马红坤 等：欧盟共同农业政策的绿色转型轨迹及其对我国政策改革的镜鉴【转】

摘    要：共同农业政策的历次改革中, 形成了清晰的以与当期生产脱钩、与环保指标遵守挂钩的直接支付替代价格和市场支持, 关注农村发展和环境的改革轴线。该导向使中欧农业支持在价格和市场支持、脱钩支持占比等方面的差异巨大, 并导致了化学投入品和农业碳排放等指标的差距拉大, 我国亟需对现行农业支持政策进行改革。据此, 凝练出以脱钩支付替代价格和市场支持, 支付额同环保指标的遵守挂钩, 对环境保护造成的损失给予合理补偿, 关注偏远农村环境的保护, 公众参与政策的制订和完善等启示。

关键词：共同农业政策; 转型轨迹; 绿色提质导向; 政策改革;

一、引言

农业支持政策是推动和引导农业发展的重要措施。[1]改革开放以来, 在一系列农业支持政策的推动下, 我国农业发展迅速, 相继实现了粮食产量十二连增、农民收入年均增长7.52%等巨大成就。[2][3]但随着发展的持续, 我国农业环境保护欠账增多, 农业发展与环境保护之间的矛盾和冲突日益严重。[4]首先, 在耕地方面, 我国耕地面积持续下降。《2016中国国土资源公报》显示, 截至2015年年底, 我国耕地面积为13499.87万公顷, 年内净减少耕地面积5.95万公顷。由于农药、化肥和地膜等化学投入品过量使用, 加之回收和修复率较低, 我国耕地土壤的点位超标率为19.1%, 中等及以下质量的耕地占比超过70%。[5]其次, 在水资源方面, 农业用水量居高不下, 2016年农业年用水总量占全国的60%左右。此外, 《2016中国环境状况公报》显示, 水域生态系统呈现立体化污染态势, Ⅳ类及以下水质断面占比超过30%, 地下水较差和极差的监测点占比超过60%, 农业面源污染是水质污染的重要来源。上述矛盾和冲突是和我国长期执行增产导向的农业支持政策有很大关系, 也是现行农业支持政策不能完全适应新时代、新形势和新情况的体现。我国的农业支持政策亟需从过去主要依靠化学农业支撑产量增长的增产导向, 向以绿色农业为支撑、追求质量和效率的绿色提质导向转变。[6]

欧盟农业高度发达, 农业产量、农民收入和农业环境保护实现了有机结合, 这和其制定了绿色提质导向的共同农业政策密不可分。但历史上, 欧盟及其前身欧洲共同体出台过增产导向的农业支持政策, 并导致其在1970～1990年代出现严重的农产品结构性过剩、国际竞争力低下和农业环境污染严重等问题, 这些也是我国农业部门目前正面临的困境。[1]通过系列改革, 欧盟大幅削减共同农业政策中的价格和市场支持比例, 提高与当期生产情况脱钩、与环境保护情况挂钩的直接支付和绿色支付等手段的比例, 保障农民收入的同时, 实现了共同农业政策从增产导向型向绿色、质量和效率结合的绿色提质导向型转变。对共同农业政策历次改革和调整的背景、措施及相应得失进行深入的系统分析, 为我国农业支持政策的改革提供借鉴, 对我国摆脱目前农业发展中面临的环境和资源困境具有重要的现实意义。

近年来, 国内学者主要从四个视角对我国农业支持政策转型展开研究。一是从农业发展主要矛盾变化的视角, 认为中国农业发展的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾, 我国的农业支持政策需要从增产导向转变为绿色、质量、高效的质效导向。[6]二是从农业发展所处阶段变化的视角, 立足农业哺育工业转变为工业反哺农业、工业反哺农业转变为工农业协调发展、经济发展进入新常态等不同阶段的变化, 结合各阶段的特点和要求探讨相应农业支持政策的转型。[9,10,11,12]三是从构建有竞争力的支持政策的视角, 主张中国的农业支持政策应由“增产导向”转变为“竞争力导向”, 以使我国农产品具备同国际农产品竞争、农业同其他产业竞争的能力。[13,14,15]从已发表的文献的数量和质量看, 国内学者对我国农业政策转型的研究还很薄弱, 对农业发达国家的支持政策转型经验进行系统分析, 使之为我国提供改革镜鉴的研究更少。有鉴于此, 我们以农业发达且基本实现可持续发展的欧盟为研究对象, 系统分析共同农业政策历次改革的背景、措施以及得失, 并对比了政策指导下的中欧农业支持结构的差异, 凝练出可供新时代我国农业支持政策改革借鉴的经验。

