毕洁颖 陈志钢 ：国际贫困瞄准的经验及对中国的启示【转】

摘    要：本文总结了国际多维贫困测量、多种瞄准方法、统一登记系统以及瞄准特定人群人力资本提升项目的有条件转移支付方式, 并分析了各种方法需要注意的问题。据此提出采用多维贫困的方法进行贫困测量和干预, 通过人群精准分类和统一的登记系统实现精准瞄准, 通过参与式扶贫机制设计尤其是村庄的参与提升扶贫效果, 通过加强贫困人口的营养、健康与教育投入降低返贫风险等建议。

关键词：多维贫困; 贫困瞄准; 统一登记系统; 参与式扶贫; 有条件现金转移支付;

1 引言

自1978年以来, 连续的减贫战略和政策不断出台, 贫困人口持续减少, 推动贫困瞄准目标越来越精准, 从瞄准最脆弱地区、到贫困县、到贫困村、到精准扶贫到村入户。这既适应了不断变化的减贫形势, 也满足了不同人群的发展需求。但随着现行农村贫困标准下贫困人口的持续减少, 尚未脱贫人口的贫困状况、致贫原因、脱贫需求需要更为精准的瞄准和干预方法。同时, 虽然贫困人口数量持续减少, 但每年仍有贫困人口陷入贫困或返贫。贫困的动态变化对贫困的监测、瞄准、帮扶提出了更高的要求, 如何瞄准这些脆弱群体并采取可持续方式帮助其脱贫是需要研究的问题。

在经济结构转型、城镇化、老龄化和收入差距显著的背景下, 中国的贫困状况也出现了一些新特征, 贫困干预出现了新需求。第一, 全球化与中高速的经济发展在帮助部分人脱贫的同时, 也会带来更多的经济冲击, 导致部分人陷入新的贫困。第二, 随着老龄化的加剧, 老年人贫困问题突出, 同时由于健全的农村社会保障体系尚未建立, 农村养老、医疗等问题凸显。第三, 贫困人口的多维贫困尤其是健康、营养、教育问题突出, 因病致贫、儿童营养不良等需要长时间花大力气投入。针对当前面临的这些减贫问题和需求, 本文总结国际多维贫困测量、多种瞄准方法、统一登记系统以及瞄准特定人群营养、教育和健康等人力资本提升项目的良好实践, 并分析各种方法需要注意的问题, 为制定2020年后新的贫困标准以及提出可持续瞄准性干预策略提供参考。

2 国际贫困测量方法及启示

贫困的测量是贫困瞄准的前提。贫困本身是个复杂的现象, 贫困测量必须反映贫困的多面性。贫困测量应力求识别合理的、准确的、与政策相关的人群之间的差异[1]。测量时既要考虑人的需求、主观意愿、客观福利、人类权利, 又要考虑人的偏好等。按照不同的分类标准, 贫困测量的方法有主观贫困与客观贫困、绝对贫困与相对贫困、单一贫困与多维贫困等。考虑到一国对贫困干预的可行性, 目前贫困测量主要采用客观测量方法, 不同国家根据经济发展水平决定采用绝对贫困或相对贫困标准。随着贫困测量内容的不断丰富, 在测量方法上有从单一贫困测量 (如收入贫困测量、支出贫困测量) 到多维贫困测量的趋势。

从全球来看, 极端贫困人口具有主要分布在农村地区、农业为主要收入来源、受教育程度低、儿童贫困比重高等特点[2], 瞄准这些贫困人口, 将有限的扶贫资源用于真正的贫困人口是减贫的关键。在中国, 随着城镇化进程的加快, 虽然目前贫困在很大程度上仍是农村贫困问题, 但城市贫困有增加的趋势。城乡人口收入、支出水平及结构差异大, 很难用统一的货币贫困标准来衡量。多维贫困测量基于阿玛蒂亚·森的可行能力理论, 该理论认为基本的可行能力包括贫困人口能够平等地享有教育资源、医疗健康设施、健康的饮用水、住房以及政治权利等, 可行能力的改善既能以直接、又能以间接的方式丰富人的生活, 使剥夺情况减少、剥夺程度减轻, 从而使人们获得更大自由。多维度测量贫困可以发现研究对象在各维度的被剥夺情况, 因此能够使公共政策找到优先干预的领域, 可操作性更强、更具有政策指导意义[3]。

