廖永松：我国休闲农业发展历程、问题与对策【转】

*本文转自公众号“城乡发展一体化智库”，如有不妥，请联系删除；廖老师在文中提到了大棚房整治问题：

总体上，直接在农用地上建设永久住房、私人休闲农庄、会所、饮食大排档等现象较少，而大多表现为扩大设施农业用地面积，变更农业设施用途。

2018年10月以来,国家开始全面清理“大棚房”，目前已拆除13.5万亩各种休闲农业违规建筑。应该看到，这种违规“大棚房”是各种原因造成的，不管如何，已造成经营者千亿元级损失。

“农业不挣钱，动辄就违法，随时遭强拆”，这种情况势必影响休闲农业的投资预期。

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导读

促进休闲农业健康发展，需要划定休闲农业区，配套建设相应基础设施；改革休闲农业用地制度，扩大其发展空间；制定休闲农业建设标准，保护经营者合法权益；培养休闲农业专门队伍，规范其服务质量；提供财政金融支持，提升其创收能力。

廖永松

中国社会科学院农村发展研究所研究员  

近年来，在市场拉动、政策推动和经营主体联动下，我国休闲农业产业规模迅速扩大，已成为农村一二三产业融合发展和产业兴旺的重要载体。

但是，我国休闲农业发展面临着产权不稳定、建设不规范、经营普遍亏损和碰触耕地红线等重大问题，亟待深化改革，促其健康发展。

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休闲农业发展历程

改革开放后，伴随中国经济成长，我国休闲农业发展大致可分为以下几个阶段：

（一）1978年-1997年缓慢发展阶段

改革开放初，中国经济开始恢复，靠近城市和景区的农民，自发举办西瓜节、荔枝节、桃花节等节庆活动，吸引城市居民去品尝、观光旅游，这是中国休闲农业的萌芽。

随着城乡经济发展，在经济发达地区、特色农产品产区，出现了以农业生产和观光旅游相结合的新农村，如江苏的华西村。

1987年“中国农民旅游协会”成立。20世纪90年代初，农村旅游市场开始形成，一些村镇开始兴办旅游企业，有计划地开发农业旅游资源。

1995年5月，我国实施“周五日工作制”，居民休闲需求获得了释放机会，休闲农业和乡村旅游正式进入政策制定者的视野。

（二）1998年-2005年初步发展阶段

随着人民生活水平从温饱走向小康，休闲旅游需求增加，旅游交通体系持续完善，政府也不断出台扶持政策。

1998年，原国家旅游局推出“华夏城乡游”，提出“吃农家饭，住农家院，做农家活，看农家景，享农家乐”的口号；1999年推出“生态旅游年”活动；2001年出台了《农业旅游发展指导规范》，公布了首批农业旅游示范点；2002年倡导开展农业旅游，发布实施《全国农业旅游示范点、工业旅游示范点检查标准（试行）》；2004年在全国评出203个农业旅游示范点。一系列政策推动了休闲农业与乡村旅游发展，涌现出了一大批观光休闲农业园区。

（三）2006年-2015年快速增长阶段

这是我国 “十一五”和“十二五”两个五年规划时期，以中国共产党十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村为标志，休闲农业进入快速增长阶段。

2006年，原国家旅游局将旅游主题确定为“中国乡村旅游年”，宣传口号为“新农村、新旅游、新体验、新风尚”，出台了《关于促进农村旅游发展的指导意见》；2007年与原农业部发文《关于大力推进全国乡村旅游发展的通知》；2009年的“中国生态旅游年”，倡导“走进绿色旅游，感受生态文明”；2010年原农业部组织编制了《全国休闲农业发展“十二五”规划》；2014年审定了《休闲农业术语、符号规范》《农家乐设施与服务规范》两项标准，同年国务院发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》。

2015年全国休闲农业和乡村旅游接待游客超过22亿人次，营业收入超过4400亿元，从业人员790万，其中农民从业人员630万。

（四）2015年后高速发展阶段

进入“十三五”后，中国经济发展进入新常态，人均GDP超过8000美元，农业发展进入“休闲拐点”，各项扶持政策密集出台，2015年以来每年的中央一号文件都对发展休闲农业和乡村旅游进行了部署，休闲农业高速发展。

