陈红霞 赵振宇：基于利益均衡的集体经营性建设用地入市收益分配机制研究【转】

摘    要：自2015年我国进行集体经营性建设用地入市试点以来，利益分配成为关注焦点。我国制定了兼顾国家、集体和个人的土地收益分配原则，但实践中各地分配做法大相径庭。本文通过对现实中集体经营性建设用地入市收益分配典型案例的分析，认为分配实践中缺乏利益均衡的思想。要实现集体经营性建设用地入市收益的合理有效分配，有必要引入利益均衡的思想，在保障农民基本生活的前提下构建统筹兼顾、利益均衡的收益分配机制。进而构建利益均衡分配的理论框架，提出我国集体经营性建设用地收益利益均衡分配机制的实施路径，以期实现集体经营性建设用地收益的合理分配。

关键词：集体经营性建设用地; 收益分配; 利益均衡; 分配机制;

基金：浙江省哲学社会科学规划课题“集体经营性建设用地增值收益分配及其政策创新：基于浙江试点”（编号：17NDJC114YB）; 国家社科基金项目“利益均衡视域下集体经营性建设用地入市收益分配机制研究”（编号：18BSH060）的阶段性研究成果;

2015年以来，我国在33个县（市、区）开展了农村集体经营性建设用地入市试点。截至2018年12月，入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元。[1]集体经营性建设用地入市产生了巨大的收益，如何分配受到广泛关注。实践中利益不相容以及利益需求膨胀造成的利益不均衡致使矛盾超过社会自发调整的范畴，引发了部分地区激烈的社会冲突。[2]2017年1月，国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确提出要正确处理国家、集体、农民三者间的利益分配关系。可见，在利益均衡视域下研究集体经营性建设用地入市收益分配机制将有助于推进集体经营性建设用地入市、深化农村土地制度改革。

一、问题的提出与文献回顾

集体建设用地入市收益的本质即为土地增值收益。早期国内外研究主要围绕土地增值的内涵、增值机理以及归属而展开。虽然对土地增值内涵及机理在表述和认知上仍存在差异，但主流观点已被大多数学者认可。学界对土地增值收益的归属形成了三种观点：涨价归公、涨价归私和公私兼顾。[3]我国学者多赞同公私兼顾论，提出在扣除失地者补偿以后，剩余土地增值收益应当由中央政府所有。[4][5]

从1980年开始，部分地区集体建设用地或明或暗进入土地市场，农村集体土地隐形市场悄然生成。政府对此高度重视，1999年国土资源部将安徽省芜湖市作为农村集体建设用地使用权流转试点。此后，集体建设用地流转的必要性、流转条件、流转方式等成为研究的热点。[6]随着研究的深入，学者们在收益分配主体和分配模式方面取得了丰富的成果，但对于分配主体未达成一致。首先，地方政府是否可以参与收益分配。赞同的学者认为，地方政府投资的各类公共基础设施对土地增值产生作用，地方政府可以通过收取管理费用或土地增值税等参与土地收益分配过程。[7][8]反对的学者提出，地方政府并非集体建设用地的权利人，因此不能参与土地收益分配。[9]其次，农民是否可以参与收益分配。赞同的学者以周其仁为代表，提出要确立农民对土地的产权和决策权，扩大集体建设用地直接进入市场通道，以改善城乡的利益分配关系。[10]反对的学者以贺雪峰为代表，认为农民只拥有集体土地的承包经营权，目前集体建设用地的收益分配正在城中村、城郊村和沿海发达地区农村催生出一个庞大土地食利群体，而这部分人仅占农民总人数的极少数，不仅造成农民的两极分化，也造成新的不公平。[11]

尽管集体经营性建设用地入市模式有村集体主导模式和乡（镇）级政府主导模式的差别，但其对于从城乡建设用地交易制度改革、统一城乡土地市场以及乡村振兴和农村的长远发展与建设都具有重要的理论和实践意义。[12]因此，集体建设用地市场化改革路径受三类利益分配难题的影响，效率之余需重点回应分配问题。[13]充分尊重集体土地所有权，建立国家、集体、农民多主体利益兼顾型的分配机制，成为学者们的共识。[14,15,16]入市设计必须更加注重实质公平与代际公平，既要保证集体土地所有者可以获取土地收益，又不能因为利益分配引发农民的抵抗或是群体性事件。[17]此外，部分学者对试点地区改革进行跟踪性研究，其研究成果为其他学者提供了很好的文献参考。[18,19,20]

