郑阳阳 罗建利：农户缘何不愿流转土地:行为背后的解读【转】

摘    要：土地流转是实现规模化经营的前提。当前，在土地增收功能和保障功能不断下降、非农就业越来越普遍的背景下，为什么仍有大量的农户不愿流转土地，而且近几年土地流转呈现“内卷化”。本文尝试从理性视角回答这一问题，首先分析当前农户的农业生产行为，包括生产外包、劳动分工、兼业化和选择“劳动节约型”农作物。其次分析行为背后的深层次原因：由于社会保障制度的不健全、生活成本的压力以及公共服务设施建设的滞后，未来生活面临较大的风险和不确定性，农户面临更高层次的生存理性。作为理性“经济人”，农户基于“成本—收益”考虑把农业生产不同环节外包，以获取最大的经济收益。作为“社会人”，农户以家庭效用最大化作为决策依据，文化、情感等因素是其兼业化和劳动分工的重要因素。最后从动态视角看，代际传递和社会保障制度的完善会影响土地流转的进程。

关键词：农户; 流转土地; 生产行为; 理性;

作者简介：郑阳阳，中国农业大学经济管理学院博士研究生；; *罗建利(通讯作者)，温州大学商学院教授。;

收稿日期：2019-04-07

基金：国家社科基金项目“网络嵌入视角下农民合作社的成长机制研究”(17BGL132);

一、研究背景

土地流转一直是政界和学术界关注的热点问题之一。早在1984年中央一号文件就提出允许有偿转让土地使用权,“鼓励土地逐步向种田能手集中”。此后,中央通过《农村土地承包法》、土地确权、“三权分置”等一系列改革措施来推动土地流转和规模化经营。与此同时,伴随着农村劳动力的转移,农户也开始主动地参与流转土地。据统计,土地流转比例从2005年的4.7%增长到2016年的35.1%[1]。农业农村部最新数据显示,2017年土地流转面积5.12亿亩,土地流转比率约37%。然而,近几年我国土地流转呈现“内卷化”,土地流转增速逐年回落,如2014—2017年期间流转面积同比增长分别为18.3%、10.8%、7.2%、6.9%1。同时,根据第三次农业普查,我国小农户数量占总农户数量的98%以上,从业人员占90%,耕地面积占总面积70%,经营规模在10亩以下的农户约有2.1亿2。据初步推算,到2030年,50亩以下小农户仍有1.7亿。即便到2050年仍将有1亿户左右,其耕地面积约占总耕地面积的50%3。

值得疑惑的是,在土地增收功能和保障功能不断下降、非农就业越来越普遍的背景下[2],为什么会存在大量农户不愿流转土地?为什么仍有63%的土地尚未流转(根据上述土地流转比率反推)?在乡村振兴战略实施的背景下,理清这些最基础、最本质的问题有助于揭示小农户农业生产的内在机理,对当前政策制定和推进规模化经营具有重要的理论和实践意义。因此,本文从农户理性视角深入分析农户为什么不愿意流转土地。首先分析当前农户的农业生产行为,其次从理性视角挖掘其行为背后的深层次原因,最后从动态视角对农户土地流转行为做进一步的讨论。本文具体章节安排如下:第二部分为农户农业生产行为;第三部分为农户行为背后的解读;第四部分为讨论;第五部分为结论与政策建议。

二、农户农业生产行为

当前农户对农业生产存在一种若即若离的状态:农业越来越呈现“副业化”,但是仍然不愿离开农业,即依赖于农业而又不依靠农业。为探寻其原因首先分析其农业生产行为,目前农户农业生产行为包括生产外包、劳动分工、兼业化和选择“劳动节约型”农作物,具体分析如下:

