0%;农产品进口总额由62.2亿美元提高至1258.6亿美元, 增长超过19倍, 年均增速为8.4%。

由于进口增速显著快于出口, 农产品贸易迅速由顺差转变为逆差。从改革开放到入世初期, 除1980—1983年基于调整农业结构的目的, 连续4年出现逆差以外, 中国农产品贸易基本处于顺差状态, 出口增速快于进口增速。从2004年开始, 中国农产品贸易出现连续性逆差1, 且逆差值持续扩大。2004—2008年中国农产品贸易逆差以每年40.7%的速度增长, 2008年首次超过100亿美元。受全球金融危机和国际粮食危机的影响, 2009年中国农产品贸易逆差有所回落, 但之后再次迅速扩大, 2012年达到489.4亿美元。2012—2016年中国农产品贸易逆差逐年降低, 2017年又开始扩大, 首次突破500亿美元。中国在成为全球农产品贸易大国的同时, 也成为了农产品贸易逆差大国。

图1 中国农产品贸易规模与贸易依存度变化:1980—2017

注: (1) 农产品贸易总额为农产品进口与出口额之和, 农产品贸易依存度用农产品贸易总额占第一产业GDP比重计算; (2) 第一产业GDP (美元计价) 数据以中国官方公布的第一产业国内生产总值 (人民币计价) 和年末人民币汇率估算得出数据来源:贸易数据来源于《中国农产品贸易发展报告2017》和程国强 (2004) , GDP相关数据来源于《中国统计年鉴》 (历年)

(三) 贸易产品结构持续优化, 贸易合作伙伴日趋多元

伴随着农产品进出口规模的持续扩大, 中国农产品贸易的品种结构也在持续不断优化。改革开放初期, 尽管国内农业很不发达, 国民温饱问题难以解决, 但为了出口创汇、发展重工业, 农产品贸易以出口粮食为主, 进口量较少。20世纪90年代中后期以后, 随着国内农产品供求关系改变和居民消费水平提高, 农产品贸易的功能进一步升级为满足居民多样化的消费需求, 逐步扩大油籽、肉类及肉制品等农产品的进口规模, 并提高谷物等农产品的出口数量。入世以后, 一方面, 中国充分发挥资源禀赋优势, 积极扩大劳动密集型优势农产品的出口。2001—2017年, 蔬菜、水果、水产品等主要劳动力密集型农产品出口占中国农产品总出口额的比重由62%提高至67% (见表2) ;另一方面, 基于国内水土资源相对短缺的基本国情, 中国逐步探索统筹利用国际国内“两个市场、两种资源”的战略机制, 适度增加资源密集型尤其是土地密集型的农产品、原料性农产品及国内需求增长较快的优质农产品的进口。2001—2017年, 谷物等主要土地密集型产品进口占到中国农产品进口总额的比重也在持续上升 (见表3) 。

图2 中国农产品进口与出口总额变化:1980—2017

数据来源:《中国农产品贸易发展报告2017》和程国强 (2004) 

表2 中国农产品出口结构变化:1980—2017

注:参照前人研究中对土地密集型及劳动密集型农产品的一般定义以及考虑数据可获性, 本文中涉及的土地密集型农产品主要指大宗农产品, 包括谷物、油籽、棉花、植物油等;劳动密集型产品主要包括畜产品、水产品、蔬菜、水果等。下同数据来源:1980年、1990年数据来自《中国对外经济统计大全1979—1991》, 2001—2011年数据根据《国际农产品贸易统计年鉴2012》数据整理计算得到, 2017年数据来源于《中国农产品进出口月度统计报告》

表3 中国农产品进口结构变化:1980—2017 

注:表中1980年和1990年蔬菜和水果的进口金额及占比数字为“蔬菜+水果”的合计值

与此同时, 随着农产品市场的逐步开放, 中国农产品贸易合作伙伴日益增多, 农产品贸易市场逐渐多元化。改革开放前, 中国农产品贸易合作伙伴不多, 市场比较单一, 主要是东欧、亚非拉地区的社会主义国家和其他发展中国家, 贸易伙伴有60多个 (农业部农产品贸易办公室, 2006) 。改革开放至今, 中国农产品贸易对象迅速发展到世界绝大部分国家和地区。根据联合国贸易商品统计数据库的数据, 2017年中国的贸易合作伙伴已扩展至211个国家 (地区) , 其中美国、日本、欧盟、东盟、巴西、加拿大、新西兰和澳大利亚等市场经济国家 (地区) 已经成为中国主要的农产品贸易伙伴。

