林希帆 等：我国精准扶贫实施前后村干部腐败现象的比较研究【转】
摘 要：本文采用全国各省纪检监察网2015年1月-2017年6月通报的村干部违法犯罪典型案例研究村干部腐败现象的相关特征, 并对精准扶贫前后进行比较研究。调查结果显示:精准扶贫后村干部的违法犯罪的案件数量有所下降;违法犯罪现象与区域经济发达程度有一定的相关性;相对于精准扶贫前, 精准扶贫后村干部违法犯罪始发日到查处日的时长缩短;村党支部干部违法犯罪的可能性最高;个人违法犯罪比团伙犯罪比例高;涉案的村干部基本上都会受到党政处罚, 处罚的力度与平均的涉案金额有一定的联系;精准扶贫后的平均涉案金额比精准扶贫前普遍减少;违法犯罪的主要手段是骗取冒领扶贫资金。
关键词：精准扶贫; 村干部; 违法犯罪;
一、问题的提出
差异性的人口经济社会结构使原本的粗放式扶贫政策难以继续发挥效力, 因而解决贫困问题, 需要因地制宜, 因户制宜, 因人制宜, 因产业和收入路径制宜, 倘若没有具体分析, 深入群众, 就很难有进一步的扶贫效果。所以结合已有的扶贫效果和新时期的扶贫状况, 我国将粗放式扶贫政策转变为精准扶贫政策。关于精准扶贫的文献研究可分为理念萌发、理念明确提出、研究兴起和研究大发展四个阶段, 而关于精准扶贫政策的最终落实, 要归结于2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的颁布, 标志着我国扶贫工作走向了精细化、准确化, 实现了“大水漫灌”向“精准滴灌”的转变[1]。2017年的两会上, “攻坚扶贫”再次成为热点问题, 习主席强调继续落实“精准扶贫”政策, 要坚定不移打赢攻坚扶贫战。
扶贫政策的落到实处, 村干部起着至关重要的作用。一方面, 为了更好地管理村务, 村民行使基层群众自治制度所赋予的权利, 民主地选择出符合自己意愿的村干部, 因此, 村干部肩负着村民的信任。另一方面, 村干部是各项扶贫政策的直接落实者, 是各种扶贫款项的主要经手人, 担负着党和国家的信任。因此, 村干部同时背负着村民和国家的信任, 在面对各项扶贫惠民资金时, 应当要公正廉洁, 确保资金落实到位。
然而, 在涉农扶贫领域, 政府每年都下发大量的涉农惠民专项补助款的同时, 我们也看到了涉农扶贫领域内村干部的腐败案件呈现上升趋势[2]。
因此, 如何通过目前已经通报的扶贫领域村干部违法犯罪的典型案件中归纳出违法犯罪的特征, 从而防止村干部对扶贫资金的违法使用并加快扶贫资金的精准落实, 对确保2020年消除贫困, 推进中国社会主义新农村建设具有深刻的意义。
本文为了探究这一课题, 以全国各省, 直辖市的纪检监察官网通报的扶贫领域违法犯罪案件为研究对象, 系统地梳理了在2015年1月-2017年6月期间公开通报的案件, 利用实例数据来考察精准扶贫实施前后村干部违法犯罪情况特征的联系与差异, 包括数量, 地区分布, 精准扶贫后村干部违法犯罪始发日到查处日的时长, 违法犯罪者的身份分布, 违法犯罪手段, 平均涉案金额情况等方面的内容。
二、我国精准扶贫实施前后村干部腐败现象的比较研究
(一) 数据收集
