乡村振兴：理念依托、规则确立与技术路径——第三届中国县域治理高层论坛综述 【转】

摘    要：乡村视域下的治理概念蕴含着国情的独特性, 应在价值性的引导下体现其工具属性, 而乡村可从空间、社会等多重角度理解, 并且其差异性决定了多元化的规划与评价标准;乡村振兴的规则确立要站在国家整体战略高度, 明确城乡融合的发展方向, 把握农民主体作用, 避免政府错位、越位、缺位;乡村振兴的最终落地则需要发挥政府制度供给作用, 扶持基层党组织、集体经济组织、村委会和新型农村精英等内部主体, 深化土地制度改革, 通过政府、社会、市场多维治理打赢脱贫攻坚战, 重建宜居共治的乡村公共社会。

关键词：乡村振兴; 治理; 脱贫攻坚; 城乡融合发展;

2018年9月, 国务院印发《乡村振兴战略规划 (2018-2022年) 》, 指出“乡村兴则国家兴, 乡村衰则国家衰”。这说明, 实施乡村振兴战略, 是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。如何从宏观理念、中观规则与微观技术层面认识乡村振兴, 是成功实施乡村振兴的首要任务。在此之际, 由《华中师范大学学报》编辑部主办, 华中师范大学中国县域发展研究中心承办, 华中师范大学政治与国际关系学院、《湖北民族大学学报》编辑部协办的“第三届中国县域治理高层论坛”于2018年12月1日在武汉召开, 围绕“乡村振兴的理念、规则与技术”主题, 聚焦于乡村振兴过程中的治理理念, 梳理治理逻辑和规则, 分享实践经验和操作技术。来自全国高校、科研机构、政府及期刊界的百余位代表参加了本次论坛。会议以“县域治理与乡村振兴”为主题设置了大会报告, 以“乡村振兴:脱贫攻坚与治理逻辑”和“乡村振兴:操作技术与地方经验”为主题分别设置了两个分论坛, 专家报告与评议结合, 从不同学科视角和实践经验进行深入探讨, 确立了县域治理的基本理念, 明晰了乡村振兴的规则逻辑, 探索了实操技术的发展空间, 为乡村振兴战略顺利实施提供了可行参照。

一、乡村振兴中的理念依托

理念确立是开展实践的前提。乡村振兴的基础和重点是县域层面的乡村治理, 但当前快速城镇化进程打破了县域原有的界限, 加上一些基层政府“运动式”的工作方式, 引发了治理的理念混乱。对此, 与会专家们表示应该重申乡村振兴中的理念和原则, 项继权教授指出, 就“治理”本身来讲, 重点不在于“治”而在于“理”, “理”意味着理顺关系, 同样意味着明晰它的道理。可见, 树立正确的理念对乡村振兴的实施有巨大的指导作用。

(一) 治理的概念厘定与价值性考量

概念厘定是学术研究的基点。基于此, 多位与会专家从不同角度阐述了治理的概念, 并从多个角度分析了与乡村振兴高度关联的治理理念。当前我国的基层治理是带有中国特色的综合概念, 金太军教授区分了治理在中国和西方的两种语境, 指出不能对西方治理概念进行生搬硬套, 也不能在使用中随意添加重复概念造成理论误区。我国的乡村治理是国家治理的一部分, 它需要服从和服务于国家。刘义强教授对乡村治理作了详细的历史梳理, 他认为传统的乡村治理是种郡县空虚的治理模式, 政权体系与基层社会连接不紧密, 治理有效与否依赖于中央政权的压力强度;近代以来政权下乡形成了榨取型治理机制, 导致农村的治理机制弱化和城乡二元分离;改革开放后乡村治理形成了维稳维持型模式, 并未解决农业农村发展的问题;新时期的乡村治理开始转向发展型治理。