(四) 大宗农产品全面净进口, 主要产品自给率显著下滑

改革开放以后至入世之初, 中国多数年份农产品处于净出口状态, 主要农产品自给率都在100%以上。然而, 入世以后, 尤其是近年来受到国内生产成本上涨、消费需求拉动和市场开放效应的共同作用, 中国粮棉油糖等大宗农产品开始出现全面净进口。如表4所示, 2002—2016年, 除个别年份外, 中国谷物、棉花、油籽、食用植物油、食糖的进口量迅速增长, 而出口量不断下降, 净进口规模日益扩大。其中, 谷物从2009年开始由净出口转变为净进口, 2009年净进口规模为178万吨, 至2016年提高到2136万吨, 年均增长42.6%;棉花净进口规模也在持续走高, 2002—2016年由9万吨提高至123万吨, 年均增长20.9%;油籽净进口呈指数型上升, 2002—2016年由1069万吨扩大至8862万吨, 年均增长16.3%;食糖净进口规模也由86万吨扩大至291万吨, 年均增长9.1%。

随着净进口规模的持续扩大, 中国主要农产品的自给率显著下降。2002—2016年, 中国谷物、棉花、油籽及食糖的自给率分别由103.1%、98.2%、49.7%、91.5%下降至96.4%、81.2%、14.1%、83.1% (见表4) 。尽管目前中国谷物自给率仍能维持在95%左右的高水平, 但如果算上大豆, 从2008年起中国广义的粮食产品自给率已下降至不足95%, 2012年突破90%, 到2015年更进一步降低到85%以下。

表4 中国主要农产品进出量及自给率变化:2002—2016 

注:自给率=产量/ (产量+进口-出口) ×100%数据来源:根据历年《中国农村统计年鉴》、《中国粮食年鉴》、《中国农产品贸易发展报告》数据整理计算

三、四十年来中国农产品贸易格局变动的主要驱动因素

中国农产品贸易格局的变动与农业贸易开放的进程、农业贸易政策的调整密切相关, 也与国内外贸易环境变化、国内农产品供需形势变动、要素禀赋结构变迁等一系列因素紧密相联。国内外日益开放的贸易环境为农产品贸易创造了良好的外部条件;国内农产品需求增长强劲、供求形势日益严峻成为推动进口的主要动力;而农业生产成本上升、人民币汇率变动导致国内外价格差距扩大则是近年来大量进口的直接原因。

(一) 国内外贸易环境因素

在国际贸易环境方面, 全球农产品贸易规模不断扩大, 国际贸易环境持续优化为中国参与国际贸易提供了便利。同时, 一些发展中国家的农业潜力逐渐显现, 如拉丁美洲和非洲的粮食等农产品产量的上升, 为中国农产品贸易的发展提供了更多元的交易对象和更广阔的市场空间。而在国内贸易环境方面, 不断放开农产品市场, 特别是入世后严格履行减让承诺, 国内农产品市场准入水平不断降低, 中国与世界市场的关联日益紧密, 推动中国农产品贸易持续快速增长。

(二) 需求与供给因素

在农产品消费需求方面, 改革开放以来, 随着经济发展、人口增长、城市化推进及收入水平提高, 中国城乡居民食物消费结构不断升级, 食物消费需求持续上涨。表5给出了入世以来中国城乡居民年人均主要农产品消费的变化情况。从中可以看出, 城乡居民食物消费正向营养更丰富、结构更均衡的方向发展, 人均口粮消费量持续下降, 副食品消费逐年上升。同时, 城乡居民的食物消费结构差异仍然较大, 这意味着未来随着城市化进程推进, 中国的食物消费需求仍有很大的增长空间。此外, 如果进一步考虑到农产品品质要求和深加工水平提高等因素, 预计中国粮食总消费需求在今后较长一段时期内仍将持续增长。