随着互联网技术的发展和政府信息公开制度的完善, 同时考虑调查的成本和案件本身的典型性, 将在各省纪检监察网公开通报的扶贫领域典型违法犯罪案件作为数据来源。在查阅各省纪检监察网时发现, 各地在2015年及2015年后基本都有公开通报当地的违法犯罪案件, 但在2015年之前各省纪检网几乎没有通报相关案件, 给搜集精准扶贫前的违法犯罪案件造成了一定的难度。仔细研究发现, 尽管精准扶贫前的违法犯罪案件不能在当年披露, 但是各省在2015年也会披露2015年之前已经查处的典型案件的相关信息, 给精准扶贫前的违法犯罪案件提供了正确的信息来源, 所以精准扶贫前的案件基本源于各省纪检网通报2015年1月1日前发生的案件。另外发现各省通报案件的信息要点不尽一致, 给提取指标造成一定困难。所以, 针对信息要点不全的案件, 再在“中国裁判文书网”输入案件的当事人名称从而检索相关的裁判文书, 力求进一步完善相关信息。最终, 从全国各省纪检委纪检网共搜集了1882个典型案例, 结合“中国裁判文书网”完善相关信息后, 得到719个有效, 其能够清楚了解到违法犯罪的起始日以区分精准扶贫前后的时点, 因此本研究针对这719个案件进行。在分析过程中, 精准扶贫前后的分界点为违法犯罪起始日2015年1月1日:此前发生的, 归类为精准扶贫前;2015年1月1日及其之后发生的, 归类为精准扶贫后, 与实际曝光时间无关。同时, 为了增加案件之间的可比性和分析的准确性, 在分析具体问题时, 选择性地将某些信息指标为不详的案件剔除 (如在分析平均涉案金额和地区之间的关系时, 将涉案金额不详的案件剔除等) , 所以会在不同的研究问题中出现案件总数不一致的现象。
(二) 精准扶贫前后各地区村干部违法犯罪的发现情况
本文按照中国社会科学院2017年发布的《中国省域竞争力蓝皮书》, 将全国根据综合竞争力划分为东部、中部、东北、西部四个地区进行考察, 并进行地区间的交互统计:将犯罪时间划分为两个时间段:一段是精准扶贫前 (即2015年前) , 一段是精准扶贫后 (即2015年及往后) 。
如表1所示, 全国村干部违法犯罪数量总体情况 (包括不详) :西部最多, 高达869件;东部次之, 为419件;中部是389件;东北最少, 是205件, 不到数量最多的西部三分之一;而我国各地区综合竞争力排名依次是东部 (58.5) , 中部 (38.5) , 东北 (35, 4) 西部 (32.5) , 这表明违法犯罪现象与各地区的综合竞争力有一定的相关性, 可能的原因是:东部属于最发达地区, 村干部掌握的资源更多, 受到的诱惑更大, 犯罪的动机大大增强;而西部属于欠发达地区, 犯罪数量达到最高, 有可能是由于比较落后, 村干部出于对改善生活条件的迫切渴望, 以及基层政权的监督机制不够完善, 导致犯罪数量增加;而中部和东北部的综合竞争力属于中等水平, 相对来说手上掌握的资金资源、受到的诱惑、生活的压力都处于中等水平, 因此犯罪动机并不是很强烈, 犯罪数量也相对较少。
表1 精准扶贫前后各地区村干部违法犯罪的发现情况
另一方面, 随着扶贫资金的加大投入, 村干部的违法犯罪所得也会提高, 从成本收益理论来看, 犯罪数量也应有所上升。但从表1的统计结果发现, 各地区在实施精准扶贫后的犯罪数量都明显比精准扶贫前的少, 从侧面反映出实施精准扶贫政策的同时, 也加大了对扶贫资金的监管力度, 增加了村干部违法犯罪的风险和成本。
(三) 精准扶贫后村干部违法犯罪始发日到查处日的时长
表2 精准扶贫前后村干部违法犯罪始发日到查处日的时长
如表2所示, 从各地区来看, 东部地区村干部违法犯罪最难被发现和查处, 对此可能的解释是, 东部的经济发展状况最好, 人均收入高, 有些村干部可能有经济能力掩盖自身违法犯罪的事实, 因而导致其违法犯罪行为难以被发现和查处, 时间间隔长。