二、欧盟共同农业政策的绿色演进轨迹

1. 早期的共同农业政策:增产导向下的价格和市场干预

1957年3月, 构成欧共体宪法基础的《罗马条约》规定, 六国应制定共同农业政策, 并建立有保障的粮食市场, 提供能保护农民利益的粮食价格, 从而提高区域粮食生产能力。这一时期的共同农业政策确立了价格支持、农产品出口补贴、单一市场和稳定的财政支持四个原则。[16]共同农业政策的实施, 提高了欧共体提高粮食生产能力, 使保障粮食安全的最初目标得以实现。1961～1969年、1970～1973年以及1974～1978年间, 欧共体的整体农业劳动生产率的年平均增长率分别是7.1%、6.6%和3.7%。[17]但价格支持扭曲价格形成机制, 制约了市场调节粮食产量的功能。上世纪70年代之后, 价格和市场支持导致的农产品结构性过剩以及财政不堪重负问题日趋严重, 农业环境污染问题初现端倪。

为解决价格支持导致的产量过剩、财政负担和环境污染等问题, 上世纪70年代和80年代共同农业政策进行了一系列改革。其中, 1972年出台了以推动农业生产现代化、鼓励55岁以上农民提前退休和培训农民为主要政策措施的曼斯霍尔特建议。[18]1984年, 签署了《1984年乳制品生产配额法案》, 规定每个成员国1981年乳制品的产量外加1%作为基数制定乳制品生产配额, 超出生产配额的则要被征税。[19][20]1988年, 制定“预算稳定机制”, 规定为谷物生产设置最高生产上限, 产量超过上限时, 启动谷物降价机制, 同时还要征收共同责任税。[21]

上世纪70年代和80年代对共同农业政策进行的系列改革, 首要目标是解决价格和市场支持手段带来的产量严重过剩和财政预算大幅增长的问题, 以应对由此带来的共同农业政策的存废危机, 对政策实施带来的农业环境污染问题没有给于足够关注。这些修补性质的改革措施被称为“预算驱动型的改革”, 虽然控制产量的努力在一定程度上缓解了农业环境污染, 但没有改变各成员国农业环境污染问题加重的趋势。[22]

2. 共同农业政策的绿色转型

(1) 麦克萨里改革:价格支持转向脱钩直接支付。“预算驱动型”的系列改革没有改变对农产品市场价格形成机制的扭曲, 未能有效解决产量过剩、财政负担加重和环境污染等问题。[23]1991年2月, 农业委员麦克萨里签署了《共同农业政策的发展和未来反思》, 在此基础上, 欧共体委员会向理事会提交了《共同农业政策的发展和未来》的报告, 否定了1991年以前共同农业政策片面依靠价格和市场支持的做法。经过对报告进行多轮讨论和修改, 1992年被称为“麦克萨里改革”的改革方案最终确立了三方面内容:一是1995和1996年度的谷物支持价格调低29%, 牛肉的支持价格调低16%, 使之和世界市场价格更为接近;二是采用直接支付的手段补偿农业生产者因农产品价格下跌而产生的预期损失, 但支付的数额取决于土地面积的大小或之前年度的生产状况, 不与当期产量挂钩;三是通过轮作等手段开展土地闲置计划, 并规定1995年和1996年闲置土地的比例分别应达到15%和10%。此外, 麦克萨里改革方案还包含了环境保护、农民提前退休和农业造林等计划方案。[24]