目前, 国际上常用的是联合国开发计划署与牛津大学联合开发的涵盖健康、教育、生活标准3个维度10个指标的多维贫困测量体系[4]。多维贫困指数可以反映不同群体的特征, 如不同地区、民族、性别、年龄阶段的人群的贫困程度;可以比较各个维度对多维贫困的贡献大小。多维贫困还可以被应用于瞄准性公共服务、有条件转移支付的表现监测等方面。多维度指标的运用虽然能够较为全面地反映贫困状况, 但如何设置指标和维度以及将不同的指标赋予权重, 形成一个综合的多维贫困体系仍存在争议[4,5]。

随着农村贫困人口的持续减少, 2020年实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫目标后, 中国需要制定新的贫困标准。从国际经验来看, 首先要根据经济发展水平确定贫困测量方法。从相对贫困与绝对贫困的角度, 考虑到采用相对贫困标准的国家主要为发达的高收入及中高收入国家, 其财政收入能支持高福利型社会及巨大的减贫支出要求, 而中国目前虽然经济总量较大, 但人均国民收入仍较低, 距离采用体现公平的相对贫困方法仍有一定距离, 体现贫困人口可行能力的多维贫困方法是未来贫困测量的可行选择。其次要完善贫困标准的制定, 考虑到贫困户的多维需求, 教育公平、医疗公平、生活水平都是应该进一步考虑的范畴。此外, 需要考虑地区可比、家庭规模可比的贫困线标准。中西部地区的经济差距依然存在, 不同的家庭规模扶贫标准也应该存在一定差异, 因此全国统一的贫困标准有一定的弊端, 可根据地区情况、家庭规模等因素对贫困标准进行适当调整。

3 国际贫困瞄准方法及需要注意的问题

贫困瞄准是精准扶贫战略有效实施的关键。贫困瞄准的目标在于将有限的扶贫资源有效分配给目标群体, 兼顾受益群体数量与干预水平, 实现减贫效果最大化。国际上贫困瞄准的方法主要有群体瞄准、指标瞄准、区域瞄准、自我瞄准、贫困地图等[6]。群体瞄准即根据项目目标瞄准特定群体, 如早期医疗保健和初等教育瞄准有适龄儿童家庭。指标瞄准即采用关键指标确定贫困群体, 如是否有土地或土地面积大小、住房条件、儿童数量等, 目前在精准扶贫工作中采用的“四看法”和“五看法”等即属于指标瞄准。区域瞄准指将某一特征地区作为确定目标群体的标准, 是一种特殊的指标瞄准方法, 如中国的14个集中连片特困地区。自我瞄准指将政策设计为只对穷人具有吸引力, 从而实现自我选择, 如工作福利计划、以现金或者食物支付工资, 因此只有机会成本低于市场工资的人才会对该政策有兴趣。贫困地图方法主要用来评估贫困人口的空间分布及特征, 以更好地瞄准贫困区域和群体。贫困地图绘制综合利用普查与家计调查数据以及地理信息系统, 能实现基于可靠数据的透明分析及政策设计, 但其局限性在于对普查与家计调查数据质量要求高, 而且普查数据调查频率低, 贫困地图更新慢, 同时国际贫困地图绘制难度大。在实际操作中, 往往采用一种或综合使用多种瞄准方法。

贫困瞄准较普惠性扶贫措施, 成本会增加。这些成本主要包括信息收集等的管理成本, 家庭在接受转移支付而放弃某种收入机会时的个人机会成本, 因贫困资格标准的存在可能会导致家庭或利益攸关方改变其行为以试图成为政策受益者的间接激励成本, 公开贫困家庭瞄准结果可能会给受益人带来羞耻感等社会成本, 以及将非贫困群体排除在外可能会产生的政治成本等。