治理不仅具有工具性, 更应该具有价值性, 应该体现着社会主义核心价值观的人文关怀。项继权教授认为, 治理包含多重价值, 如多元参与、协同共治、民主、法治、公平、正义等, 不能把这些价值抽离出来而仅仅当做一个工具技术的概念, 研究和实践中应更多地关注到改革的方向性和价值性, 治理需要考虑到改革的方向感、干部的安全感、老百姓的获得感。肖唐镖教授同样认为应重视治理的价值属性, 并批评了当前一种对治理的认识误区———“技术型治理”, 即以追求治理技术的精细为最高原则, 放弃治理基本框架及其制度理念的修正和完善。因此, 应该把治理能力、技术的现代化更好地安置在治理体系现代化的框架下, 而不应该产生技术依赖和技术崇拜, 使“术”压倒“道”。

(二) 乡村的多重面向和差异化理解

与学界对治理的多元化理解类似, 乡村也被视为一种具有多重面向和差异性的聚落。传统的乡村较为稳定和常态, 但随着城镇化步伐加快, 乡村从稳定走向急剧变动, 经历了大规模的碎裂和重组。张小劲教授将这一趋势分为两类, 一类是以政府行政命令为主的结构化拆分合并, 涉及县改市、县改区、行政村合并等;另一类是外部环境变化引起的自发的、零散型渗透, 是随着经济交往频繁、交通通信便捷化、居民生活圈扩大造成的相互渗透。因此, 在这种情况下, 县域可以有空间、制度等多重概念, 乡村也可以有多重空间。刘伦文教授进一步指出, 从空间理论理解, 乡村是三重空间, 包括物理空间、社会空间和文化空间。这意味着乡村不仅是生产之地, 更是农民的生活之地, 农民需要维系社会交往、形成文化层面的凝聚力。吴理财教授把乡村社区视为一个社会概念, 认为它既是农村社会服务管理的基本单元, 更是乡村社会的重要组成单位。

重新认识乡村, 不仅要从整体化、抽象化的视角去看待乡村的社会空间和文化承载空间, 更要认识到多种因素造成各地乡村实际情况的千差万别, 正视这些差距和差异, 才能更好地认识乡村。吴开松教授指出, 我国各地农村的资源禀赋、地理环境、发展基础、农民素质、历史文化是千差万别的, 不能千篇一律的趋同化认识。周平、刘伦文、马光选等教授结合各自的研究领域, 分别举例描述了边疆地区、武陵山区民族地区和云南迪庆藏族自治州的乡村所具有的独特性, 并指出由于城镇化发展空间和务农发展空间有限, 很多偏远地区的农村都呈现凋敝衰败的状态, 社会空心化、社会结构不完整、文化传承断裂等情况较为普遍。

基于乡村的多重面向与差异化, 必须兼顾各地实际情况, 有针对性地制定发展计划。吴开松教授认为, 应该根据乡村之间的差异性, 分类规划、梯度推进, 通过市场和政府的作用, 以工促农、以城带乡, 促进城乡融合, 推动农业现代化。另一方面, 乡村的差异化也意味着乡村建设的评价标准是多元的。罗静教授从公共服务规划的角度引入了两个评价概念———可达性与均等化:乡村公共服务主要涉及教育、医疗和文化, 可达性指学生上学、病人看病、居民看公共书籍的距离远近;均等化指从规划角度来看, 上述资源的分配是否有盲区和薄弱环节。于建嵘教授根据调研时的直观感受表示, 走遍全国各地, 发现农村的水、电、路 (甚至厕所) 的环境发生了很大变化, 因此改变乡村环境最重要。

二、乡村振兴的规则确立

规则确立是开展实践的基本要求和有力保障。乡村的差异性决定了乡村振兴的不同方略, 但任何举措都需要在既定规则框架下开展, 才能达到预设目标。以乡村振兴战略促进城乡融合发展, 需要确立乡村振兴的规则框架, 把握意义、明确方向、认清主体、避免误区, 才能实现基于乡村振兴的城乡融合发展。