2018年全国休闲农业和乡村旅游接待超30亿人次，比2015年增加9亿人次，年均增长11%；营业收入超8000亿元，比2015年翻了一番，年均增长22%。

据对13.5万家休闲农业经营主体的观测，休闲农业中农民从业的占93%。

我国休闲农业主要模式有大中城市和名胜景区周边连片开发型、依山傍水逐草自然生态区的观光养生型、少数民族地区民俗风情型和传统特色农区农家乐、观光采摘、民宿等多形态。

02

休闲农业发展中的主要问题

（一）多部门管理，缺乏统筹规划

把“休闲农业”定位为“农业”与把“休闲农业”定位为“休闲产业”，不仅是一个由哪个部门管理的问题，更是一个影响休闲农业发展方向的重大问题。

比如当前社会关注的“民宿”产业，在日本、我国台湾地区，民宿与乡村酒店是严格区分的。

很多国家和地区发展民宿的主要目的是充分利用农户现有民房，增加农民特别是农村老人的就业机会，增强外界对农村生产、生活的了解，为农民与城市外来客搭建交流平台。

因此管理标准要低于乡村酒店业。我国的旅游民宿是按照酒店管理定位的，其管理要求大大高于以农民特别是小农户经营为主体的“民宿”。

多部门管理，缺乏对休闲农业发展定位的一致性意见，各个部门都在按各自的理解和权限制订发展规划和行业标准，忽视了休闲农业的“农业特色”、“农民特色”，造成规划定位不清。

（二）基础设施不配套，价值链短

近年来，我国乡村公路、水、电、气、网、医疗、卫生等基础设施建设取得了突出成绩，但相对于城市来说，还很落后。

在少数民族地区、贫因山区和经济欠发达地区，基础设施条件更差些，很难吸引城里人去吃、住、游。连接休闲农业场地的道路、停车场等基础设施建设滞后，垃圾和污水等农村人居环境整治历史欠账多，乡村民宿、农家乐等产品和服务标准不完善，经营主体与消费者之间的信息沟通不畅，经营规模普遍偏小，服务质量不高，尚未形成完整的产业链，无法取得规模效应，价值链短。

（三）建设用地难，用地贵

现行的土地制度是按传统“农业、工业和服务业”行业分类标准对土地进行用途管制的，而休闲农业是三次产业的融合，既是“休闲”也是“农业”，生产过程和产品同时包含了“农业和非农业用地”的综合用途土地要素。

不管哪种模式的休闲农业，必然需要建设一些基本的设施。在城市建设用地指标还极为紧缺的情况下，休闲农业的建设用地难有保障。

此外，即使符合土地利用整体规划，在有建设用地指标的情况下，将农用地通过征、挂、拍等程序转为建设用地，用地成本大幅度增长，很多休闲农业项目难承受。

（四）资金回收期长，经营效益不理想

休闲农业投资周期长，市场波动大。业内有个说法，10个休闲农业项目中，7个亏、2个平、1个能赢利，原因是多方面的：

（1）由于休闲农业自身属性和农地制度限制，休闲农业经营者缺少符合金融部门要求的有效抵押品，很难获得银行信贷支持，也很难直接从资本市场融资，从而需要经营者雄厚的资本为支撑，投资量大；

（2）乡村旅游季节性强，客源分散。旺季客源多了接待不了，淡季客源又太少，日常经营费用高；

（3）乡村旅游产品单一，对项目地文化缺乏深度挖掘，同质化问题严重；

（4）农地产权不稳定，休闲农业缺少投资价值；

（5）农产品市场风险大，“家有万贯，带毛的不算”，一场突如而来的非洲猪瘟，就让很多养猪场关门倒闭。

（五）缺乏建设标准，碰触农地红线

在休闲农业难赢利的背景下，一些经营者碰触农地红线，打“擦边球”违法用地，出现农地非农化现象。

总体上，直接在农用地上建设永久住房、私人休闲农庄、会所、饮食大排档等现象较少，而大多表现为扩大设施农业用地面积，变更农业设施用途。

2018年10月以来,国家开始全面清理“大棚房”，目前已拆除13.5万亩各种休闲农业违规建筑。应该看到，这种违规“大棚房”是各种原因造成的，不管如何，已造成经营者千亿元级损失。