表5 中国城乡居民主要农产品人均年消费量变动情况:2001—2016 (公斤)  

注:本表数据不包含在外就餐部分数据来源:中国统计年鉴 (历年)

除满足食物消费需求增长以外, 农产品作为纺织、家具、轮胎等工业产业原料的消费需求也在不断上升。中国大量进口原料型农产品, 将其制成工业制成品出口, 以发挥中国工业生产中的劳动低成本比较优势。其中, 棉花产业的发展尤为典型。棉花是纺织业发展的重要原料, 纺织业发展对国内经济及就业有重要的促进作用, 为了满足国内纺织工业发展的原料需求, 中国政府对超配额进口棉花部分并未按61.6%的配额外关税征收, 而是自2005年起改征5%~40%的滑准税, 使得棉花进口自2001年起大幅增长, 2003年开始超配额进口, 实际进口量2012年曾达到539万吨, 是进口配额的6倍。尽管近年来中国棉花进口量有所下降, 但仍处在超配额进口区间。在棉花进口的支持下, 中国纺织业蓬勃发展, 充分带动了国内就业和经济的发展。与棉花的情况相似, 中国还大量进口羊毛、木材、纸浆和橡胶等农产品。这些作为原材料的农产品进口增长的同时, 相应的工业制成品的出口也在快速增加。加工原料需求的快速上涨也是推动中国原料型农产品大量进口的重要原因。

在农产品生产供应方面, 中国农业生产增长面临着十分严峻的资源条件约束。中国人均耕地面积不足世界平均水平的40%, 人均水资源占有量世界平均水平的30% (朱晶, 2017) , 人均农业资源禀赋相对不足严重制约了农业增产的能力。根据《中国统计年鉴》数据, 1978—2016年中国粮食、棉花、油料、糖料、肉类、蛋类、奶类、水产品及蔬菜水果产量均有所增长, 近40年来的年均增长率分别为1.9%、1.9%、5.2%、4.4%、5.8%、7.3%、9.5%、7.8%、5.6%和10.4%, 但其中仅有蔬菜等个别种类的产量增长率高于消费量的增长率, 导致国内大部分农产品供需缺口不断拉大, 农产品大量进口在一定程度上已经成为必然。

(三) 生产成本与汇率因素

价格竞争力是决定农产品进出口态势的重要因素。长期以来, 中国农产品出口的优势主要在于低成本、低价格。受劳动力成本上升、农业生产资料价格走高和土地成本日益显性化等因素的影响, 改革开放以来中国主要农产品生产成本总体呈现持续上涨趋势。按照《全国农产品成本收益资料汇编》提供的数据, 1978—2015年, 中国主要粮食、棉花、油料和甘蔗的每亩生产成本分别增长了14.6倍、21.4倍、18.0倍、19.6倍和35.7倍。进一步地, 从更广泛的国际比较来看, 中国主要农产品在国际市场上的成本和价格竞争力在不断下降, 如表6所示。可以看出, 2005年以前, 无论是按照每亩生产成本, 还是按照扣除单产差异因素的每单位产量生产成本来计算, 中国主要粮食产品的生产成本均要低于美国, 而2005年以后, 中国农产品生产成本增速显著高于美国, 导致双方的成本竞争力在2011年开始发生逆转。国内农产品生产成本劣势, 成为引发大宗农产品进口快速增长的最直接原因。

此外, 人民币对美元汇率的明显升值进一步削弱了中国农产品贸易的价格竞争优势。自2005年中国启动人民币汇率形成机制改革以来, 人民币汇率步入快速升值通道。人民币汇率升值进一步削弱了中国农产品的国际竞争力, 加剧了中国农产品出口减少、进口增加的趋势。

表6 中美两国主要农产品生产成本比较:1990—2016 

数据来源:中国粮食生产成本数据来源于《全国农产品成本收益资料汇编》 (历年) , 美国粮食生产成本数据来源于美国农业部经济研究局USDA-ERS网站的Agricultural Resource Management Survey (ARMS) , https://www.ers.usda.gov/data-products/commodity-costs-and-returns/, 人民币对美元的年度平均汇率数据来源于OECD网站, https://data.oecd.org/conversion/exchange-rates.htm