通过学术史梳理不难发现：对集体建设用地的研究起步较早，学者以现实问题为导向，在探讨集体建设用地收益分配方面进行了大量卓有成效的研究；虽然集体经营性建设用地入市试点起步较晚，但是对其经验的总结、问题的剖析以及理论的提升等方面不乏可资借鉴的研究成果。既有文献对集体经营性建设用地入市收益分配机制的研究具有重要的指导意义。然而受时空的限制，集体经营性建设用地入市收益分配机制研究仍不充分，缺乏国家、集体、农民三者利益均衡为导向的视角创新；集体经营性建设用地入市收益分配机制缺乏统筹兼顾的系统思维。规范集体经营性建设用地入市收益分配，既要统筹兼顾国家、集体、农民三者利益，又必须以利益均衡的分配机制作为支撑。本文基于实践，试图建构共享、可持续的利益均衡的收益分配机制，进一步化解社会矛盾冲突，切实保障农民在集体经营性建设用地入市中有“获得感”。

二、集体经营性建设用地入市收益分配的典型案例研究

1．典型地区的收益分配

为了保障农民权益，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，2016年4月财政部联合国土资源部制定了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。根据目前我国各地集体经营性建设用地入市收益分配的不同做法，可以将其划分为以下三种模式。

(1）“集体资产管理+折股量化分配”模式。德清县是全国33个农村土地制度改革的试点之一。德清县紧守三条底线，针对本县具体情况，构建了“一办法、两意见、五规定、十范本”的政策体系，以拍卖方式完成了全国首宗集体建设用地入市。[21]截至2017年底，德清县共完成入市土地131宗856亩，成交金额1.88亿元，农民和农民集体获得收益1.53亿元，共涉及49个集体经济组织，惠及农民8.8万余人。[22]对于所处不同区位的集体建设用地，德清县根据其具体用途分别确定了集体经营性建设用地增值收益调节金比例（详见表1）。提交收益调节金后，根据土地权属的性质，采用不同的分配办法。属于乡镇集体经济组织的，收益纳入乡镇财政统一管理，用于辖区内基础设施建设、民生项目等支出。属于村内其他集体经济组织（村民小组）的，其入市收益在扣除国家相应税费、村集体提留以及入市的相关费用后，既可以用于农户分配，也可用于投资。属于村集体经济组织的，收益作为集体积累统一列入集体公积公益金进行管理。该收益资金作为村股份经济合作社（或村经济合作社）经营性资产，以股权增值方式追加量化成员股权。

表1 德清县集体经营性建设用地土地增值收益调节金收取比例

广西壮族自治区玉林市北流市也采取了类似做法。根据《北流市农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》和《北流市农村集体经营性建设用地入市收益管理指导意见》，明确参与集体经营性建设用地入市收益分配的主体是农户、村集体、镇集体。入市收益作为集体积累，统一列入集体公积公益金进行管理。该收益资金作为村集体经济组织（村委会）经营性资产，以股权增值方式追加量化成员股权。出让收益可通过对外投资、购买物业、股份合作、购买政府性债券等用于发展壮大集体经济，也可以将不高于30%的收益分给农户。如确需用于村级公益事业支出的，需镇人民政府审核同意，但支出总额不得超过出让收益的50%。