(一) 把握乡村振兴的历史方位和发展方向

城镇化的快速推进消融了乡村的吸引力, 使乡村出现较城市的相对性落后, 且差距不断扩大。喻阳总编认为, 乡村是国家全面发展这个整体中的短板, 而乡村振兴在实现国家强盛、民族振兴、推动人类历史文化进步方面具有基础地位。

从国家和社会治理的整体角度出发, 乡村振兴本质上是对乡村社会的重构, 把农村从当前分割化、碎片化的状态进行整合, 激发其活力, 恢复乡村社会的生产力、凝聚力、吸引力和稳定性。这种重构不能遵循传统农业的观点和方法, 乡村振兴必须要走新路。周平教授指出, 人们容易希望回到过去, 因为过去为我们积累了太多的理论资源, 但是回到过去是不可能的, 反而造成过度的路径依赖。在对未来设计时, 要总结过去, 也要看到未来, 一定要看到历史已经发生根本性的改变。在中国从传统文明转向现代文明, 进而走向世界这个大背景下, 适应历史大势, 从实际出发, 从理论上突破, 创造新的体制机制, 才是乡村振兴正确的认识方法。

乡村振兴战略是在建设经济体系现代化下建立起来的, 是实现后者的一个步骤, 从“三农”角度理解乡村振兴, 可能抓住了主要矛盾的主要方面, 但更需要从国家层面把握乡村振兴战略的总体设想, 即乡村振兴是更高的、整体布局的城乡融合发展。周平教授指出, 乡村振兴包括边疆的乡村, 只有边疆整体发展, 边疆乡村才能振兴, 因此要在边疆地区培育能够促进当地社会经济发展、推动农村发展的“类城市化”要素, 没有这些要素, 就无法激活城乡融合发展的机制。贺东航教授认为, 要通过乡村振兴战略加强区域统筹, 整合涉农建设类项目, 优先建设道路、水利等外部性较强的跨村工程, 提升基础设施建设对当地经济发展的整体效应。刘强处长表示, 乡村振兴最重要的目标就是提高农民收入水平;此外, 要完善农地政策和法治, 此为“农业之基”;健全村级公共产品供给体系, 此为“农村之基”。刘义强教授指出, 乡村振兴重点在于推动乡村主体产业升级、组织升级和要素流动与优化组合, 激发乡村活力, 最终实现城乡融合发展, 缩小城乡差距。

(二) 识别乡村振兴的主体作用与实践误区

发展农业生产力, 建设生态宜居美丽乡村, 本质上都是为了提高农民收入, 改善农民生活环境, 让广大农民有更多获得感和幸福感。因此, 乡村振兴应该以人为本, 人的兴衰直接影响着农村和农业的兴衰。王晓毅研究员认为, 乡村振兴战略的提出, 其潜在含义是当前乡村处于衰落状态, 这一衰落是以“人”的流出为主要表现的, 乡村的人越来越少, 有知识的劳动力越来越少。邓磊教授同样指出, 改革开放40年, 西部民族地区乡村变迁的最明显特征是人口快速流动导致乡村空心化, 不仅是人口空心化, 还有产业空心化、村级经济空心化, 进而导致在乡村振兴过程中, 村级组织缺乏引导力、产业发展缺乏生产力、产品市场缺乏购买力, 而这一切的原因归结为三个字就是“没有人”。

农民是乡村振兴的主体, 乡村振兴的目的是农民, 最具备发展智慧的也是农民, 要尊重农民的首创精神和选择权利。赵树凯研究员通过梳理农业制度改革中有关包产到户和雇工问题的历史经验, 指出要尊重农民、尊重实践、尊重生活, 乡村振兴不能面向领导、立足文件, 而是要立足乡村、面向农民、尊重农民。周平教授指出, 通过赵树凯对历史史实的梳理, 我们发现农村的改革不是理论家设计出来的, 也不是政策圈设计出来的, 而是农民的首创干出来的, 先有农民首创, 进而解放思想, 最后才以政策的形式加以确立。贺东航教授认为, 如果农民主体没有积极性, 乡村就难以振兴, 应该调动农民和基层大胆实践、创新的积极性。