四、现阶段中国农产品贸易发展面临的主要问题与挑战

(一) 国际竞争力下滑, 优势产品出口增长乏力

与大宗农产品进口势头增长强劲不同, 近年来中国传统优势农产品出口增速持续放缓、增长乏力。如表7所示, 无论是按照出口量还是出口额来计算, 从2012年开始中国传统的优势出口产品蔬菜、水果、水产品的出口增速都出现了明显的下滑。

表7 中国主要优势农产品出口增速变化:2002—2017 (%)  

数据来源:中国农产品贸易发展报告2017

中国传统优势农产品出口增长乏力的原因, 一方面与国内生产成本的快速上涨导致成本和价格竞争力严重削弱有关。另一方面, 也与海外市场经济不景气导致对农产品消费需求增长缓慢有关。同时来自越南、泰国等发展中国家的竞争压力也影响了海外市场对中国出口农产品的需求 (徐宏源等, 2012) 。此外, 尽管中国农产品市场高度开放, 但同期国外农产品市场保护程度却依然很高, 国际上大量农产品仍保持高关税、高补贴, 卫生与植物卫生措施 (SPS) 和技术性贸易措施 (TBT) 呈现数量不断增加、标准不断提高、程序越来越复杂的趋势。一些国家还将贸易壁垒延伸到低碳、汇率、知识产权等领域 (农业部农产品贸易办公室, 2016) 。这些都已经并将继续成为阻碍中国优势农产品出口的重要因素。

(二) 国内外价差倒挂严重, 非必需进口难以控制

自2007—2008年全球金融危机和粮食危机以后, 受世界经济复苏缓慢、原油价格下行、生物能源发展减速、世界粮食供需关系逐渐宽松等一系列因素的影响, 国际粮食市场波动趋缓, 粮食价格进入下行周期。然而, 与之相反, 伴随着劳动力成本高企, 土地成本、生态成本和质量安全成本的日益显性化且持续提高, 中国农业生产成本步入快速上升通道。为了维护农民从事农业生产的积极性和必要的生产利润, 基于成本之上的国内主要农产品的政策性收购价格不断提高, 推动中国国内粮食市场均衡价格随之持续上扬。国内外农产品价格走势逆向而行, 引发两者价格出现严重倒挂, “价差驱动型”进口动力显著增强。

同时, 由于中国入世承诺的农产品进口调控手段十分有限, 关税等边境保护措施的“防火墙”作用难以发挥。目前中国农产品平均关税仅为15%, 是世界平均的1/4, 甚至远远低于瑞士、挪威、冰岛、日本、加拿大、欧盟等发达国家和地区。与此同时, 相比WTO其他成员, 中国既没有足够的关税政策空间和复杂的关税形式, 也无法使用进口许可、数量限制等措施, 农产品进口调控政策手段非常有限 (王鹰, 2014) 。在可用的边境调控措施受限情况下, 随着国内外价差扩大, 超过正常产需缺口之外的、价差驱动型的大宗农产品“非必需进口”大量增加。相关测算表明, 如果综合考虑品种调剂需要及产品的硬缺口和产品间的替代性, 估计当前中国的粮食进口中一半以上属于“非必需进口” (农业部农业贸易促进中心课题组, 2016) 。如此大规模的过度进口国外低价粮食, 不仅会对国内的农业生产造成严重挤压, 而且也会给去库存带来巨大压力。

(三) 进口来源高度集中, 进口稳定性和可靠性有待提升

当前中国农产品进口高度集中化的问题十分突出, 主要表现在:首先, 进口来源地高度集中于少数国家。按照2013—2015年的平均数据计算, 中国自南美洲、北美洲和大洋洲进口农产品金额的比重合计已经超过农产品总进口的60%, 且农产品进口来源前五的国家 (美国、巴西、澳大利亚、加拿大、阿根廷) 对华出口额合计已占到进口总额的一半以上。其次, 品种高度集中于少数产品, 尤其是土地密集型农产品。再次, 土地密集型农产品进口高度集中于少数几个国家。与农产品总体贸易额相比, 主要土地密集型农产品进口来源地更加集中, 前五大进口来源地合计占比普遍在90%以上。复次, 农产品进口运输通道高度集中于海运、进口口岸高度集中于东南沿海地区、进口贸易渠道高度集中于少数几家大型跨国公司 (叶兴庆, 2018) 。