麦克萨里改革标志着以对生产者的直接支付替代价格和市场支持手段的出现。[25]直接支付手段能够减轻价格支持所引起的扭曲效应, 便于预测和控制预算成本并能促进农产品市场价格下降, 提高消费者福利的同时提高本地区农产品的国际竞争力。麦克萨里改革中, 农业生产者所能获得的直接支付数额与其当期产量脱钩, 很大程度上将降低农民为获得理想的补贴数额而牺牲农业环境保护、刻意追求产量的冲动。麦克萨里改革还引入了土地闲置计划、农业造林和其他环境保护政策, 具有更加先进的农业环保理念, 在共同农业政策的改革历程中具有里程碑式的意义。麦克萨里改革方案出台之后, 欧共体又对共同农业政策在食品安全标准、植物健康、动物福利和农业环境问题等方面做了进一步补充。此外, 还通过了第一部关于有机农业的法案, 并将这些政策和标准的遵守情况和直接支付数额挂钩, 是对1992年麦克萨里改革的进一步完善。[26]

(2) 2000年议程:提高脱钩支付比例和关注农村。1997年4月, 中东欧和塞浦路斯等六个农业人口占比更高、人均收入更低的国家申请加入欧盟, 欧盟需要建立新的财政预算框架并调整各项政策。[27]就农业而言, 欧洲农业环境污染加剧, 1987年正式实施的《单一欧洲法案》着重强调了“环境要求应成为共同体其他政策的基础”, 1996年欧洲疯牛病的爆发, 这些因素使农业部门必须调整和完善共同农业政策以应对日益上升的环保需求。[28]就农村而言, 共同农业政策实施30多年之后, 农村地区大小农场主收入差距拉大, 山区和边远地区的农业劳动力大量外流, 老龄化严重, 经济发展滞后, 农业环境污染问题严重, 欧盟需要通过调整共同农业政策来加强对农村尤其是偏远农村的关注。

在上述背景下, 1999年, 欧盟在柏林签署了2000年议程, 并推出了支持手段更加市场化、注重环境保护、关注农村发展的新版共同农业政策。支持手段市场化方面, 进一步降低价格和市场支持力度, 其中谷物的价格支持减少15%, 牛肉减少20%。直接支付方面, 进一步提高对农业生产者的直接支付力度, 谷物价格下降损失的50%、牛肉价格下降的85%和牛奶价格下降损失的65%将通过直接支付手段予以补偿。农业环境保护方面, 对因参与农业环境保护项目、植树造林带来的生产性损失和进行森林保护等带来的经济损失, 将以面积为补偿标准给予合理补偿。农村发展方面, 给予符合要求的年轻农民一次性25000欧元的资助, 对提前退休的农民给予总额为15000和35000欧元不等的资助, 对不利于农业发展的地区, 给予20～200欧元/英亩的资助。共同农业政策还明确规定, 用于支持农村地区发展的预算支出占农业总预算支出的10%。

“2000议程”的实施, 为共同农业政策创造了重点支持农村发展和农业多功能性的第二支柱, 改变了以往只以第一支柱对农业和农产品进行支持的形式, 并使农业支出预算资金实现了在第一支柱和第二支柱之间的转移。第二支柱对农业多功能性和农村尤其是偏远农村的支持, 在农业环境保护方面降低了偏远农村经济发展滞后、教育水平较低、环保意识较差等诸多因素导致的环境污染加剧的风险, 对农村地区的环境保护具有重要意义。2000议程中推进支持手段进一步市场化、对环境保护导致的损失给予补偿等措施影响同样深远。此外, 2000议程提出的“农业多功能性”、“农村发展计划”等创新理念对世界其他国家农业农村和农民问题的统筹解决提供了新的思路, 具有非常重要的意义。[29]

(3) 2003年改革:交叉遵守原则挂钩的直接支付。经过1992的麦克萨里改革, 共同农业政策对价格的扭曲程度已经明显降低, 脱钩支付政策的实施取得了较好的农业环境保护效应。[30][31]2000年议程进一步提高了脱钩直接支付占比, 但对价格和市场支持的削减并不彻底, 对农作物和畜牧业等行业的价格支持依然存在, 这使部分农产品的产量过剩和财政负担问题日益加重, 欧盟农业环境污染问题尚未得到完全解决。[32]爱沙尼亚等10国将加入欧盟, 这将进一步冲击共同农业政策并造成更大的农业环保压力。此外, 乌拉圭回合之后, 欧盟因大量使用“蓝箱政策”特权, 给农民以大量直接补贴受到后续谈判各方的强烈批评。[33][34]多哈回合中, 包括凯恩斯集团在内的发展中国家和农产品净出口国要求欧盟进一步推进补贴方式的市场化改革并削减农业补贴额度。在这样的背景下, 欧盟着手讨论和制定新的共同农业政策。[35]