在贫困瞄准时, 需要权衡贫困瞄准的成本和预期的效果, 不能不计成本一味追求瞄准精度。在实际中, 不可避免地存在一定程度的瞄准偏误。一般来说, 存在两种易发的瞄准偏误:一种是贫困人口的漏出, 即政策没能使部分目标群体获益;另一种是误瞄准, 即目标群体之外的人获益。发生贫困瞄准偏误的可能原因有:一是对真正贫困的定义不准确;二是政策设计不精准, 不能使目标群体获益;三是管理腐败、政策执行力差, 使得非贫困人口受益。

首先, 随着中国精准扶贫战略的深入实施, 中国的扶贫干预措施越来越强调“到户到人”“一户一策”, 但考虑到巨大的扶贫投入及资金的使用效率, 在中国的贫困瞄准实践中需要权衡贫困瞄准的精准性与成本。其次, 区域和社会经济因素的差异要求在贫困瞄准过程中增加一系列瞄准标准, 如教育、健康、生活条件和社会参与等多维贫困指标。第三, 在研究贫困瞄准时, 还需要研究什么样的项目受益资格和实施机制的最优组合能最大限度地减少实施过程中的寻租行为。第四, 改善治理结构, 提升项目的实施能力。既定瞄准方法的有效实施是根本问题, 基于平等权利的资格标准设定和决策过程的透明性是贫困瞄准的关键, 如不识字的受益者有同等了解和从有关政策中受益的权利, 因此地方政府在具体实施项目时要支持、辅助特定人群的申请, 克服自愿申请的障碍。

4 贫困瞄准的良好实践及启示

提高向脆弱家庭提供贫困救助的效率和减少行政费用, 一直是贫困瞄准政策的重点。为了有效协调和管理各领域的扶贫项目, 近年来实施了两项重要创新, 即统一登记系统 (Single Registry) 和在此基础上实施的有条件现金转移支付 (Conditional Cash Transfer, CCT) 项目。统一登记系统, 即将各领域公共支出项目的接受者统一登记在册。统一登记可以提高识别符合条件家庭的准确性, 避免漏出和误瞄准两类偏误, 并大大简化行政工作, 为整个福利制度的持续改革和完善创造条件。有条件现金转移支付是指只有目标群体遵循了某种预先设定的条件和流程, 才有资格获得转移支付, 如让孩子上学、 进行产前检查和产后复查、 改善儿童营养状况及定期体检等[7,8]。

巴西是最早运用统一登记系统的国家, 统一登记被认为是巴西低收入家庭身份识别和确定社会经济状况的工具。根据法律, 统一登记系统是“强制性的选择受益人和面向这样的家庭整合政府社会方案的工具”。2001年首次设立实施的统一登记系统, 是巴西最大的综合性贫困家庭与个体数据库。该数据库不仅提供了贫困群体的贫困状况, 还有助于了解其社会经济特征, 如家庭成员情况、住址、水电与卫生设施条件、支出、税收及被纳入社会项目的情况等。因此, 该数据库有助于更好地瞄准社会项目, 协调社会政策, 进一步扩大减贫和社会政策的成效, 是有条件现金转移支付等社会保障项目实施的关键工具。统一登记系统实施以来, 巴西的反贫困和其他社会项目都按照法律要求在系统中登记。为此, 巴西5 570个地方政府、27个州政府、联邦政府社会发展部、公共银行和审计网络都参与到系统的运行中。为保证系统的实施, 各级政府和公共银行分别承担了不同的责任。地方政府负责识别和登记低收入家庭, 定期回访登记家庭并更新相关数据;州政府负责对地方政府的管理人员进行培训, 完善登记机制, 支持特定社区与传统社区的登记;联邦政府的社会发展部负责构建法律框架, 协调、监测和监督统一登记的实施情况, 向各州、市提供财政支持, 监测所收集数据的质量。99.4%的登记处设在当地社会援助秘书处内。登记信息60%来自社会援助参考中心 (CRAS) 。登记工作涉及32 000名永久面试官和4万个合作伙伴。统一登记制度的存在使巴西减贫干预项目的启动成本大大降低, 并最大程度上避免了不同部门之间社会项目的重复性。高效的管理和良好的目标能够降低扶贫项目管理成本, 据估计该系统的花费占GDP的0.6%左右。