(一)生产外包

亚当·斯密最早发现分工和专业化对经济发展的重要性,认为“劳动生产力上最大的增进,以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力,似乎都是分工的结果”[3]。分工的出现也促进农业劳动力资源的有效配置,提高了农业生产效率。在当前中国农业实践中,农业生产被分割为不同的生产环节,一方面,由于非农就业机会的增加,农民把更多的时间配置到收益更高的非农产业,相应投入到农业生产的时间减少,其会理性地选择把个别农业生产环节外包。另一方面,农户对农业的投入越来越少,缺少农业生产的机械设备,许多生产环节农户无法独立完成,如小麦的收割环节。另外,随着农民生活水平的提高,农民对土地心态发生了变化,如在调研中发现许多农民无意识的提到“现在人都变懒了”“现在人都懒省事”等等。总之,农民会根据自己的时间来决定农业生产不同环节是否外包。以笔者长期跟踪调研的河南省M村为例,耕种环节有大约65%的农户选择外包,收割环节100%外包,施药环节60%左右外包,灌溉环节10%左右外包,运输环节70%左右外包。

分工理论虽然能够解释农户农业生产的外包行为,但从信息理论看,分工是一种信息不对称。而农业作为一种相对简单的产业,特别是对于种植大田作物的农户,其对耕种收和田间管理各个环节的投入和产出都会比较了解。因此,也就不存在农业社会化服务主体利用信息不对称增加对农民的“剥夺”。同时,由于社会化服务主体一般都来自于本村或附近地区,而在农村的熟人社会中,人与人之间的交流比较多,能够建立起彼此的关系与信任,从而减少因陌生或不信任而产生的交易成本。

(二)劳动分工

1. 代际分工

当前,随着机械化和农业社会化服务的发展,农业生产中繁重的体力劳动逐渐被机器替代,劳动者纯粹年龄上的差别在生产过程中越来越小。为获取更多家庭收益,年轻劳动力一般会选择进城务工。因此,家庭代际分工是小农户基于家庭资源禀赋做出的最优决策。

对于第一代农民工(参考通常的做法,“农一代”大致出生于60或70年代)4,其教育水平和能力不高,一般是改革开放之后开始外出务工,很少有能力在城市定居。而对于他们的子女(80或90年代出生),即第二代农民工,其文化程度较高,就业机会较多,特别是互联网和手机的广泛应用,他们能够接触更多的信息,更愿意也更有能力在城市定居。目前对于“农一代”土地是返乡后的依靠,而“农二代”则对土地的观念淡薄,更向往城市的生活。因此,当前许多“农一代”留守农村既从事农业生产又照顾家庭,而“农二代”则外出从事非农就业以期获得更多收入。所以,家庭代际分工是现阶段小农户农业生产的典型特征,进一步从农民工城市化视角来看,代际接力式进城影响着中国农村人地关系的松动以及乡村发展演化的进程和速度。

2. 性别分工

性别分工是指根据成员的性别差异而进行的社会分工,这是纯生理基础上产生的劳动分工[4]。随着生产力的提高和社会的进步,对体力要求降低而越来越重视公平的脑力劳动,性别分工的意义越来越小。但是,目前在农村仍普遍存在性别分工,即一般男性外出务工,而女性则留守土地,从而实现农户家庭利益最大化。主要原因是男性能够从事较重的体力劳动,如建筑、快递等劳动密集型行业,能够获得更多的收入。而目前农业生产几乎不需要过多体力劳动,其耕种收运输等环节都可以外包,繁重的体力劳动被机器所替代。同时,由于家中老人需要得到及时的照顾,再加上当前父母对子女教育和健康成长意识的提高,相较于外出务工的机会成本,子女的教育和健康成长也是重要的收益。

