FT | 许建明：《供销合作社条例》必须回答三个问题【转】

*本文转自FT中文网，作者为浙江农林大学经济管理学院经济学教授许建明 ，如有不妥，请联系删除：

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《供销合作社条例》必须回答三个问题

2019中央一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出，继续深化供销合作社综合改革，制定供销合作社条例。2019年10月7日，中华全国供销合作总社印发《关于征求〈供销合作社条例（征求意见稿）〉意见的通知》，以推动出台《供销合作社条例》。

如果不深刻理解供销社体系的本质，不对之进行脱胎换骨，可以预测，这次《供销合作社条例》或者可能是无效的，或者可能是破坏竞争中性，导致资源错配，严重削弱国民经济的整体运行效率。

学者依据学理分析，直言现行或即将实行经济政策中可能存在的风险，并提出改进建议与对策，这是学者的责任担当。坦承政策设计可能存在不足，并能结合具体情境改进政策设计，这是政府的明智所在。二者相辅相成，才能有效推动社会进步，将社会风险最小化。

一、以史为鉴，供销社体制的症结问题

供销合作社在共和国建立之后的次月就成立了。到1957年，供销合作社体系已形成了一个上下连接、纵横交错的高度垄断全国农村市场的行政性流通网络。在计划经济时代，供销社体系扮演着“第二商业部”的角色。

供销社体系虽然集体所有制，但它却是如此特殊而神秘，该系统的最高机构中华全国供销合作总社由国务院直接领导，行政级别是正部级。而且，连作为最高政府智库的国务院发展研究中心都无法获知关于供销社体系的集体资产情况——国务院发展研究中心农村经济研究部在2015年发表《集体所有制下的产权重构》一书，其中有一个关于2012年中国农村净资产估算表，但却缺失供销社的资产数据。

作为“第二商业部”的供销社体系，是传统计划经济的“重灾区”，正如中华全国供销合作总社研究室的杨占科研究员所批评的——“国有企业有的毛病它有，国有企业没有的毛病它也有，产权不清，体制不顺，管理不严。”

1982年开始，供销社体系尝试进行改革，其目标是恢复供销社的“三性”即“组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性”为基本点，试图把供销社真正办成农民的合作组织，从“官办”转为“民办”。但在1984年中央“一号文件”要求供销社退出市场垄断、改变服务方式之后，供销社经营一落千丈，出现大面积的亏损。

1988年时，国务院发展研究中心《管理世界》上发表当时国务院农业发展研究中心的研究人员肖俊彦的论文《供销社体制：历史和改革》，肖文揭示了这种“恢复”的虚妄性。肖俊彦直截了当地指出，现实中的供销社从建立的那一天起，就不是什么农民的合作社。所谓农民的合作社，只是一段被误解的历史。从供销社的政治（经营）地位、经营范围及所控制的环节、资金来源、人事体制等方面可以看出，供销社主要是由政府控制的，用肖俊彦的原话来讲，就是“完全的国营商业和政府职能部门的混合体制”。

供销社体系改革的结果是，正如中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊教授在早期的一篇文章里所说的——“农民不承认供销社是自己的，职工不承认供销社是农民的，国家不承认供销社是集体的。”浙江大学中国农村发展研究院黄祖辉院长和他的学生徐旭初教授批评，各级科层制治理的供销合作社普遍存在着经营上的“内部人控制”问题与人事上的行政依附问题。

我们在近期发表的一篇论文中，通过追溯供销社资产积累的途径，发现：供销社体系是与统购统销制度、身份等级体制相配套的。供销社资产积累不是来自于供销社职工的勤劳和创新，而是来自于供销社对农村流通的高度垄断特权。各级供销合作社的集体资产是其所对应的各自区域范围之内1984年之前的“身份农民”所积累的，因此，供销合作社的“集体”就是所对应地域范围内的那些1984年之前的“身份农民”，供销合作社集体财产的“最终所有者”也就是这些“身份农民”。

从建国七十年的历史看，供销社体系不是一个普通的民法主体，它实际上关系到亿万中国农民的命运。所以，本次供销社体系的改革与立法意义，在于《供销合作社条例》能否实现以下三点——