考虑到中国人均水资源相对匮乏, 上述“高度集中”且以土地密集型农产品为主的进口模式, 有利于较好地减轻国内的资源环境压力。相关测算显示, 2017年中国农产品进口总额1259亿美元, 如果折算成耕地资源约为12亿亩, 相当于为国内节省了近50%的播种面积 (胡冰川, 2018) 。与此同时, 这种“高度集中”的进口结构主要是由市场价格等因素决定的, 具有一定的经济合理性, 因而, 总体来说这一趋势是利大于弊、符合中国的长远战略利益 (叶兴庆, 2018) 。然而, 鉴于中国需求相对于国际市场的体量, “高度集中”的进口容易增加大量进口被特定来源国所控制的风险, 极易使我方进口受制于人、处于不利地位。因此, 从维护农产品供给安全、国家经济安全的战略高度, 亟待促进中国农产品进口品种、区域和渠道来源的多元化。

(四) 大量进口冲击显现, 威胁农业就业与农民收入

入世以来, 中国农产品大量进口较好地弥补了国内农产品供需缺口, 缓解了国内农业资源与环境压力, 为确保主要农产品有效供给发挥了重要作用 (程国强等, 2014) ;同时, 大量进口棉花、木材、橡胶等原料型农产品并最终以工业制成品的形式返销国外, 也有利于国内劳动密集型加工业的发展和总体经济福利的提高。因此, 如果不简单考察农业部门贸易的顺差或逆差, 而着眼于整个国民经济发展的角度, 则大量进口原料型和资源密集型农产品一定程度上有利于中国整体经济发展, 也有利于中国在更大范围内比较优势的实现。

然而, 这种在更高层面上的比较优势的实现, 同时也意味着农业及相关部门将承受较大的内部压力。一方面, 农产品进口规模的不断扩大使得国内农业生产和产业安全面临着巨大挑战。部分农产品大量进口不仅加剧了国内供给对国际市场的依赖程度, 使得进口不得不被动承受较高的市场风险, 而且一定程度打压了国内市场的趋势价格, 造成了国内农产品生产规模持续萎缩 (倪洪兴等, 2015) 。此外, 大量的进口和外资在特定产业 (如种子、油脂加工等) 的大举涌入, 也导致部分农产品的产业控制权和定价话语权削弱, 为中国未来的种质安全及农产品长期供应安全带来了潜在风险 (李天祥等, 2013) 。另一方面, 大量进口对国内价格的打压和抑制作用, 使得农业发展动力换档、农业就业与农民增收难度加大。有研究表明, 虽然中国具有比较优势的劳动密集型农产品出口增加有扩大国内生产规模、增加农业就业的“创造效应”, 但同时土地密集型农产品进口则形成对已有国内农业生产的挤出和相应农业就业的“替代效应”。随着入世后中国农产品净进口量的不断增长, 中国劳动密集型和土地密集型农产品相对要素密集度的不断改变, 农产品贸易开放导致的农业就业“替代效应”已经远远超出“创造效应”, 且这一趋势还将持续并扩大 (朱晶等, 2012) 。考虑到农业领域生产要素流动性相对较低, 短期内的调整成本和压力对农民的农业就业和收入的影响不容忽视。

(五) 国内支持保护空间受限, 国际争端压力显著增加

在面临国际竞争压力的情况下, 对国内农业进行支持保护是发达国家的常见做法, 其中价格支持政策是美欧国家长期普遍使用的政策。加入WTO以后, 尤其是从2004年起, 随着中国综合国力增强和国家对“三农”问题的高度重视, 在“以工补农, 以城带乡”和“多予、少取、放活”两个基本方针的指导下, 国家出台了一系列对农业、农村和农民的支持保护政策, 农业支持保护政策由流通环节向生产环节转移、由补贴消费者向补贴生产者转型, 并初步形成了以价格支持为基础、以直接补贴和一般服务支持等功能互补、综合补贴和专项补贴相结合的农业补贴政策框架 (叶兴庆, 2017) 。