“农业不挣钱，动辄就违法，随时遭强拆”，这种情况势必影响休闲农业的投资预期。

03

促进休闲农业发展的对策建议

（一）划定休闲农业区，配套相应基础设施

可参照借鉴台湾地区经验，划定休闲农业区。

在休闲农业区域内，认定休闲农业经营主体，制定符合休闲农业发展要求的政策措施。结合美丽乡村建设、乡村公路建设、农村人居环境整治等国家重大工程，完善交通、物流、网络、水电、安全、卫生等基础设施。

充分利用旅游电商平台大数据资源，实现休闲农业经营主体与消费者之间的信息匹配和需求对接。

根据如“天然氧吧”区域气象特征，利用科技手段改进休闲农业生产技术，提升设备设施，提高休闲农业产品品质，增强季节性客户体验舒适度。

（二）改革休闲农业用地制度

休闲农业是在经济发展后，农业生产成本上升，国民休闲需求增长“推”和“拉”的结果，其目标是在保护农地的基础上，利用农业多功能性进行保护性开发。

这要求给予农业投资者、经营者合理的赢利空间，带动农民增收，稳定农业从业者队伍，防止农地荒芜化。

休闲农业融合了三次产业，其用地属性复杂，不能简单地按姓“农”还是“非农”的传统用地性质进行管制。

休闲农业将农业生产、农民生活和农村生态环境保护纳入到同一经营过程，因此需要打破现有的农地、建设用地管理制度，容许农家乐、民宿、休闲农园、休闲农庄等按新的建设材料、建设标准合理、合规、合法开发。

对于通过建设用地获得的土地增值收益，可按一定比例评估征收增值收益税，专项用于农田保护。

（三）制定休闲农业建设标准，保护经营者合法权益

在适度放宽休闲农业用地标准的同时，对于休闲农业建设材料、建设标准要严，做到宽严相济。

既要支持发展，也要保护耕地，严防借休闲农业之名，从事房地产开发以及各种形式的非法用地行为。

大体上可按“限材料、限规模、易复垦”的要求制定建设标准。

“限材料”，使用对农地不产生永久性、不可恢复性的材料，比如木制材料或开发出新的特种材料；

“限规模”，明确休闲农业项目中农用地承担休闲功能的比例上限和面积上限；

“易复垦”，允许农用地上搭建易移走或复垦的建筑物，比如移动小木屋、集装箱或者易拆除钢结构小型住房等。

（四）培养休闲农业专门队伍，规范服务质量

通过宣传先进地区的发展经验，制定行业标准，引领和规范服务质量。

加强从业技能培训，培养一批服务接待、教育解说实用人才。

制订学生下乡实习、城市居民下乡体验生活等休假制度，促进乡村休闲观光游旺季分流、淡季不淡。鼓励学校开设专业课程，培养一批规划设计、创意策划和市场营销专门人才。

在新型农民职能培训中，把休闲农业的相关知识作为重点课程。支持城里人、大学生、外出务工经商的成功人士回乡从事休闲农业开发，让新乡贤与农民结对子，促进现代农民的培育。

（五）提供财政金融支持，提升创收能力

农业仍然弱质，农民仍然弱势，现代生产要素由农村向城市转移的大趋势没有变，休闲农业需要国家的财政金融支持。

财政上采取以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金等方式进行财政支持。金融政策上，加大对休闲农业的信贷支持，帮助经营主体解决融资难、融资贵的问题。

创新融资模式，鼓励利用PPP、众筹、“互联网+”、发行私募债券等方式，引导社会资本投入开发休闲农业。

本文来源于中国社会科学院城乡发展一体化智库《研究专报》2019年第9期（总第70期）。

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本文转自公众号“城乡发展一体化智库”：

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