(三)兼业化

农户兼业行为最早开始于1984年[5],经过几十年的经济发展,兼业已经成为中国农民最普遍、最典型的生产行为。当前,我国城市化、工业化和农业现代化正在稳步推进,为农民创造了较多的就业机会。农户作为理性经济人,同时也是风险规避者,不会放弃任何牟利的机会,但也不会去冒险牟利,他们会在风险可控的条件下充分配置劳动时间以获得最大收益。一般来说,农户(特别是务工地点比较近的农户)会选择在农忙时回家耕种,在农闲时外出务工,根据农作物的生长特点在城市和乡村之间穿梭,既兼顾了农业生产也保证了非农就业。农户在兼业化生产过程中,同样会把农业生产环节外包,只是不同农户的外包程度有差异。如果农户在家停留时间比较长,可能选择只把个别生产环节外包,如收割环节,如果在家停留时间比较短,会把更多生产环节外包,如耕种收等等,不管外包的环节多少,其都是农户基于自身条件做出的利益最大化决策。同样,对于不同的农户,其兼业化程度也会有差异,即农业收入占总收入的比重不同,如郭庆海(2018)[6]把农业收入占比在50%—90%之间的划为兼业Ⅰ型农户,把农业收入占比在10%—50%的划为兼业Ⅱ型农户,等等。同时,由于中国区域差异比较大,不同区域的资源禀赋和经济发展水平具有显著差异,农户的兼业化程度也不相同,根据《中国统计年鉴》数据显示,2016年农业收入占农村居民从业收入的比重,浙江为20.1%,河南为37.6%,内蒙古为63.2%,可以看出东中西部的农户兼业化存在较大的差异。从笔者调研的河南、山东和安徽的村庄来看,除非是务工地点离家比较远,农户一般都会选择兼业化生产,即在城乡之间流动。

(四)选择“劳动节约型”农作物

根据诱致性变迁理论,由于资源稀缺变化引起的要素相对价格变化进而导致诱致性变迁。改革开放40多年来,非农就业机会越来越多,农村劳动力不断地向城市转移,劳动力成为稀缺的要素,其价格相对较贵,为了减少劳动力投入降低农业生产成本,农户会理性地选择“劳动节约型”农作物。具体来说,随着劳动力的非农转移,农业生产呈现典型的“老龄化”和“妇女化”特征,一方面劳动力价格变得非常昂贵,另一方面劳动力刚性约束显著增强,为应对高昂的劳动力成本,农户往往会选择种植一些机械化程度高、社会化服务市场发育较成熟的大田作物。如笔者调研的M村,小农户为了减少劳动力投入选择种植小麦和大豆(俗称“懒庄稼”),由于大豆属于经济作物,因此其种植结构不同于罗必良和仇童伟(2018)[7]提出的“趋粮化”特征,从本质上讲是“去劳动化”。主要原因是大豆相对玉米来说更耐旱,耕种和田间管理更加方便,不需要投入过多的劳动力。同样,在调研中发现山东临沂一些地区为了减少农业投入时间,甚至直接把农地变成管理更加方便的林地。进一步从历史变迁来看,在20世纪80、90年代,当时非农就业机会非常少,年轻劳动力都留在农村,为了增加收入许多农户选择种植附加值更高的经济作物。随着非农就业的增加,许多年轻劳动力选择进城务工,劳动力成本上升,为了提高边际劳动生产率以获取更多的收益,农户选择把更多的劳动时间投入非农就业,相应投入到农业的劳动时间减少,因此,农户选择“劳动力节约型”农作物(即大田作物甚至选择林业)来应对劳动力的短缺。可见,不管从历史变迁还是当前现状来看,小农户农业种植结构本质上是“去劳动化”。

三、行为背后的解读——理性视角

对于农户的行为目前有两种比较经典的解释,一种是“经济人”假设,认为农户是追求利益最大化的个体,代表人物为舒尔茨和波普金。另一种是“社会人”假设,认为农户的行为是更广泛的社会行为的一种类型,经济行为嵌入于法律、制度和道德之中,受到社会习俗、制度、规范、情感和意志的制约,代表人物为恰亚诺夫和斯科特。这就是著名的“斯科特—波普金论题”。作为嵌入于经济社会的农户,不能单纯从经济学角度进行分析,也要考虑其社会性。借鉴文军(2001)[8]的做法,本文将理性分为生存理性、经济理性和社会理性,生存理性是对Scott(1976)[9]“生存伦理”的引申,其首先考虑“安全第一”的生存准则,而不是追求效用或者利益最大化。经济理性是根据亚当·斯密的“经济人”假设,认为人的行为是追求个人经济利益最大化。社会理性认为人具有社会性,其行为不仅追求自身经济利益最大化,也追求家庭效益的最大化。