(2）“集体资产管理+公益金+分红”模式。四川省成都市郫县（现为成都市郫都区）自2015年试点农村集体经营性建设用地入市以来，集体土地被盘活。郫都区人民政府于2017年5月发布了包括《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》在内的28个文件，明确了集体经营性建设用地入市收益主体为村民、集体和国家。截止2017年6月，郫都区已完成30宗353亩农村集体经营性建设用地入市交易，获得成交价款2.1亿元。[23]郫都区以成交价格为基础，对于不同土地用途的土地根据其入市方式和所处区位，分别制定了集体经营性建设用地土地增值收益调节金收取比例（详见表2）。在扣除相关费用后，本着“既要切实维护农民的土地权益、保障农民公平分享增值收益，又要坚持集体经济性质，发展壮大集体经济”的原则，郫都区提出了集体经营性建设用地收益分配的指导意见。即提取大部分收益作为本集体经济组织的发展资金，用于发展壮大集体经济；提取小部分用于本集体经济组织生产生活设施改造、新村建设与管理，以上两部分不得低于80%；剩余部分可用于集体经济组织成员或项目参与成员的分红。

表2 郫都区集体经营性建设用地土地增值收益调节金收取比例单位：%

(3）“集体提留+现金分配”模式。2015年获批试点后，重庆市大足区稳步推进农村集体经营性建设用地入市改革，分地区分用途确定土地增值收益调节金标准（详见表3）。集体通过提留一定比例增值收益的方式参与分配。提取比例由农村集体经济组织按程序集体讨论确定，原则上不高于土地纯收益的20%。剩余部分按照《村民委员会组织法》和《重庆市集体资产管理条例》的有关规定，以老社为单位，在农村集体经济组织成员之间公平分配。改革中，共有7宗地纳入试点，总面积63.74亩。截至2017年5月，7宗地集体收益1070.03万元，集体分配841.01万元，分配农户422户1735.6人头，集体留存161.76万元，留存比例15.12%。

表3 大足区集体经营性建设用地土地增值收益调节金收取比例 单位：%

2．对已有收益分配模式的分析

(1）集体经营性建设用地增值部分计算困难。由于集体经营性建设用地来源不同，其支出成本各不相同。因此，增值收益部分需要“一地一计”，具体地块具体计算。然而，目前并没有对“增值”的概念进行界定，农村集体经营性建设用地入市的土地成本核算难度较大。因此，土地收益的“增值”部分难以核定。这就导致实际操作中，虽然国土资源部和财政部明确征收的是“土地增值收益调节金”，而多数地方仅以土地成交价格做为计征依据，名不符实，容易引起涉及土地入市收益分配群众的误解，给基层干部增加了大量的解释工作。部分地区也开展了土地增值收益核算的理论和技术探索及试验。[24]但由于现实情况较为复杂，所以进展缓慢。

(2）各地土地增值收益调节金收取比例差异较大。《暂行办法》规定：“调节金按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%～50%征收”。调节金实质上是国家参与集体经营性建设用地收益分配的方式，因此，确定时应适当考虑农村集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡。各地在执行此政策时依据出让方式和土地用途等分别制定了从最低2%到最高48%不等的收取比例。同一土地用途同一出让方式，收取比例仍然相差较大。这造成国家在各地分享的土地收益数额不等，客观上造成了对部分集体经济组织和村民利益的侵害。

(3）土地收益在集体经济组织内部的分配缺乏合理性和制度保障。各地在集体经营性建设用地入市试点中都专门制定了收益分配办法，提出不同用途不同出让方式下土地增值收益调节金的收取比例。但是对于集体经济组织内部的收益分配往往只做原则性的指导，具体分配比例往往是集体经济组织内部多主体博弈的结果，集体提留的土地收益缺乏统筹的使用安排，具体分配办法等相关制度建设不健全，容易造成不公平分配。

3．对收益分配机制建构的启示

通过对试点地区收益分配做法的分析发现，集体经营性建设用地入市收益分配过程中，要处理好个人利益与集体利益、眼前利益与长远利益之间的关系。土地增值收益调节金明确了集体经营性建设用地收益分配中政府与集体的关系，必须谨慎确定。要实现集体经营性建设用地入市收益的合理有效分配，有必要引入利益均衡的思想，在保障农民基本生活的前提下构建统筹兼顾、利益均衡的收益分配机制。