2003年, 共同农业政策改革有两大亮点。一是引入与当期生产脱钩的单一农场支付政策, 又称单一支付补贴政策。二是明确规定了环境保护方面的交叉遵守原则。单一农场支付政策方面, 在历史模式、区域模式、混合模式以及新成员国可以选择的单一区域支付计划等几个备选方案中, 农业生产者可以获得补贴额度的计算依据是其2000年-2002年期间的所获补贴的数额及农场面积等指标, 很大程度上与他们目前的生产状况无关。通过单一农场支付政策的实施, 欧盟颠覆性的将之前实施的限定产量下的价格补贴85%以上转变为WTO不加限制的“绿箱政策”。同时, 单一支付补贴政策规定, 在农业生产者遵守食品安全、农产品为生、动物福利、农业生产环境保护等要求 (交叉遵守原则) 的前提下, 农业生产者才可以申请相应的直接补贴。

2003年, 共同农业政策的改革方案进一步推动的“脱钩”支付方案影响深远, 使共同农业政策的市场导向更强, 对贸易的扭曲效应更小。同时, 随着价格支持比例的大幅降低和脱钩直接支付比例的大幅提高, 共同农业政策的增产导向得到扭转, 农业生产者单纯追求更好的当期经营业绩、牺牲环境保护已获得更高补贴额的情况得到明显改善。在2008年, 对共同农业政策的“健康检查”中, 欧盟决定推进除奶牛、山羊和绵羊等少数农产品之外的其他全部农产品的脱钩补贴改革, 并要求确保改革后农业生产者所获补贴不得低于改革之前的75%。[36]自2008年开始, 欧盟每年400多亿欧元的农业预算将进一步与当期生产情况脱钩, 农业生产者所能获得补贴额度将由基期生产状况、环境保护、动物福利和食品安全等综合指标决定, 且后三者所占的权重会越来越大。[37]经过2003年改革以及后续的2008年“健康检查”, 以“脱钩”为特点的共同农业政策, 对欧盟农业的可持续发展做出了巨大贡献。

(4) 2014～2020改革:更加市场化和绿色化的直接支付。麦克萨里改革以来, 共同农业政策经过历次改革和完善, 市场导向、环境友好、注重农村发展的改革方向越来越清晰。但随着经济社会发展以及克罗地亚等三国将加入欧盟, 欧盟农业面对的内外部挑战越来越大。农业生产方面, 全球范围内农民在食物供应链中的地位下降。农村发展方面, 欧盟农业人口占比持续下降, 农村产业需要新布局;农村财政预算方面, 2008～2010年, 共同农业政策相关的支出预算占欧盟总预算支出的比例分别达到47%、47.2%和46.3%, 而克罗地亚等三国的加入势必增加共同农业政策实施的财政压力。环境保护方面, 农业环境污染依然严重, 生物多样性威胁。这些因素将从人力、财力和物力等多方面冲击欧盟的农业生态环境。[38]在此背景下, 欧盟委员会于2011年10月提交了共同农业政策的改革提案, 共同农业政策的改革再次开启。

与以往相比, 2013年版的共同农业政策在环境保护方面有三大亮点。一是继续推进了市场化改革, 大幅压缩了价格和市场支付比例的同时, 继续提高了直至支付占比。二是在直接支付中, 开辟绿色直接支付, 定向用于农业生态环境保护的支付。三是在第二支柱预算中, 明确了专项支持农村环境保护、支持有机农业和其他环保投资的支付比例。直接支付方面, 新版共同农业政策中直接支付占农业预算总支出的72%, 包含强制性直接支付和自愿性直接支付。[39]强制性直接支付分为基础直接支付、绿色直接支付和青年直接支付三类。其中, 不超过70%强制性直接支付的预算将用于基础直接支付, 用以替代旧版共同农业政策中的单一支付计划, 其支付依据类似单一支付计划, 是基于农业生产者符合条件的土地面积, 与当期生产脱钩。不超过30%的强制性直接支付定向用于对农业生产环境的保护。在自愿性直接支付的改革中, 出于保证补贴的公平性以及减小地区之间、大小农场之间的收入差距等考虑, 改革后的政策规定, 成员国可以根据自身情况, 将最高30%的直接支付用于补贴30公顷以下的中小农场, 将不超过5%的直接支付用于自然条件恶劣地区。在市场支持方面, 为了使对市场的干预以及造成的贸易扭曲效应降到最低, 相比于1992年麦克萨里改革时期的90%以上的价格和市场支持类预算支出占比, 2013年新版共同农业政策中用于农产品出口专项补贴以及政府收储的预算支出占比被压缩到5%以下。在对第二支柱的改革中, 用于支持农村地区发展的预算支出约占总支出的25%, 其中, 预算资金的30%必须用于农村环境保护、支持有机农业发展或其他与环境保护相关的投资。