(一)生存理性:对未来风险和不确定性的担忧

Scott(1976)[9]通过对东南亚农民社会生活的考察,提出了农民处于生存水平线上的“生存伦理”—“安全第一”的准则,据此引申出“生存理性”的概念。英国著名社会经济史学家托尼认为小农具有脆弱性,其对中国1931年的农村状况这样描述,“有些地区农村人口的境况,就像一个人长久地站在齐脖深的河水中,只要涌来一阵细浪,就会陷入灭顶之灾”[10]。而新中国成立后,特别是改革开放40年来,中国农业农村发生了翻天覆地的变化,“楼上楼下电灯电话”早已成为现实,2017年中国农村地区互联网普及率达到35.4%,农村居民家庭人均纯收入从1978年的133.6元增加到2016年的12363元,增长了约92倍(未考虑通货膨胀),农村居民家庭恩格尔系数由1978年的67.7%降到2016年的32.2%(联合国对恩格尔系数划分的标准为30%—40%属于相对富裕)5。

那么,当前农户的农业生产行为是否符合“生存理性”,是否遵循“安全第一”的准则。目前,随着非农就业的增加,土地的增收和保障功能在不断下降。根据《中国统计年鉴》数据显示,全国农村居民从业收入构成中,农业净收入占比从1996年的60.6%下降到2016年的33.5%。而且,近几年农村医疗、养老保险等社会保障不断完善,土地所承载的保障功能也逐渐剥离出来交给公共社会保障体系。但是,土地对农户仍然具有较强的保障功能,农户对土地仍然具有较强的依赖性。主要原因有以下三个方面:第一,多数农民工并未享受到城市社会保障。许多农民工由于从事建筑等制造业行业或者在私营加工企业,并没有享受到应有的社会保障6。截至2017年底,农民工参加职工基本养老保险6202万人、职工基本医疗保险6225万人、工伤保险7839万人、失业保险4897万人,其比例分别约为21.6%、21.7%、27.3%、17.1%。第二,农村养老和医疗保障水平低。虽然现在农村60岁以上老人享有养老保险,但是,养老保险水平很低,如河南很多地区每人100元/月,而且新农合只能缓解农民部分医药负担。第三,对未来风险和不确定性的担忧。当经济不景气时,文化水平较低的农民工往往最先受到冲击,特别是遇到城市就业危机时,土地是其最后的物质和精神保障,如2008年金融危机,大约有40%-50%的农民工因企业倒闭而返乡。同时,面对目前不断攀升的生活成本也使农民对未来不确定性产生担忧。

根据前景理论,大多数人在面临获得时是风险规避的,他们对损失比获得更敏感。农户基于对现实和未来不确定性和风险性的考虑,他们往往是风险规避的。因此,虽然社会保障制度缓解了土地的保障功能,但是,社会保障制度的不完善致使土地的保障功能只能被部分的替代[11][12],这也是农户宁愿选择兼业化生产、在城乡之间奔波也不愿意土地流转甚至退出的原因之一。另外,当前公共服务设施建设水平较低,农民缺乏必要的休闲、娱乐场所,种地变相地成为一种“娱乐”或者锻炼身体的方式。如调研村民所说,“我们这个年纪,不种地没事干,天天闲着也没啥事干,种地是给自己找个事干”。可以说,土地存在一定的精神保障功能,满足农民的精神世界。

与斯科特的生存伦理强调生存问题不同,目前农户不存在饥饿等低层次生存问题,但是由于社会保障制度的不健全、生活成本的压力以及公共服务设施建设的滞后,农户面临更高层次的生活、精神需求,以及因为对未来生活的不确定性和风险性而产生的生存压力,即农户面临更高层次的生存问题。因此,土地仍然具有一定的社会保障和精神保障功能,农户的农业生产行为是更高层次的“生存理性”。