通过对贫困群体提供带有附加条件的现金补贴来促进短期收入水平提高和长期人力资本提升的有条件现金转移支付已经成为近年来颇受关注的扶贫方式。有条件现金转移支付将传统减贫工作中的政府单一责任转变为政府和受惠家庭的共同责任, 将减贫同培养减贫能力联系在一起, 潜在培养了人力资本和社会资本[7]。有条件现金转移支付的优势在于更有效地瞄准长期贫困和代际贫困, 其基本概念、实施机制和在拉美地区的良好实践对中国精准扶贫战略中扶贫项目的设计和实施具有借鉴意义。针对因病致贫、因学致贫、营养不良等挑战, 瞄准健康、教育与营养的有条件现金转移支付可作为更好的瞄准干预措施。但有条件现金转移支付项目对政府各部门的协调合作能力要求较高, 尤其是社会保障、教育、卫生等部门之间的协调合作, 且有条件现金转移支付基于完善的支持系统, 如统计系统、监测评估系统、资金快速拨付发放系统等管理体系和服务体系。

目前, 中国经济社会发展处于转型期, 虽然城乡收入差距在不断缩小, 但农村内部收入差距拉大且日益扩大的不平等超出了收入和消费等货币指标的范畴, 反映在地区间和地区内 (尤其是城乡之间) 的公共服务供给、就业机会、营养和社会事业等方面。在取得一系列减贫成就的同时, 因病致贫、因学致贫、营养不良等问题也给贫困人口的长期稳定脱贫带来了巨大挑战。中国目前尚无有条件现金转移支付的政策及大规模项目, 但在云南、甘肃、四川、陕西等省份已开展了国际机构与政府合作项目的试点。实际上, 中国现有部分教育、培训等扶贫政策具有CCT的性质, 但具体实施机制有差异, 中国也实行了“营养包”等类似CCT的贫困地区儿童营养改善项目。随着精准扶贫建档立卡信息平台等统计系统的建立、第三方评估等工作的开展, CCT项目实施条件日益完善。同时, 瞄准健康、教育和营养的人力资本提升也符合贫困人口获得可持续发展能力、长期稳定脱贫的要求, 因此有条件现金转移支付是中国精准扶贫战略实施中可供借鉴的扶贫方式。

5 参与式扶贫机制保障瞄准及干预效果的泰国经验

中国取得巨大减贫成效的原因之一是政府强有力的投入及自上而下的组织体系支持, 但由此也产生了一些“养懒汉”“等靠要”等现象。与中国自上而下的贫困治理模式不同, 泰国参与式扶贫机制尤其注重社区和村庄作用的经验值得中国借鉴。

泰国将营养问题提升到国家发展规划的高度, 并作为减贫的重要领域, 成为各部门合作的重点。在此基础上, 泰国通过社区参与推动营养改善。社区的有效参与体现在3个方面:一是社区参与规划制定;二是社区引导社会参与;三是基于地方行动的监测。

在规划制定阶段, 社区基于最低生活需求调查的8个领域32个指标识别优先发展领域。这32个指标既包括食物与营养的结果指标, 如儿童营养不良、出生时低体重率、微量元素缺乏等, 也包括过程指标, 如免疫接种覆盖率、产前护理覆盖率、安全饮水、卫生厕所服务等。在村级, 村干部、营养与卫生专家、非政府组织代表和县区负责村级发展规划制定的部门领导参与营养相关规划制定, 这些规划也瞄准脆弱人群和残疾人群。在宏观层面, 营养与健康部门、政府机构、国际机构共同支持社区引导的营养行动, 并推动健康、农业、教育及农村发展部门的合作。同时, 国际机构支持了大量由县区组织的社区营养计划培训和研讨会以及社区的调研活动。

在社区引导的社会参与方面, 社区营养规划制定后, 村级营养委员会或妇女组织成为营养规划成功实施的关键因素。制定和实施村营养计划的村领导组织传达健康、教育、农业等相关政策和服务, 并通过志愿者广泛宣传针对健康和营养问题的措施和良好实践。社区的健康与营养志愿者由村庄及服务支持系统遴选, 志愿者大多为女性, 选择的一个标准是该志愿者为村里有声望的遇到问题时的咨询对象。