乡村振兴同样离不开政府的组织引导和制度供给, 但政府存在的错位、越位、缺位现象严重影响了乡村振兴战略的实施。因此, 应加强主管部门领导和专家的农业实践经验和知识, 否则在制定政策时只能凭官员的直观感受, 左右摇摆;政策制定流于“文字游戏”, 只顾用词考究、吸引眼球。黄旭东主编批评了基层政府严重的形式主义作风, “一人干、三人看、六人做档案”, 很多基层官员都是在应付上级检查, 真正落实到农民的很少。吴思红教授指出, 政府“运动式”的实施乡村振兴只会带来乡村结构性分化, 使富村越富, 穷村越穷。贺东航教授指出, 政府应避免简单化理解乡村振兴的产业发展模式, 避免一刀切地进行集中规模化经营, 避免劳民伤财。马光选结合云南省德清县迪庆州的精准扶贫经验表示, 在一些具有特色文化基础、自然条件恶劣、明显不具备城市化条件的地区, 地方政府不应该一刀切地以城市化作为乡村振兴的标准。吴理财教授指出, 无论是政治覆盖、行政吸纳, 还是政府主导, 都会消解乡村社会的活力, 削弱其行动力, 所以乡村振兴只靠政府支撑终会失败。

三、乡村振兴的技术路径

实践赋予理念与规则以价值性, 理念依托与规则确立都是为了乡村振兴的最终落地。基于此, 与会专家们重点围绕乡村振兴具体实施路径、实践经验、操作技术作了精彩的分享。结合以人为本的价值取向, 王晓毅提出构建一种城乡双向流动机制, 使想留在农村的人能留下来, 想下乡的城里人也能下乡, 实现真正的城乡融合和流动。邓磊教授则提出了“乡村引人之策”, 即优惠政策引能人, 支柱产业留年轻人, 生态环境聚有钱人。总体上, 专家们对技术路径的探讨从发挥政府作用、扶持内部主体、改革土地制度、乡村脱贫攻坚和重建公共社会五个方面展开。

(一) 发挥政府作用

乡村振兴的实践离不开政府的制度供给, 基层政府更是关乎乡村振兴能否落地的关键角色。贺东航教授认为, 县级政府是落实和执行环节的重中之重, 因而, 发挥好政府在乡村振兴中的政策引导作用, 有利于引导更多要素向乡村流动。于建嵘根据调研经验, 强调了县级政府在乡村振兴中的重要作用, 包括资源投入、组织资源、派工作队、负责村干部补贴等, 这些都为乡村带来了变化。因此, 研究县级政权进入乡村社会的新方式具有非常大的价值。刘伦文教授分享了他对武陵山区特色村寨建设的观察, 他认为政府在这一过程中起到了非常大的作用, 当地政府将村寨空间作为政治工具进行了特色村寨的空间再造, 将文化作为空间生产策略, 增加了社区发展的独特性和象征经济资本, 既有了政绩, 也树立了为民办事的公众形象。但他也表示, 地方政府在乡村建设中要找准自身定位, 不是管得越多越好。项继权教授进一步指出, 县级基层政府自身的转型是重点, 也是难点, 因为基层政府是乡村治理体系中的重要组成部分, 但是“治理有效、构建新型的乡村治理体系”本身就是乡村振兴的目标。基层政府既不能失位, 也不能越位, 通过制度供给支持和培育农民主体和多种组织的力量, 形成治理合力, 才能实现乡村治理的有效性。