(二)经济理性:“成本-收益”的考虑

理性“经济人”作为古典经济学的基本假设,亚当·斯密认为理性的经济主体追求利益最大化。舒尔茨(2009)[13]认为农户作为“经济人”,“首先是一个企业家,一个商人”,会有效地配置资源,实现帕累托最优。同样,波普金(1979)[14]认为农户是在权衡各种利弊之后,为追求利益最大化而做出的决策,跟资本家相比他们毫不逊色。在现实中,许多农户不愿流转土地是其基于自身现状做出的利益最大化决策。第一,流转收益小于不流转收益。目前农村的土地流转价格一般为每亩600元左右,而每亩的土地收益为968元(1)。可以明显地看出,如果不流转土地每亩可以多获得368元左右,一个家庭平均可多获得1840元左右(以平均每家5亩计算)。虽然土地的收益不高,但相对于土地流转来说农户可获得最大收益。第二,考虑到生计成本。一般来说,农户收获的粮食往往会留一部分作为口粮,如果农户土地全部流转,会产生一定的生活成本。第三,生产分工和劳动分工。当前我国农业机械化和社会化服务发育都达到比较高的程度,农业生产的所有环节都可以外包,为减少农业投入时间,农户可以把更多农业生产环节外包给专业的社会化服务组织或个人以获取边际劳动效益最大化。而且农户一般都选择机械化程度高、农业社会化服务市场成熟的“懒庄稼”(粮食作物或大田作物)。因此,农业生产越来越便利,许多留守在家的老人或者妇女也能够从事农业生产。对于代际差异比较明显的家庭,“农一代”选择照顾家庭和农业,“农二代”选择外出务工可以实现有效的劳动力配置,从而获得最大收益。第四,交通方便。当前非农就业机会非常多,农民可以在当地或者周边城市很容易地找到工作,由于许多农户务工地点比较近,可以很方便地照顾农业生产,农户可以同时获得农业和务工双重收入。

总之,农户作为理性“经济人”,基于“成本—收益”考虑做出最优决策。因此,农户目前生产行为是“经济人”的最集中体现,是充分权衡长短期利益后作出的对当前来说最优的决策。

(三)社会理性:具有超越经济的意义

人既是自然人,也是社会人,古典经济学的“经济人”假设过分强调自然人,认为人是追求自身利益最大化,然而人的行为是嵌入于社会之中。因此,古典经济学对人的社会性关注不够。马克斯·韦伯(1998)[15]注意到了人的社会性,认为人的行动受到社会习俗、制度、规范、情感和意志的制约。不同于经济学的“经济人”假设,社会学的“社会人”假设认为,对于不同的行动者,决策的原则是为最大限度地获得效益,而这种“效益”不仅包括经济效益,也包括政治、经济、文化、情感等内容[16]。

宏观的层面,韦伯认为在解释社会行动时要重视传统文化的重要作用,即要置于传统文化的背景下去理解社会行为。要理解中国农民的行为,必须根植于中国的传统历史文化。中华文明源于农业,小农经济也延续了几千年,农耕文明为中华文化的孕育和发展提供了深厚的土壤,承载着中华民族的乡土情结,也是中华文化长盛不衰、日益繁荣的重要原因。而土地在中国的农耕文化中占据着核心的地位,中华民族与土地是分不开的,从土地里长出过光荣的历史。虽然目前土地收入占总收入的比重非常小,但是农耕文化具有很强的“路径依赖”,传统小农思想已经根深蒂固,在潜移默化地影响着农民的行为决策,使农民对土地依然产生较强的路径依赖心理。即便目前农业生产包含了大量的现代元素,如机械化、生产外包、商品化等等,但是农户依然在新的生产力水平下继承和发展农耕文明。

中观层面,中国社会是乡土性的[17],而“乡土性”在中原的农耕区表现得尤为明显,正如费孝通(2012)[17]在《乡土中国》中这样描述“乡土性”:“因为只有直接有赖于泥土的生活才会像植物一般的在一个地方生下根,这些生了根在一个小地方的人,才能在悠长的时间中,从容去摸熟每个人的生活,像母亲对于她的女儿一般”。在乡下,“土”是他们的命根,在数量上占着最高地位的神,无疑是“土地”,而且,赋予土地一种情感和神秘的价值是全世界农民特有的态度[18]。同时,土地作为一种人格化的财产,具有很强的禀赋效应,因此,土地对农民具有一种无形的价值,这种价值包括经济和精神价值。这也可以解释为什么小农户不辞辛苦地去从事农业生产,即便是土地的收益很低。另外,乡村都是熟人的社会,以血缘和地缘形成了每个人的差序格局,每个人都有自己的“社会圈子”,最后编织成一个相通的网络,村民之间相互熟悉,已经习惯了这种生于斯、长于斯的熟人社会,如果放弃土地,可能会打乱农民心中的差序格局社会。