三、利益均衡视域下集体经营性建设用地入市收益分配框架

1．收益分配的利益均衡阐释

集体经营性建设用地入市涉及的收益分配主体包括地方政府、集体经济组织和农民。在收益分配过程中由于主体有不同的利益诉求，进而形成了收益分配主体的关系困局。因对土地财政的过度依赖，地方政府或排斥集体经营性建设用地入市，或在集体经营性建设用地入市后希望攫取更多收益；集体经济组织对收益管理、使用或分配不当，导致集体资产流失，农民利益受损；农民直接分配土地收益的愿望强烈，给集体收益管理造成压力和障碍。三者间关系的困局急待通过利益均衡的分配机制加以解决。集体经营性建设用地入市收益分配中所说的利益均衡不是平均主义而是强调公平公正，不是一成不变的绝对均衡而是强调动态优化的相对均衡，是在利益共存和利益相容的前提下，对主体间相互冲突的利益关系进行先后顺序、上下位阶的调整，并且不断优化分配比例，最终实现共享、可持续的利益均衡的收益分配机制。

2．收益分配原则

收益分配原则是集体经营性建设用地入市后收益分配中的基本准则，明确分配原则有助于实现利益均衡。集体经营性建设用地收益分配应当遵循以下原则。

(1）差别化分配原则。形式上的平等往往造成实质上的不平等。集体非经营性建设用地的归属、区位、使用状况等因素千差万别，情况复杂。因此，必须在每一幅土地入市交易前厘清关系，对于不同区位、不同归属的土地分别规定分配原则，实行差别化分配。

(2）可持续分配原则。集体经营性建设用地收益数额较大，是一次性分配还是可持续分配是收益分配中必须回答的问题。如果一次性分配，一旦出现使用不当，不仅增加了社会中的不安定因素，也为村集体增加了负担。从这个意义上说，村民如何使用土地收益也并非与集体毫不相干。坚持可持续分配原则，主要是将集体经营性建设用地的收益长效化，不是短期而是从长远的角度对农民的生活加以改善，给农民生活多增加一重保障。

(3）农民权益优先原则。当前，农民集体发展尚未成熟，对于集体资产、流转收益都还缺乏规范的管理和科学的监管，集体土地资产被侵吞或挪用的风险较高。[2]因而，集体经营性建设用地入市后，分配过程中必须重视农民权益，只有这样，集体经营性建设用地入市才能达到其应有的目的。

(4）分配比例法定原则。集体经营性建设用地入市后土地收益量巨大。主体间按照怎样的比例进行分配必须经过科学测算，并通过法规的形式给予明确。这不仅是对集体经济组织和农民权益的保护，也降低了分配中利益争夺的可能性，减少了操作过程中的时间成本和人力成本。

(5）村民自治原则。集体经营性建设用地收益从权属关系上说归农村集体经济组织所有，即组织成员共有。因此其分配也应当遵循“村民群众依法办理自己的事情”的原则，即村民自治。这不仅是村民应享有的权利之一，更是发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设的需要。坚持村民自治的分配原则，就是由全体村民共同确定组织中的个体成员可以分得的农村集体经济收益份额。实行村民自治，能够最大限度地保障农民权益，维护农民切身利益。

3．收益分配关系界定

第一层分配关系是入市总收益在集体经济组织和地方政府间的分配关系，决定了集体经济组织的土地净收益。要处理好这一分配关系，地方政府应尊重集体土地所有权，尊重处于弱势地位的集体经济组织。对土地财政的过度依赖使得地方政府饱受诟病。在“后土地财政”时代，地方政府必须克服“路径依赖”，转变观念和认识。地方政府只能通过收取增值收益调节金的方式参与分配，且其数量远远无法与国有土地出让收益相提并论。但其对于地方财政的支持却依然是有力的。在确定集体经营性建设用地增值收益调节金时，地方政府要更多地让利于集体经济组织，切实体现其所有者的权利。第二层分配关系是土地净收益在集体经济组织内部分配时所形成的集体与成员、成员与成员间的分配关系。要处理好内部分配关系，必须坚持土地收益的合理分割、规范使用和公平分配。具体使用办法要以法律规范的形式给予确定。在此过程中，坚持民主决策，在集体经济组织的带领下，全体村民共同商讨使用办法。集体经营性建设用地收益使用办法经村民大会通过后，其使用按照办法执行。通过村务公开、村委会定期报告工作等形式，加强民主监督，切实把收益用于村集体经济的发展、村基础设施的改善和村民生活质量的提高上，让村民分享到改革的红利。