然而, 一方面, 在内外价差持续扩大的情况下, 进口天花板效应使得政策性托市收购价格措施失去了“低吸高出、吞吐储备、稳定市场、发挥托底作用”的运作环境, 导致最低收购价不再是“最低价”, 临时收储也变成“不临时”, 形成了所谓的“政策市”, 引发了“边收储、边进口”、“洋货入市、国货入库”等一系列反常现象, 给上下游产业链和整个流通环节带来了巨大压力, 也给政府带来了沉重的财政负担, 粮食等重要农产品的价格支持政策难以为继、亟待改革 (朱晶, 2017;倪洪兴等, 2018) ;另一方面, 随着2004年以来国内农业生产支持保护力度加大, 粮食等特定农产品“黄箱”补贴规模持续扩大、剩余空间不断收窄, 逼近8.5%的WTO约束上限。中国的农业补贴制度和关税配额管理制度逐渐受到一些国家的挑战。2016年以来, 美国已经先后就中国对三大主粮实施的“黄箱”补贴及关税配额管理措施向WTO提出诉讼。尽管中国可以根据相关承诺和规则据理力争, 但随着类似事件频繁发生, 中国已经很难继续通过加大被解读成“黄箱”的措施力度和收紧市场准入以促进国内农业增产、保障农民收入。

(六) 贸易保护主义抬头, 国际贸易形势日益复杂

2008年全球金融危机以后, 受世界经济增长动能不足、复苏缓慢, 全球治理体系受创、民粹主义泛滥, 发达国家内部贫富差距和阶层分化加剧等多重因素的影响, 世界范围内逆全球化趋势抬头 (蒋瑛等, 2018) , 以“战略贸易”、“公平贸易”为旗号的贸易保护主义粉墨登场 (王欢星, 2018) , 全球贸易摩擦和贸易争端频发, 且主要是针对中国等新兴市场国家。根据WTO统计, 2016年WTO成员发起的贸易救济调查月均数量达到2009年以来的最高点。其中, 中国已经连续21年成为遭遇反倾销调查最多的国家, 连续10年成为遭遇反补贴调查最多的国家, 且近期全球有1/3的调查都是针对中国 (吴力, 2016) 。

与此同时, 农业成为贸易保护主义蔓延的重要领域之一 (李婷, 2012) , 且随着中国农产品对外依存度持续上升, 各类与之相关的贸易摩擦也在接连不断地出现 (叶兴庆, 2018) 。此外, 伴随着全球范围内粮食能源化、金融化愈演愈烈, 非传统因素对粮食等主要农产品生产与贸易的影响日趋广泛, 影响农产品价格稳定和价格波动的不确定性因素也越来越多、风险越来越大。这不仅将对中国利用国际农产品市场带来挑战, 而且还会通过价格传导影响国内农业生产的稳定。总之, 综合考虑上述各种内外部环境因素的变化, 未来中国农产品贸易所面临的国际贸易环境将会更加复杂, 挑战也会更加艰巨, 平衡国内生产和进口的难度和压力日益增大。

五、前景与政策选择

综上所述, 改革开放40年来, 中国农业贸易开放程度不断提高, 与世界市场的融合程度显著增强。农产品贸易在调剂余缺、保障供给、发挥比较优势、优化国内资源配置等方面发挥了重要的作用, 且功能仍在逐步增强。与此同时, 过去40年来中国农产品贸易格局发生了巨大变化, 中国不仅成为了世界上最重要的农产品贸易大国, 农产品贸易的品种结构持续优化, 贸易伙伴日益多元化, 而且已经演变为一个农产品贸易逆差大国, 且逆差规模不断扩大, 大宗农产品呈现全面净进口的格局。中国农产品贸易格局的变化主要受到国内外贸易环境、国内农产品供求形势及农业生产成本和汇率变化等因素的影响。同时, 现阶段中国传统优势农产品竞争力下滑、大宗农产品大量进口已经对国家粮食安全、国内农业生产、农业产业安全带来了严峻的挑战, 对农业就业和农民收入造成了较大的冲击, 对如何适应国际规则、应对国际争端压力也提出了新的要求。