(二) 扶持内部主体

政府是乡村振兴的“外力”, 必须通过“外力”扶持内部主体, 强化基层党组织、集体组织、自治组织、新型农村精英等内部主体的力量, 是实施乡村振兴的着力点。但当前内部主体的力量较为薄弱, 作为党在社会基层组织中的战斗堡垒, 基层党组织是实施乡村振兴战略的“主心骨”, 若基层党组织虚弱涣散, 乡村振兴就举步维艰。宋亚平研究员认为, 当前农村衰败的直接原因是农村基层党组织的功能在“虚化”、领导班子在“弱化”、党员群众在“退化”。改变农村面貌要先从发挥党的引领作用开始, 吴开松教授和徐昌洪处长都重点强调基层党组织的重要作用, 乡村振兴要加强党的领导、发挥党的作用, 应该选优配强村两委组织班子, 充分发挥村两委的作用, 它们是乡村组织的核心, 也是乡村振兴的重要力量。贺东航教授认为, 要以组织振兴促进乡村振兴, 形成领导有力、运转有序、治理有效的乡村治理机制。

作为我国农村社会最主要的组织形式, 集体经济组织的衰弱与缺位尤为明显。刘强处长基于现实和法律政策之间的差异, 分析了村集体衰弱的原因, 指出当前村集体经济组织对于土地的所有权并不完整, 所有权的基本特征是享有处分权和收益权, 而农村集体经济组织对于土地并无处分权, 也无完整的收益权。郭雪剑副区长指出, 当前的集体组织较为封闭, 能力弱化、老龄化、人口流失越来越严重, 导致村集体所有权的权能虚化, 而农村土地集体所有是政策底线, 一定要维护农民集体对土地发包、调整、监督、收回等各项权能, 支持农村集体经济依法享有农村宅基地, 尤其是农村闲置宅基地的管理权、规划权、分配权、收益权和收回权。因此, 落实集体所有权权能是发展壮大农村集体经济的基础, 而后者又是乡村振兴的突破口。

村委会是村民自治的组织形式, 但宋亚平研究员表示, 当前绝大多数村支部与村委会是两块牌子一套人马, 基层党组织的弱化也同样使村委会虚化。徐昌洪处长结合近年来组织村两委换届选举的工作经历表示, 软弱涣散的村委会占了全湖北省的20%左右, 村民的组织化体系不高, 村委会的自治能力非常有限, 自治的权力、范围越来越小。对此, 徐昌洪建议, 首先要完善相应的配套组织, 如村委会的下属委员会和村民小组、村务监督委员会, 妇联、青年团等群团组织, 社会组织和农村集体经济组织等, 将村民有效组织起来;其次要健全各组织之间的联动机制, 分清权责、合理分工、形成合力, 不能各自为政;最后要加强乡村干部队伍建设。总之, 要培育多种乡村组织的共同参与能力, 共同参与乡村治理, 以村民自治促进乡村治理创新。

在村民自治的实践探索中, 新型农村精英的重要性越来越突出。王景玉教授认为乡村振兴重点在于培育主体意识, 要着力打造农村新型精英群体。吴晓燕教授围绕新乡贤与自治的互促关系进行了发言, 她认为新乡贤是对传统儒家德治的继承与重塑, 在各领域取得一定成就、有志于服务农村发展的精英群体, 通过为乡村社会建设出谋划策, 就有机会被村民举荐为新乡贤。新乡贤能够参与乡村治理, 更主要的作用是通过发展乡村经济带领农民奔小康。新乡贤既是一定区域内经济和精神的激励, 又能完善参与治理的方式, 使法治、自治、德治相结合。

(三) 改革土地制度

涉农制度改革一直以来广受关注, 其中最主要的就是农村土地制度改革。陈文胜研究员认为, 当前土地的确权赋能没有解释清楚, 产权太不清晰, 导致资本不敢进入。郭雪剑在会议报告中指出, 制度改革, 尤其是农村土地制度改革是乡村振兴的源动力。宋亚平同样认为, 当前土地制度的滞后影响了土地有效流转。农村土地制度是改革的“根”, 要激发乡村的活力, 首先需要解决的就是土地制度滞后、流转不畅、规则不明的问题。