2013年共同农业政策的改革延续了1992年麦克萨里改革以来历次改革的思路, 通过用与当期生产脱钩的直接支付手段替代价格和市场支持, 降低对价格形成机制扭曲的同时, 最大限度降低农业生产者以牺牲环境保护为代价的增产冲动。同时, 2013年改革在第一支柱和第二支柱中明确规定专项用于环境保护的支付比例。在强制性直接支付中, 以基础直接支付替代环保效应明显的单一支付计划的基础上, 又规定不超过30%比例的强制性直接支付用于设置绿色直接支付。在第二支柱中, 也明确规定了不超过30%的预算资金用于支持农村的环境保护。整体来说, 2014～2020改革后, 共同农业政策的市场化和绿色化色彩更加浓厚, 环保导向更加明显。

3. 共同农业政策的未来走向:更加环保、简单、高效

近年来, 现行的共同农业政策受到效率低下, 依然忽视供需规律并造成产量过剩、农业环境污染和财政资源浪费, 管理和执行成本过大等批评, 共同农业政策的改革呼声高涨。2016年, 英国进行脱欧公投, 并于次年3月启动脱欧程序。鉴于英国在财政方面对欧盟的贡献远大于获得的支持, 英国脱欧之后, 欧盟需要在制定新的2021～2027年多年财政框架时, 对预算收入、支出及各成员国份额进行重新安排。[40]而2014～2020年多年财政框架中, 共同农业政策相关的预算支出占预算总支出的比例接近40%, 对共同农业政策的预算进行总体和结构调整势在必行。

2017年2月到5月, 欧盟委员会面向公众进行了关于如何使共同农业政策更加现代化和简化的公众咨询。公众认为更加公平有效的补贴政策以加强对农民的支持, 环境和气候变化, 农村地区经济发展缓慢失业率高等问题是共同农业政策面临的三大挑战。公众认为建立更加有效的直接支付体系, 在第二支柱中加强对农村环境保护和进行农村人力资本投资是解决上述问题最有效的手段, 应该是共同农业政策改革的重点方向。[41]

2018年6月1日, 欧盟委员会向理事会提交了《关于未来食品和农业的立法建议》的报告。尽管该建议在未来一两年内还要经过多个立法程序, 具体方案存在较大变数, 但该建议明确了本轮共同农业政策的改革方向。在涉及市场化的直接支付改革方面, 要求各成员国尤其是尚未达到90%直接支付比例的成员国要继续加大直接支付比例。要进一步将直接支付和环境保护是否得力挂钩, 提高环境保护和应对气候变化得力的农业生产者的支付数额;第二支柱方面, 计划通过加强教育培训等方式提高农业生产者的综合素质, 强化其环保意识, 以具备提供高质量农产品的能力。

三、我国农业支持的结构与欧盟的差异

经过多轮改革之后, 共同农业政策对欧盟农业的支持手段更加市场化、绿色化, 对促进农业实现可持续发展作用明显。相比之下, 虽然我国的农业支持政策改革步伐加快, 但整体增产导向明显, 绿色提质导向相对淡化。政策导向的差异导致了我国在农药、化肥等化学投入品用量和农业碳排放等指标上远高于欧盟。我国必须直面差距, 以国际经验为镜鉴, 加快政策从增产导向向绿色提质导向转型的步伐。