从全国的情况来看, 在精准扶贫前, 村干部违法犯罪始发日到查处日的时长3.26年, 显然违法犯罪始发日到查处日的时长较长, 因而对于村干部违法犯罪难以起到有力的震慑作用。而在精准扶贫后, 村干部违法犯罪始发日到查处日的时长已降低到1.09年, 说明实施精准扶贫政策对于揭发查处村干部违法犯罪行为有一定的成效, 查处的效率得到了显著提高。但犯罪开始时间或犯罪持续时间不详的情况仍居多, 其中精准扶贫后不详百分比平均达到了71.68%, 可能的原因是调查不够深入, 或者是未对犯罪时间进行详细的披露, 因此我们建议可深入调查犯罪时间, 以及加大对犯罪情况的披露力度。
(四) 精准扶贫前后违法犯罪主体的身份分布情况
从表3看出, 在精准扶贫前后, 村党支部干部和村委会干部的违法犯罪人数都远大于村会计、其他村干部、其他人员。可能的原因有二:一是村党支部干部和村委会干部是村务决策的实权人物, 负责落实扶贫任务的“头道工序”、“收尾工序”, 而村会计、其他村干部、其他人员没有实际控制权。二是村党支部干部和村委会干部与贫困群众直接打交道, 工作中出现的违纪问题易被发现和举报, 因而成为主要违纪群体。
表3 精准扶贫前后违法犯罪者的身份分布
(五) 精准扶贫前后各地区关于团伙犯罪的情况
从总体看, 无论是否实施了“精准扶贫”政策, 团伙犯罪即村干部“抱团”犯罪现象 (占比约20%) 都少于“个人”犯罪现象 (占比约80%) 。出现“团伙犯罪”现象也从侧面反映了基层领导部门在监督、防止其下属部门或干部发生职务犯罪方面并没有发挥多大的作用。
表4 精准扶贫前后各地区关于团伙犯罪的情况
另外, 从成本收益理论来讲, 团伙犯罪牵涉人员广, 被发现的风险高, 不利于村干部实施一系列违法违纪或犯罪行为, 故而抱团犯罪现象会相对较少一些。
(六) 精准扶贫前后村干部违法犯罪处罚力度与涉案金额的关系
从表中的统计结果来看, 无论是精准扶贫前还是后, 对村干部违法犯罪的处罚力度都与平均涉案金额有一定的联系, 一般平均涉案金额较大的案例, 其处罚力度相对较重。
表5 精准扶贫前后村干部违法犯罪处罚力度与涉案金额
在精准扶贫前后, 对于同一处罚的方式, 精准扶贫后的平均涉案金额明显低于精准扶贫前的平均涉案金额, 同样反映出精准扶贫前我国扶贫制度不够完善, 监管力度弱, 村干部“有机可乘”, 因此精准扶贫前所统计的案例其涉案人数多, 平均涉案金额高。
(七) 精准扶贫前后各地区平均涉案金额情况
表6显示, 除了西部在精准扶贫后的平均涉案金额高于精准扶贫前的平均涉案金额以外, 其他三个地区在精准扶贫后的平均涉案金额都是小于精准扶贫前的平均涉案金额, 其中中部的涉案金额更是减少了50%以上, 表明精准扶贫的实施在一定程度上加大了对扶贫资金的监督和管理力度, 遏制了村干部腐败现象。
表6 精准扶贫前后各地区平均涉案金额情况
同时分别对精准扶贫前后各地区的经济综合竞争力与平均涉案金额进行线性回归分析, 发现精准扶贫前几乎没有线性回归关系, 而精准扶贫后 (如图1所示) , 全国四大区域的经济综合竞争力与平均涉案金额近似成反比关系, 由于经济综合竞争力较差的地区通常是精准扶贫的重点区域, 因而投入的扶贫资金较多, 平均涉案金额会越大。
表7 精准扶贫前后各地区的经济综合竞争力与平均涉案金额
图1 精准扶贫后平均涉案金额与地区竞争力回归分析
注:由于2017年只搜集了上半年的案件信息, 因为回归分析中没有采用2017年的数据
(八) 精准扶贫前后各地区村干部违法犯罪手段分析
表8的统计结果显示, 大部分违法犯罪手段 (除了违规收费) 在精准扶贫后都有所减少, 这主要是和实施精准扶贫政策之后违反犯罪案件数量的减少有关。除此之外, 精准扶贫前后, 骗取冒领和截留挪用这两种犯罪手段都占了很大的比例, 说明这两种犯罪手段可能是村干部违规使用扶贫资金中最容易“得逞”的途径, 因此建议有关部门在监督扶贫资金的落实情况时, 可以重点关注村干部这两方面, 同时完善这资金在这两种途径中的审批, 审核的流程, 确保扶贫资金的使用到位。