基于地方行动的监测, 主要由志愿者通过一些影响指标开展。例如, 所有学前儿童每3个月接受一次健康检查, 并在社区进行体重测量。这种监测活动对社区、志愿者以及家庭来说, 对发现问题、开展教育、采取措施、进行干预都是很好的依据。社区志愿者通过分析监测结果, 发现食物不安全、认识不足或者照料不足等问题, 并将家庭纳入孩子健康与营养改善工作中。卫生部也会对监测结果进行评估, 并促进村级的相互学习。

6 政策建议

基于国际贫困测量、瞄准以及参与式干预机制的做法, 本文提出2020年后采用多维贫困的方法进行贫困测量和干预, 通过人群精准分类和统一的登记系统实现精准瞄准, 通过参与式扶贫机制设计尤其是村庄的参与提升扶贫效果, 以及通过加强贫困人口的营养、健康与教育投入降低返贫风险等建议。

(1) 采用多维贫困方法进行城乡贫困测量和干预。

国际社会对贫困的理解日益深入, 并逐渐采用多维贫困的理念和方法进行贫困测量或指导减贫干预。中国在精准扶贫的工作中也采用了多维贫困理念, 从农村建档立卡贫困人口识别、帮扶到退出, 均从多维度综合评估。接下来, 一是要在目前建档立卡信息系统基础上进一步完善多维贫困监测指标体系;二是要将多维贫困的理念和方法应用到未来贫困标准制定及贫困干预中。

人群精准分类及统一的登记系统便于精准瞄准。随着中国贫困人口的持续减少, 中国减贫政策和措施越来越精准, 脱贫攻坚工作中建档立卡也采用了多维贫困的理念识别和瞄准贫困人口。与国际经验比较, 中国可以进一步完善更新建档立卡信息系统, 建立城乡一体化的贫困信息系统, 并将贫困人口精准分类, 基于不同类型贫困人口实施有差别的干预和社会保障措施。

(2) 通过参与式扶贫机制设计尤其是社区及村庄的参与提升扶贫效果。

一是参与式识别, 从需求角度使贫困人口自行登记反馈面临的困难和问题, 进行统计和汇总。基于问题的政策措施将更具有针对性和有效性, 通过农村和城市的村庄或社区组织来识别帮扶目标群体。二是注重村庄和社区层面的瞄准和社区能力建设。将一个村庄或社区作为基本的扶持单位, 所有政府部门整合其资源在村庄或社区层面开展减贫工作, 有利于村庄或社区的长期发展能力的培育。同时, 在全国范围内自上而下广泛宣传, 有效推动穷人和广大社会力量参与减贫行动。

(3) 加强贫困人口的营养、健康与教育投入。

一是将营养、健康和教育问题作为减贫及社会、经济发展的核心问题。将营养、健康和教育问题及指标和行动列入国家和地方经济发展规划及减贫计划。二是加强营养、健康与教育的研究和宣传。广泛宣传国家的相关政策以及在地方的营养、健康和教育项目和活动。三是实施瞄准营养、教育和健康等人力资本提升的社会保障项目。精准扶贫建档立卡信息系统等统计系统的建立为针对性干预项目的实施提供了条件。接下来, 需要多部门协同合作, 共同设计实施基于社会保障体系的有条件现金转移支付项目, 瞄准营养、教育和健康干预, 如瞄准孕前至儿童2岁营养干预“机遇之窗”的营养干预项目、瞄准目前国内空白的3～6岁学龄前儿童的幼儿园营养改善项目、瞄准农村学前教育尤其是0～3岁儿童的早期教育项目以及瞄准因病致贫家庭的医疗健康项目等。针对城市儿童贫困问题, 在城市农民工子弟学校等城市贫困儿童集中的学校设计试点营养改善计划等。

——END

编者注：

• 本文转自：毕洁颖,陈志钢.国际贫困瞄准的经验及对中国的启示[J].世界农业,2019(05):15-19.

• 参考文献、注释、英文摘要及关键词略，格式稍有调整

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