4．收益分配程序

建立科学的集体经营性建设用地收益分配程序，以法律规范的形式加以确认，让集体经营性建设用地收益分配过程有法可依。在设计收益分配程序时，必须保证各方在收益分配过程中的利益诉求有充分的表达机会，又能兼顾分配效率，做到两者兼顾。可以考虑在程序中加入谈判机制和表决机制等，以保证收益分配程序的公平性和结果的均衡性。

四、构建集体经营性建设用地入市收益的利益均衡分配机制

1．推进收益共享机制

集体经营性建设用地入市收益应由地方政府、集体经济组织和农民共同分享。集体经营性建设用地价值的增值大部分来源于政府和社会的公共投入，因此，地方政府可以提取一定比例的土地收益调节金。对于此部分收益的用途，地方政府可以考虑将其以直接或间接的方式反哺给农村。既可以统筹用于当地基础设施建设、污水垃圾处理以及农村环境综合整治；也可以将集体经营性建设用地收益调节金部分返还给乡镇，以调动乡镇工作的积极性。集体经济组织是集体资产管理的主体，应合理提取公积金、公益金，用于扩大再生产、承担经营风险和集体文化、福利、卫生等公益事业设施建设。公积金公益金提取后，要做到有计划地使用，专款专用，提取比例应在地方政府和村民的参与下确定。对于收益的分配办法和分配形式，因其涉及到每个村民的切身利益，应召开村民大会讨论通过。

2．实行差别化分配机制

差别化收益分配机制主要是针对农村内部收益分配而制定的。按照三级集体经济组织不同，入市的集体经营性建设用地权利主体包括：乡镇集体经济组织、村级集体经济组织、村内其他集体经济组织（村民小组）。需要根据权属的不同，分别制定分配方案，进行差别化分配。属于乡镇集体经济组织的土地，收益可用于辖区内基本建设，而非直接进行内部分配。对于属村级集体经济组织的土地进入市场的，可以考虑将入市收益优先用于发展壮大村级集体经济，村民按照一定的方式参与土地收益分配。属于村内其他集体经济组织的，应按照一定比例提取部分收益上交村集体，剩余部分可以进行内部分配。

3．完善股权化分配机制

2016年12月，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对农村集体经营性资产进行股份合作制改革提出明确要求。实行股份制，将权利确定到户，由此而将利益分享机制确权给每个农户。基于此，建议将集体经营性建设用地入市收益直接纳入集体资产统一管理，实行股权化分配机制。实行集体经营性建设用地股权化分配机制，就是不直接分配土地收益，而是以入市收益追加量化成员股权的形式，让农户享受土地分红。既保证了利益分配的规范性和可操作性，又便于农户监督。

4．建立长效分配机制

集体经济组织在分配经营性建设用地收益中应当建立长效分配机制，而不是一次性分配。如何实现集体经营性建设用地收益的长效分配是集体经济组织应当思考的问题。对于我国多数地区来说，集体经济组织都积累了大量资产，部分集体还有一定的经营性资产。如果收益主要用于集体经济组织的发展壮大恐怕还需要承担一定的风险。因此，建议将集体经营性建设用地收益优先用于集体组织成员的基本社会保障，如购买养老保险或医疗保险，再用于集体经济组织的发展壮大。有了基本社会保障，解决了农户的后顾之忧。再加上集体经济组织的发展壮大，农民可以凭借手中的股权分享集体经济组织带来的收益。可以想见，农民的生活水平和生活质量一定会有大幅度的提高。

——END

编者注：

• 本文转自：陈红霞,赵振宇.基于利益均衡的集体经营性建设用地入市收益分配机制研究[J].农村经济,2019(10):55-61.

• 参考文献、注释、英文摘要略，格式稍有调整

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