微观层面,当前我国农村有大量留守老人、妇女和儿童7,农民的兼业化行为和劳动分工不仅仅是基于个人利益最大化考虑更多的是家庭效用最大化。根据霍桑实验,人不仅仅是古典经济学中理性的“经济人”,也是有情感、社交需求的社会人,由于农民工一般从事劳动密集型产业,定期的回家也是一种“休息”或“娱乐”。因此,农户所做的决策不仅仅是基于经济考虑,亲情、休憩等也是其决策的重要因素,而亲情和休憩等能够给农户带来幸福感。如笔者对M村一村民的访谈:

(笔者)问:“您为什么还种地,不把土地流转给别人,您的儿子收麦、收豆每次都回家半个月,算下来工资都比您家种地的收入都高”

(农户)回答:“他回来不光是收麦、收豆,家里都有小孩和老人,也得回来看看,跟家里团聚团聚,不能光在外面打工啊,也得回家看看,也休息休息”

可以看出,虽然农户的兼业化可能会产生较大的机会成本(如在外一天可以挣200元左右),但这种看似不合理的情形却隐含着合理性。作为嵌入于社会的理性人,农户最终实现了家庭效用最大化。

四、讨论

根据上述分析,本文构建农户农业生产行为及其影响机理的逻辑框架,如图1所示。其中,生产外包行为、劳动分工行为、兼业行为和选择“劳动节约型”农作物行为相互影响,由于农业社会化服务的发展,农户选择机械化程度高、社会化服务发育成熟的农作物,而这为农户兼业化和劳动分工创造了条件。兼业行为和劳动分工也要求农户把生产环节外包,选择种植“劳动节约型”农作物。同时,“劳动节约型”农作物也为农户选择机械化、生产环节外包、劳动分工和兼业化创造了条件。可以看出,农户基于个人利益最大化和家庭效用最大化来选择“是否种地、种什么、如何种”。

图1 农户农业生产行为及其影响机理

从动态视角看,理性是历史的范畴[19],由于不同历史阶段的社会条件不同,农户表现出的理性也不相同。与“农一代”相比,“农二代”的知识文化水平更高,接触更多先进思想观念,其生存理性和社会理性相对比较弱,对土地的依赖心理逐渐淡化,而且,随着非农就业机会的增多,非农收入在总收入占比越来越高,更容易土地流转或者退出。根据2016年全国流动人口卫生计生动态监测调查数据显示(1),80后农民工有近60%的有意向在流入地居住,远高于农一代。同时,80后迁户意愿(42.1%)和购房意愿(21.9%)也高于农一代(分别为36.7%和15.0%)。可见,农二代的城市化意愿远远高于农一代。当前土地主要是由“农一代”耕种,而随着代际的传递,农村人口会越来越少。进一步从农民工城市化进程来看,年轻劳动力“进城务工”并不一定能够“进城定居”。年轻劳动力是否选择进城定居是其综合考虑城市生活成本、收入和能力等各方面因素后做出的决策。对于当前和未来一段时间的中国小农户,在追求发家致富的天性与求生求荣的本能驱使下,能够“进城定居”是整个家庭追求的梦想。然而,农民工城市化是一个循序渐进的过程,是一种接力式进城模式,需要通过家庭接力式的代际支持实现城镇化[20]。可以说,农民作为“能动的主体”,嵌入城乡二元结构中,具有把握自己命运的“阶层主体性”,通过城乡之间双向流动和代际接力方式实现城市化,既保持了农村的有序分化和稳定,也避免了城市的社会动荡,形成了中国特色的渐进式城市化[21]。