1. 我国农业支持政策和欧盟的差距

基于OECD的统计, 我们剖析了中欧农业支持的结构, 并对可能会较大程度上影响农业环境的六个项目进行了分析。发现经过对自身农业支持政策的逐年调整, 中欧基于投入量的支付、与当期挂钩的直接支付和对农业科技创新的支付占支付总额的比例差距较小, 用于公共存储的支付占比差距相对较大, 而用于市场价格支持和与当期脱钩的支付占比差距明显。在公共存储支付方面, 欧盟用于公共存储的支付占比一直呈现下降趋势。2017年, 用于公共存储的支付在支付总额中的占比约为0.03%。自1990年粮食收储制度肇始以来, 我国用于粮食收储方面的支付呈现出先上升后下降的趋势。2012年以来, 我国粮食存储支付占支付总额的比例开始反弹, 2017年我国公共存储支付占比约为6.4%, 是欧盟同一比值的20多倍。市场价格支持方面, 经过预算驱动型的系列改革、麦克萨里改革以及之后的历次改革, 欧盟用于市场价格支持方面的支付占比一直呈现下降趋势。中国在经济腾飞之后, 出于保护农民利益、保障粮食市场供应的目的, 在“工业反哺农业”的政策思路下相继出台了最低收购价格和目标价格等粮食价格调控政策, 这使我国用于市场价格支持的支付占比呈现出逐年上升趋势。2017年, 中欧用于市场价格支持的支付占比分别为60.77%和18.16%, 二者差距明显。在与当期脱钩的直接支付方面, 共同农业政策在经过2003年开始实施“单一农场支付”并在后续历次改革中不断提高与当期脱钩的直接支付比例, 这使欧盟在最近十多年间的脱钩支付占支付总额的比例不断上升, 并维持在40%左右。与此同时, 有OECD可查数据以来, 我国与当期脱钩的直至支付占比基本在2%以内波动, 与欧盟的差距明显。

2. 政策差距导致的环境保护差距

包含价格支持和粮食收储在内的市场支持手段制约了价格形成机制对粮食供需调节作用的发挥。由于增加粮食产量能够获得更多的政府补贴, 从而容易使农业生产者产生单纯追求粮食产量的冲动。在这种冲动下, 加之农业本身具有的外部性特征, 农业生产者往往会做出大量使用农药、化肥和地膜等化学投入品, 开垦不适宜耕种的土地, 过度利用耕地, 忽视温室气排放等选择, 从而忽视了对农业环境的保护。和当期产量及经营收入等指标脱钩的直接支付手段的严重缺失会进一步加剧上述状况。和欧盟相比, 我国在农业支持政策过于倚重价格支持和粮食收储等市场支持手段, 对与当期生产脱钩的支持手段的使用远远不够。上述中欧农业支持政策的结构差异直接导致了中欧农业环境污染状况的差异。

以中欧农药、化肥的使用为例, 现有的研究已经证明, 过量使用农药、化肥会造成诸如农业面源污染、土壤板结、大气污染和重金属残留等问题。共同农业政策绿色转型以来, 欧盟的农药和化肥的使用保持了较低水平且整体呈现出下降态势, 近10多年以来, 欧盟亩均农药使用量均保持在0.2千克的水平, 亩均化肥使用量保持在10千克～12千克的水平。与此同时, 我国农药、化肥过量使用的问题较为严重。自1990年以来, 我国亩均农药使用量呈现出明显的上升态势, 且与欧盟同类数值的比例从2倍扩大到5倍。在亩均化肥使用方面, 我国和欧盟相比, 形势同样严峻。2002年以来, 我国的亩均化肥使用量整体逐年上升, 2014年和2015年的亩均化肥使用量分别约为欧盟的3.7倍和3.2倍。