未来中国农产品贸易自由化程度将会进一步提高, 农业贸易规模有望继续快速增长。同时, 中国正处于工业化、城镇化快速发展阶段, 在今后相当长的时期内, 农产品需求刚性增长、水土资源约束不断加大的双重压力将越来越大, 进口国外农产品、利用国外农业资源不可避免。因此, 长期来看, 中国农产品贸易逆差或将常态化且逆差数量仍会持续扩大, 农产品进口与出口也都将面临新的考验。选择更加合理的进出口贸易策略、制定更为有效的农业贸易政策, 以更好地利用国际国内“两个市场、两种资源”, 显得尤为重要。

(一) 转变粮食安全观念, 树立新的总量平衡思路

中国农产品市场已经高度开放, 农产品贸易已达到相当规模。传统意义上, 中国农产品进出口的功能主要着眼于“调剂余缺”。但自从中国农产品进出口格局发生重构之后, 农产品贸易已经成为“保障供给”的重要来源, 尤其是在目前国内生产成本快速上涨、内外价差倒挂严重的情况下, 农产品大量进口已经很难避免, 国内自给程度也将随之出现明显下降。事实上, 在开放经济条件下, 价格成为连接国内外市场的最主要因素, 农产品实际进口数量并不必然等于国内产需缺口量, 国内的高产量也不必然意味着具有高竞争力。只要国际价格显著低于国内价格, 即使国内产量增加、供需缺口下降, 进口量也会不降反升, 并导致高成本、高价格下的国内生产被挤入库存, 形成所谓的“国货入库、洋货入市”的局面 (朱晶, 2015) 。因此, 现阶段中国粮食等主要农产品的进口数量及自给率的变化已经不再取决于国内的产需缺口到底有多大, 而是取决于国内外农产品生产成本和价格竞争力的比拼。应当转变粮食安全的观念, 适度弱化对国内粮食高产量和高自给率目标的追求, 并将如何降低农业生产成本、提高农产品国际竞争力作为保障国家粮食安全的重要组成部分 (李天祥等, 2017) 。同时, 应当树立粮食总量平衡的新思路, 变产需“两元平衡”为生产、需求、进口“三元平衡” (倪洪兴等, 2018;肖卫东等, 2018) 。系统考虑进口与国内生产的相互影响, 在确保进口适度、适当、可靠的前提下, 充分发挥农产品进口对提高资源配置效率和结构优化的促进作用, 充分利用农产品进口的“资源替代效应”, 推进重点农产品产业结构调整, 正推或者倒逼国内供给能力提升。

(二) 完善农业对外开放的总体规划, 改革农产品进出口调控机制

未来中国将进一步扩大开放领域, 稳步提升农业对外开放的广度和深度。在此背景下, 应根据中国农业资源禀赋的特征和经济发展的阶段性特征, 全面研究和评估主要农产品供需的中长期趋势、农产品加工产业结构的变化规律, 建立基于全球视野的国家粮食安全保障机制, 构建统筹利用国际国内“两个市场、两种资源”的农业国际化战略框架 (程国强, 2012) 。同时, 为了有效地应对和调控农产品过度进口问题, 应着力做好以下几方面的工作:一是在明确粮食等重要农产品基本面积和基本产量、准确把握需求的基础上确定进口的合理规模、结构和调控目标;二是探索建立农产品国内生产与进口稳定衔接机制, 有效调控进口, 避免过度进口农产品对国内生产和市场形成冲击;三是建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制, 充分运用反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施, 建立应对国外农业高额补贴的应急机制。在坚守农业黄箱微量允许空间不削减、粮棉油糖现有关税税率不减让、粮棉糖关税配额不扩大的基础上, 努力坚持获得有效的特殊保障, 充分利用“两反一保”等贸易救济手段和措施, 为调控粮食等重点农产品的进口保有必要的空间。