一、不能重新赋予供销社的特权地位，必须捍卫社会主义市场经济体制的基本精神即“让市场在资源配置中起决定性作用”，各个不同的所有制个体平等竞争，保证竞争中性的公平市场环境。

二、供销社体系的资产所有者是1949-1984年“身份农民”，所以，应当将这些资产还给这些所有者及其继承人，作为他们的养老基金。

三、对供销社资产经营者提供一个可问责、可核查、可弹劾的制度。

如果不能保证以上三点，那么，本次供销社体系的改革与立法的预期前景并不乐观。

二、所有制平等，竞争中性，涉及整体社会福利的问题

2015年4月2日《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（后文简称《决定》）提出，“到2020年，把供销合作社系统打造成为与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系，成为服务农民生产生活的生力军和综合平台，切实在农业现代化建设中更好地发挥作用。推动供销合作社由流通服务向全程农业社会化服务延伸、向全方位城乡社区服务拓展，加快形成综合性、规模化、可持续的为农服务体系，在农资供应、农产品流通、农村服务等重点领域和环节为农民提供便利实惠、安全优质的服务。”

这是顶层设计中对供销社体系的定位，也是这次《供销合作社条例》的立法依据。在这个顶层设计中，供销社作为“为农服务的合作经济组织”，这说明其“为农服务”是它的责任，是它的工作宗旨，但这绝不是意味着“为农服务”是它的垄断性特权，只许它“为农服务”而排斥、限制其他机构、组织特别是市场主体“为农服务”的机会。

也就是，我们必须明确强调，《决定》中对供销社的定位，是供销社对广大农民群众的“工具性”价值，是作为更好服务农民的工具；而不是反客为主，让农民围着供销社转，使得农民成为供销社实现垄断性特权租金的工具。

如果“为农服务”是专指供销社的业务特权（比如《供销合作社条例（征求意见稿）》第七条“各级人民政府应当制定促进和保障供销合作社改革发展的政策措施，对供销合作事业发展进行扶持、协调和监督。”第二十一条“县级供销合作社联合社应当逐步办成基层供销合作社共同出资、各类合作经济组织广泛参与、实行民主管理的经济联合组织，统筹县域内供销合作社资源，组织实施基层供销合作社建设和改造，规划建设面向农民的生产生活经营服务网点，建设县域范围内服务农民生产生活的综合平台。”），或是指供销社获得特别的政府政策支持（比如《关于〈供销合作社条例（征求意见稿）〉的说明》中“开展为农服务予以财政支持、经营服务设施用地支持等”，《供销合作社条例（征求意见稿）》第二十七条“地方人民政府应当将供销合作社经营服务设施用地纳入土地利用总体规划统筹安排，并符合城乡规划要求。”与第二十八条“财政支持供销合作社开展为农服务。供销合作社从事为农服务按规定享受国家和地方规定的优惠政策。”）的理由，那么，这样的“为农服务”有可能会异化为租金丛生的特权，这样的供销社可能是破坏市场公平竞争的类政府性质的机构。这样的供销社是违背初心的，是不可能真正为农业农民农村服务的。这也是违背法治原则的，因为法治的宗旨是在法律或者规则面前，所有个体、各种所有制都是平等的，谁也没有法外特权。只有使供销社与其它农业经营主体平等竞争，才能促使供销社更好地“为农服务”。这样，我们才能实现《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》中供销社改革的宗旨，即公平与效率。

如果《供销合作社条例》赋予供销社特权地位，不能让各个不同的所有制个体平等竞争，不能实现竞争中性，那么，必然会破坏公平的市场环境，在宏观上，社会主义市场经济体制的基本精神即“让市场在资源配置中起决定性作用”无从落实；在微观上，就没有考核供销社运营效率的公正财务指标。