绿色转型以来, 欧盟共同农业政策同我国的农业支持政策在环境保护方面的效果差异还在农业碳排放这一指标上得到明显体现。农业碳排放是主要的温室气体来源之一, 对环境造成的污染不容忽视。[42]上世纪90年代初期, 中欧亩均农业碳排放处于相似水平, 约为293.5kg/亩。随着共同农业政策绿色转型的持续推进, 欧盟亩均农业碳排放水平整体呈现出下降趋势, 2014年和2015年分别为254kg/亩和257kg/亩。与此同时, 我国的亩均碳排放则呈现出较为明显的上升趋势, 2014年和2015年分别达到425.8kg/亩和382.3kg/亩, 分别约为欧盟同期水平的1.68倍和1.49倍。从农业碳排放的构成来看, 中欧同样差别较大。一直以来欧盟农业碳排放来源中, 牲畜肠道发酵、合成肥料和粪肥管理占据前三, 且随着时间的推移, 三者绝对数值和占总排放量的比例均维持在相对稳定的水平。与此同时, 随着时间的推移, 我国占比最大的三个农业碳排放源由牲畜肠道发酵、合成肥料和水稻栽培变为合成肥料、牲畜肠道发酵和水稻栽培。其中牲畜肠道发酵和水稻栽培产生的农业碳排放的绝对数值整体保持稳定, 合成肥料产生的农业碳排放量则呈现出较为明显的增长态势。这也从另一个角度印证了我国农业化肥使用量的逐年升高。

四、共同农业政策绿色转型的启示

共同农业政策自诞生以来, 欧盟对其进行了多次力度各不相同的改革和调整, 随着改革和调整的推进, 共同农业政策以脱钩直接支付替代市场支持, 以绿色可持续导向替代增产导向的改革主轴越来越清晰。共同农业政策绿色转型以来, 欧盟农业生产中, 农药、化肥施用量以及农业碳排放量等指标持续改善, 农业环境保护取得了较大进展。中欧农业发展面临着相似的困境:人均耕地面积有限。根据联合国粮农组织数据, 2015年, 中国的人均耕地面积仅约为1.28亩, 欧盟约为3.17亩。在有限的耕地面积上, 提高粮食产量以满足人民群众日益增长的食物需求的同时, 加强农业环境保护成为中欧共同面临的挑战。因此, 学习借鉴欧盟共同农业政策的绿色转型经验对于我国农业实现高质量发展具有重要意义。

1. 降低价格支持比例, 提高脱钩直接支付的比例

初期的共同农业政策以增产为导向, 通过给予农产品价格支持提高农业生产者的生产积极性。这种支持政策扭曲了价格形成机制, 使市场调节粮食产量的功能丧失, 在导致了产量过剩、财政负担加重的同时也导致欧盟农业生产环境恶化。1970年代开始, 欧盟着手降低价格支持力度, 并从麦克萨里改革开始以与当期生产脱钩的直接支付手段替代价格支持手段, 这种改革思路在后续的历次改革中得到延续, 并成为越来越清晰的改革主轴。

近二十年来, 我国的农业支持政策虽然经过了多次调整, 但价格扭曲效应明显的价格支持手段依然在我国的农业支持总量中保持较大比重, 且呈现出逐年增高的趋势。而市场化程度较高、环保效应明显的脱钩支付手段在农业支持总量中的比例一直在2%左右波动。政策制定者很有必要参考共同农业政策的改革经验, 在农业支持政策的制订和完善中, 逐步缩减价格支持, 减少以价格和收储等手段对市场的干预。同时, 逐步增加与当期生产状况脱钩的直接支付比例, 在保障农民利益的同时, 减少增产冲动下对农业生产环境的破坏。

2. 将直接补贴额同各类环保要求的遵守情况挂钩

麦克萨里改革之后, 欧共体对共同农业政策在农业环境保护、植物健康、动物福利等方面做了补充, 通过有机农业法案的形式规定直接支付和上述环保政策的遵守挂钩。在2003年改革中, 共同农业政策设置交叉遵守原则, 农业生产者申请直接补贴的前提是符合欧盟的环保标准。2014-2020改革中, 共同农业政策在强制性直接支付中专门设置30%的份额用于绿色直接支付, 用于对欧盟农业生产环境的保护。

我国现行的农业支持政策较少与环境保护情况挂钩。今后, 政策制定者可参考欧盟经验, 将对农业生产者的各类直接补贴同其对各类环保要求的遵守情况挂钩。具体来说, 通过对农林牧渔等农业生产部门进行科学评估, 在农药、化肥和地膜等化学品投入减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化、水资源消耗、休耕轮作、畜禽粪污处理、农作物秸秆综合利用等方面制定相应指标, 将指标的完成情况和补贴额挂钩。