同时,随着农村公共服务的完善,特别是养老保险和医疗保险接近城市水平或者达到农民心理预期,会出现更多的土地流转甚至退出。因为当农民对医疗、养老等具有可预期的稳定性时,土地的物质保障或者心理安慰作用会大大降低,其土地情结也会淡化,从而促进土地流转或退出[11][12]。如访谈村民所说,“要是农村人的养老保险像城里人一样多,很多农村人都不种地了……农民要的是一种持续的稳定收入,而且以后生活成本越来越高,现在农村一个月给100元,假如60岁后有1000—2000元的收入,都不靠种地了”。可以看出,农民对土地的需求更多的是一种对未来生活保障的预期,随着土地的增收和保障功能逐渐被社会保障制度和农村公共服务所替代,农民对土地的需求也会逐渐降低,土地流转甚至退出会越来越多。

五、结论与政策建议

本文从农户理性视角,分析农户为什么不愿流转土地这一重要问题。首先分析当前农户的农业生产行为,包括生产外包行为、劳动分工行为、兼业行为和选择“劳动节约型”农作物行为。其次分析行为背后的深层次原因:由于社会保障制度的不健全、生活成本的压力以及公共服务设施建设的滞后,农户未来生活面临较大的不确定性和风险性,农户面临更高层次的生存问题。因此,土地仍然具有一定的社会保障和精神保障功能。农户作为“经济人”,随着非农就业收入的增加,把农业生产的不同环节外包,以获取最大的经济收益。农户作为“社会人”,其决策不仅仅是基于经济考虑,亲情、休憩等也是其决策的重要因素,而亲情和休憩等能够给农户带来幸福感。从动态视角看,土地的增收和保障功能将逐渐被社会保障制度和农村公共服务所替代。

基于以上的分析,本文提出以下几方面政策建议:(1)加强农业基础设施建设。基础设施的完善可以更加方便农户进行生产,然而目前许多农村只修缮了农田主干道,而田间许多干道仍是泥路。水利设施虽然比较完善,但是缺乏后续的维修和管理。因此,政府应该制定更加完善的政策或法律来解决农业基础设施的“最后一公里”。(2)完善农业社会化服务。当前和今后中国农业的一个客观现实是仍然存在大量的小农户,通过建立完善的农业社会化服务体系、提高农业社会化服务主体的技术水平,为小农户提供优质高效的服务,挖掘小农户潜力,推动小农户与现代农业相衔接。避免“规模小而无效,规模大而不精”的弊端。同时,当前农村的农业社会化服务多由村民个人来提供,呈现“碎片化”状态,造成服务成本高,服务质量得不到保障,因此,政府应该积极地引导社会化服务个人联合起来,形成专业的社会化服务组织,购买大型的机械设备,从而降低农业生产成本。(3)培育乡村能人。乡村能人或精英在农业发展过程中往往起先锋带头作用,通过示范带动作用引领周围的小农户采用先进的技术等,而许多农村缺乏具有奉献精神的乡村能人,因此,政府要精准地指导,针对没有能人引导的村庄制定专门的政策,有侧重的扶持和培育乡村能人,而且要重视乡村能人的德育。(4)健全社会保障体系。社会保障的完善可以解决农户的后顾之忧,从而放心地进行土地流转或退出,目前新农合和养老保险的保障水平过低,尚未达到农民的预期。因此,政府要着力提升社会保障水平。(5)提高农户组织化程度。目前,小农户农资购买、农业机械化实施以及农产品销售都是一家一户,因此,可以通过组建土地合作社或者农业托管组织,把分散的农业生产组织起来,实现农业产前、产中和产后的组织化,实现规模经济,降低农业生产成本。(6)完善公共服务设施建设。目前许多农户反映种地也是一种“娱乐活动”,主要原因是农村公共服务设施建设落后,特别是农村广场或者老年人活动中心等公共设施。因此,在每个村庄建立公园或广场等活动中心,丰富和满足人民群众的精神世界。

——END

编者注：

• 本文转自：郑阳阳,罗建利.农户缘何不愿流转土地:行为背后的解读[J].经济学家,2019(10):104-112

• 参考文献、注释、英文摘要略，格式稍有调整

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