表8 精准扶贫前后各地区村干部的违法犯罪手段统计
(九) 精准扶贫前后村干部的涉案资金用途分析
据为己有的主要表现形式是涉案人员私分扶贫资金;优亲厚友主要是通过为不符合条件的亲属申请低保、以亲属的名义申请各项扶贫专项资金等;村务开支主要是将扶贫资金用于村修路, 修缮房间等村务集体开支上。精准扶贫前涉案资金的各类用途数量从大到小排序为其他>据为己有>用于村务开支>优亲厚友, 而精准扶贫后的排序为其他>据为己有>优亲厚友>用于村务开支。表9的统计结果显示, 优亲厚友这一用途所占比例增加 (从13.87%到16.35%) , 可能的原因是:在精准扶贫更为细致的瞄准方式和帮扶方式下, 村干部更倾向于将自己的亲朋好友识别为贫困户, 为村干部优亲厚友提供了可乘之机。
表9 精准扶贫前后各地区村干部的涉案资金用途统计
三、研究结论
如何不让扶贫工作的“最后一公里”成“贪腐重灾区”, 杜绝村干部对扶贫资金“雁过拔毛”的现象对全面建成小康社会尤其重要。因此, 本文通过分析精准扶贫前后各省纪检监察网通报的在扶贫领域村干部违法犯罪的典型案例, 比较村干部在扶贫领域的违法犯罪特征, 如何更好地让精准反腐助力精准扶贫, 构建完善的扶贫资金监督机制, 从而实现全面消灭贫困提供借鉴作用。主要得出如下结论:
(一) 精准扶贫的实施在一定程度上减少了村干部在扶贫领域的违法犯罪现象, 维护了村民和国家的利益, 主要体现在案件数量下降, 平均涉案金额下降等。
(二) 无论是在精准扶贫前后:1.村干部主要都是通过截留挪用, 虚报冒领的方式非法占有扶贫资源, 没有将精准扶贫资源真正精准扶持到贫困人口, 偏离了消除贫困的目标;2.团伙犯罪的比例都低于个人犯罪比例, 因为团伙犯罪牵涉的人员多, 涉案金额也相对较高, 更容易被发现和查处;3.村党支部干部违法犯罪的概率都大于其他村干部, 建议在相关的监督中应重点观察。
(三) 违法犯罪的村干部主要面临的处罚分为党政处罚和刑事处罚。其中, 大多数村干部都会受到不同程度的党政处罚, 情节严重的还会受到刑事处罚。针对同一种处罚的方式, 在实施精准扶贫后, 平均涉案金额有所下降, 表明精准扶贫后国家对于扶贫领域村干部违法犯罪的打击力度有所加大。
(四) 经济竞争力越低的地区越需要大量的扶贫资金的投入, 而该地区的平均涉案金额应该会更高。然而, 在精准扶贫前, 综合竞争力排第二的中部地区村干部违法犯罪的平均涉案金额最高, 比经济竞争力最低的西部还要多64.52%, 而在精准扶贫后, 经济状况和平均涉案金额才呈现应有的反比规律, 表明着精准扶贫一定程度上起到精准反腐的作用, 而在精准扶贫前, 由于监管体系的不完善, 导致村干部更容易违规使用扶贫资金以及实施其他违法犯罪行为。
(五) 有效的案件公开制度对抑制村干部违法犯罪有一定的成效。在搜集案件的过程中, 网络是主要的信息来源, 各省的纪检委正在完善案件的公开制度, 通报的案件数量逐渐增多, 扶贫腐败案件信息透明性逐渐增强, 使人们能够更加有效地关注扶贫腐败资讯。同时发现精准扶贫后由于案件公开制度的完善, 村干部的违法犯罪案件数量下降, 也从侧面证明了完善的案件公开制度的确有成效。
——END
编者注：
本文转自：林希帆,伍嘉仪,戚芷翌,庞文彪.我国精准扶贫实施前后村干部腐败现象的比较研究[J].南方农村,2019,35(01):46-50.
参考文献、注释、英文摘要及关键词略，格式稍有调整
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