3. 对农业生产者因生态环境保护造成的损失给予合理补偿

对生态环境保护的正外部性行为给予经济补偿将有利于实现成本与收益对等, 提高进行环境保护的积极性, 从而实现环境保护方面的帕累托最优。从麦克萨里改革以来, 欧盟均注重对农业生产者因环保造成的经济损失给予合理的补偿, 在保护生态环境的同时, 切实保障农民利益。麦克萨里改革方案中, 对通过轮作等手段开展土地闲置、其他农业环境保护手段和农业造林等给予相应补偿。在2000年议程中, 共同农业政策明确规定农业生产者因各类农业环境保护项目、植树造林带来的生产性损失和森林保护等带来的经济损失, 按照面积给予相应的经济补偿。

2018年中央一号文件要求建立“市场化多元化生态补偿机制”, 但更多的是从相对宏观的角度, 对生态功能区、重点生态区、流域上下游之间推进生态保护补偿机制, 对微观农业生产者的环保行为关注较少。未来, 政策制定者可借鉴欧盟经验, 对农业生产者开展轮作、休耕、开展退耕还湿还林还草、农业造林、推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理等农业环境保护的行为, 按照面积或可比价格计算的经济损失进行合理补偿。

4. 更加关注偏远农村地区生态环境的保护

偏远农村地区存在教育水平和环保意识整体较低, 为弥补生产率差距而过量投入农药、化肥等化学品, 为改变落后现实盲目接受低层次产业转移等问题, 这导致偏远农村地区的环境污染问题日趋严重。为应对偏于农村地区的发展差距扩大、环境污染严峻等挑战, “2000议程”为共同农业政策创造了第二支柱, 并使农业支出预算资金从第一支柱向第二支柱转移, 以重点支持农业的多功能性、偏远农村地区发展和环境保护。在之后的历次改革中, 对农村地区尤其是偏远农村地区的关注得到加强, 在2014～2020改革中, 共同农业政策明确规定, 用于支持农村地区发展的预算支出约占总支出的25%, 以促进农村可持续发展。我国偏远农村地区同样面临成为污染重灾区的严峻形势, 为此, 政策制定者可借鉴欧盟加快偏远农村地区发展、加强偏远农村地区环境保护的经验, 制定专门的针对偏远农村地区发展和农业环境保护的政策, 在农业补贴预算中, 规定一定比例用于定向支持偏远农村地区发展和农业环境保护。同时, 加强对偏远农村地区环境保护方面的宣传引导, 合理使用农药、化肥等化学投入品。

5. 提高政策制定的公众参与度, 并在实施中不断调整完善

自诞生以来, 共同农业政策先后经历了十余次改革和调整, 每一轮改革产生的新情况新问题均成为倒逼下一轮改革的导火索。在最近几轮改革中, 随着网络媒介的日趋发达, 共同农业政策在改革之前都要进行大规模的公众咨询, 以之作为政策改革的重要依据。2017年2月到5月, 欧盟委员会为在2021～2027预算框架下修订新版共同农业政策, 启动了面向全体公众的共同农业政策的改革咨询。结果显示, 公众认为建立更加公平有效的补贴政策、应对环境和气候变化, 农村地区经济发展缓慢失业率较高是共同农业政策面临的三大挑战。在欧盟委员会于2018年7月1日提交的立法建议中, 上述咨询结果得到了较好的体现。

农业补贴政策关乎每一位农业生产者的切身利益, 其衍生出的农业环境问题更是受到社会公众的高度关注。我国各级政策制定者在修订和完善农业支持政策之前应通过整和各类信息资源, 开展更加广泛的公众咨询, 使公众的意见在政策中得到有效体现。在政策制定和实施前期, 应利用各类新闻发布会和政策吹风会进行政策解读, 并通过各类媒介资源广泛宣传, 确保公众尤其是农业生产者的知情权。在政策实施过程中, 通过建立健全系统的舆情收集、研判、处置和回应机制, 将公众对农业支持政策的意见和反馈作为不断修改和完善政策参考依据。

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——END

编者注：

• 本文转自：马红坤,曹原,毛世平.欧盟共同农业政策的绿色转型轨迹及其对我国政策改革的镜鉴[J].农村经济,2019(03):135-144.

• 英文摘要、关键词略，格式稍有调整

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