(三) 推进农业“走出去”和市场多元化战略, 稳步扩大农产品进口来源

鉴于中国“人多、地少、水缺”的资源禀赋条件, 为了满足国内日益增长的消费需求, 未来需要更积极主动利用国际市场和国际资源。对中国而言, 最重要的是需要一个整体宽松的全球农产品供给环境, 一个相对廉价的农产品市场条件和相对稳定、低风险的供应来源渠道。将中美贸易摩擦作为预警, 站在维护经济安全的战略高度进一步采取措施建立多元化的全球性农产品供应体系方为长远之计 (叶兴庆, 2018) 。一方面, 需要审慎把握好进口规模和节奏、方式与布局, 实施多渠道、多区域、多品种的多元化进口策略, 分散集中进口的风险、降低国际农产品市场波动对国内的影响。另一方面, 也需要大力支持农业“走出去”, 把推进农业“走出去”与实现市场多元化战略有机结合。充分利用“一带一路”战略的有利条件, 推动中国农业技术和资本对沿线国家的投资与输出, 提升东道国的生产能力, 为建立多元、稳定、可靠的进口渠道夯实基础。同时, 应鼓励企业通过多种形式参与国际农产品产业链建设和控制, 增强对全球市场重点农产品、关键环节的掌控能力。

(四) 创新国内农业补贴方式, 拓宽农业就业和农民增收渠道

未来农产品贸易政策及相关产业政策的制定, 除了应关注比较优势、粮食安全等角度以外, 还需要综合考虑贸易对产业安全、农业就业和农民收入的影响。与此同时, 在开放的条件下, 国际农产品市场及贸易规则对中国农业政策制定的影响和约束日益增强, 今后中国的农业政策调整和改革想要关起门来“调结构、转方式”已不大可能, 需要有更加国际化的视野。应当创新国际规则约束下的补贴方式, 用足、用好WTO所允许的补贴空间。补贴方式创新可以考虑:一是减少“黄箱”支持补贴, 增加“绿箱”支持补贴的投入和比例;探索开展农产品生产配额管理, 参考欧盟设置“蓝箱”支持补贴;二是对补贴方式进行半脱钩化设计, 参考美国“差价补贴”与价格挂钩而与生产脱钩;三是可设定补贴发放的限定条件, 参考欧盟的“交叉达标”方式, 以特定条件或与特定目标挂钩作为领取补贴的前提条件;四是应当注重政策表述与国际接轨, 政策命名应避免出现“补贴”字眼, 避免政策表述含糊不清, 引发其他国家的误解或过分解读。此外, 对于农民的收入保障, 需要更多地依靠增加非农就业机会、提升人力资本、健全收入保险和社会救助网络等途径来实现。

(五) 参与国际农产品贸易规则制定, 争取更大的国际市场话语权

除了立足于国内的现实条件和既有的国际贸易规则体系, 通过“筑高墙”、“强筋骨”等多种方式来促进中国农产品贸易发展之外, 作为农产品贸易大国, 未来中国应当更加积极参与国际农产品贸易规则、农业标准的制定, 以及动植物疫病防控、生物安全、生物质能源、气候变化等方面的国际谈判与协作, 争取更大的国际规则和国际市场话语权 (朱晶, 2017) 。一方面, 今后中国国内政策的制定需要越来越多地考虑与国际规则接轨;另一方面, 中国需要积极主动地开展区域和双边贸易谈判及国际规则的讨论和制定, 争取更大的农业生产国内支持的政策空间。同时, 基于农产品进口不断增加的现实趋势, 我方在贸易领域关注的重点也需由反对贸易保护和国内支持措施、增加市场准入等角度, 拓展到促进建立更加公平合理的国际贸易规则、反对粮食禁运和粮食出口限制、建立地区和国家间协作机制等议题, 积极争取对中国有利的贸易制度环境。

——END

编者注：

• 本文转自：朱晶,李天祥,林大燕.开放进程中的中国农产品贸易:发展历程、问题挑战与政策选择[J].农业经济问题,2018(12):19-32.

• 参考文献、英文摘要略，格式稍有调整

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