土地流转当前最大的难点在于如何在农民自愿的前提下实现政府和农民都满意的状态, 这就要求流转过程要充分尊重农民选择权和收益权。在分论坛上, 安明友教授分享了他们在宅基地流转机制方面做的探索, 他提出了“农户宅基地及庭院建设用地指标收储制度”, 即在自愿前提下, 农民以户为单位申请宅基地复垦, 复垦后的耕地还归农户, 指标归政府;建立省级指标收储公司, 将收储上来的零散的土地指标进行汇合, 形成大规模的土地指标, 可以将这些指标出售给需要土地使用指标的政府;最终形成类似欧美的、散落在农村田野里的农户。安明友认为, 这一创新制度的优点在于能够整合现有资源、促进经济发展, 能通过土地复垦增加土地供给, 能通过农户迁出促进土地资源集中, 还符合国家“城乡建设用地指标增减挂钩政策”。在这一宅基地退出机制下, 被收储农户满意, 所在村的其他农户满意, 而且政府的财政负担可控, 是“多赢”的机制创新, 值得大范围推广。

(四) 乡村脱贫攻坚

贫困严重制约乡村发展, 脱贫攻坚是乡村振兴战略的首要任务。李春根教授从自然环境、制度因素和个体因素三个方面解析贫困地区的致贫机理, 在自然环境方面, 包括贫乏的自然资源、偏远落后的地理位置和脆弱的生态;在制度方面, 包括制度选择导致的制度性贫困、政策执行的偏差、因地制宜扶贫政策的忽略以及文化贫困导致的顽固性贫困;在个体因素方面, 包括人力资本的不足、可行能力的不足和内生动力的不足。因此, 要坚持深度贫困治理格局, 提高贫困综合治理水平, 打造多维贫困治理工具, 涉及公共基础设施、公共服务体系、产业、生态、文化等方面。可以看出, 乡村振兴应该在尊重具体差异的基础上, 整体布局, 以区域整体带动各个农村, 实现共振, 同时从多个角度进行贫困治理, 才能实现城乡融合发展。贺东航指出, 脱贫攻坚一要通过乡村产业振兴推动产业扶贫, 二要加大贫困乡村道路、水利、教育、卫生等基础设施建设力度, 三要完善农村社会保障体系, 铸就返贫防线, 实现脱贫效果的可持续性发展。陈文胜则认为, 改革开放给我们最成功的经验就是摆脱贫困要依靠市场的力量, 脱贫攻坚需要培养市场逻辑, 实现政府的资本投入与有效市场并重、与产业联动。

(五) 重建公共社会

乡村公共社会的重构也是与会专家关注的重点。王晓毅认为, 乡村应该是让人们生活的地方, 乡村振兴首先要重建乡村空间。吴理财表示, 重建乡村公共社会就是构建农村社会生活共同体, 它应该是舒适又温馨的场所, 人们在其中能互相帮助、共同进步, 因此, 要着力营造农民社会生活共同体意识, 即一定的认同感和归属感。重建公共社会就是要营造和谐宜居的新家园, 改善人居环境, 打造公共服务空间和休闲娱乐空间, 从而增加居民幸福感和安全感。

重建公共社会涉及到优化公共产品供给和培养参与精神。刘强认为当前村内户外公共产品的供给问题较大, 应完善“一事一议”筹资筹劳与财政奖补制度, 构建“群众筹资筹劳, 集体经济支持, 社会捐资赞助, 财政奖励补助”的多元化投入保障机制, 尽量满足农民群众的实际建设需求, 促进农村“强筋壮骨”, 为乡村振兴提供基础保障。杨桓则聚焦城乡结合部社区, 指出公共社会重构首先要打破阶层空间区隔, 促进外来人口融入;其次, 要构建社区的公共性, 即人人参与公共事务、人人共治共建共享的状态;最后, 要塑造新时期的社区精神, 从心理、文化层面培育积极向上的心态, 推动乡土文化和城市文明的融合。

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本文转自：黄祥祥,朱雅妮.乡村振兴:理念依托、规则确立与技术路径——第三届中国县域治理高层论坛综述[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2019(01):185-189；如有不妥，请联系删除

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