三、所有权与收益权的实现问题

供销社集体资产其实是1984年之前身份农民的强制储蓄。各级供销社集体资产的所有者是其所对应的区域范围之内1984年之前全体身份农民。如果供销社集体资产是计划经济时代身份农民的储蓄，那么，供销社集体资产就应该转为他们的养老基金。比如，一个1950年出生的“身份农民”，到2010年时已经60周岁，已是退休年龄。那么，他理应享受他年青时“通过”供销社所积累下的“储蓄”。

将供销社集体资产量化到每一个身份农民及其继承者个人身上，是将集体资产的权益与责任落实到位。通过养老金的形式，1984年之前的全体身份农民及其继承者就成为各级供销社集体资产的真正的、唯一的产权主体，集体资产的创造者真正掌握生产资料所有权。

而且，在市民法的立法理念层面，供销社真正所有者作为自然人的价值具有终极性，供销社集体资产只是这些真正所有者的生产生活的便利工具；供销社真正所有者作为自然人在自然法上是先于供销社集体财产存在的，是作为供销社集体财产的目的而存在的。之所以创设供销社这一集体组织，旨在用其所长，让供销社为其真正所有者谋取利益和福利，而不是相反。

没有落实所有权与收益权于1984年之前的全体身份农民及其继承者的供销社，很可能会成为一个打着“合作”名义而行套取政策租金之实、剥夺真正所有者、损害整体社会福利的垄断性机构。

但遗憾的是，《供销合作社条例（征求意见稿）》中，没有一条是关于供销社资产所有权与收益权的实现的。如果没有使1984年之前的全体身份农民及其继承者这些真正的所有者受益的供销社，这样的供销社，其实就是由内部经营层所控制的经济组织。也就是，没有落实所有权与收益权于真正所有者身上的供销社立法是既没有效率，又没有公平的。

不仅如此，《供销合作社条例（征求意见稿）》还在虚化1984年之前的全体身份农民及其继承者作为真正所有者的法律地位，而在第二十九条中以“供销合作社理事会”来僭越真正所有者，这只会导致供销社的进一步行政附属化。

四、问责权与弹劾权问题

正如耶鲁法学院汉斯曼教授在《企业所有权论》一书中所说，产权有两个方面的主要内容：一是收益权，另一是控制权。问责权与弹劾权是作为保障供销社的所有权与收益权的必要威慑与保证。

参照乡镇集体企业利益相关者（农村基层政府、农民、企业经营者和职工）对存量资产折股量化以改革企业产权结构的做法（韩俊和谭秋成，1997），改革者应当将供销社集体资产量化到作为产权主体的每一个“身份农民”及其继承者个人身上。这是将供销社集体财产的权益与责任落实到真正所有者身上的一条切实可行的改革途径。每个人是最关心自己的资产，特别是资产的收益，必然会运用好他们手中的问责权与弹劾权，有动力有激励监督供销社经营层的资产运营与日常工作绩效。

而如果一个志在套取特惠政策租金的供销社组织，那它们必是本级政府的行政附属物，必会重复徐旭初和黄祖辉所描述的治理困境——即经营上的“内部人控制”问题与人事上的行政依附问题。

我们细读《供销合作社条例（征求意见稿）》，没有一条是关于供销社经营层进行考核、问责、弹劾、更替的条例。在这样的《供销合作社条例》庇护下的供销社体系，与其说是一份公器，不如说是供销社内部控制者的私人地盘。

而且，关于供销社经营层进行考核、问责、弹劾、更替之类有效约束条款的缺失，将使供销社运营面临严重的“委托-代理问题”，将导致诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼教授所揭示的资源配置低效率境况——“花别人的钱，办自己的事，只讲效果，不讲节约；花别人的钱办别人的事，既不讲效果，又不讲节约。”

五、余论

“社会主义市场经济=社会主义+市场经济=社会公平+市场效率”（董辅礽，1998）。为了践行社会主义市场经济的宗旨，需要将原有的各级供销合作社的集体资产归还给真正的所有者，即其所对应的各自区域范围之内的1984年之前的全体身份农民及其继承者——即所谓的“分级所有”，以之注入他们的养老金账户，这也可以缩小城市居民与农村居民在养老社会保障方面的鸿沟，并体现社会主义制度的公正公平优势。

原有的供销合作社体系是与统购统销制度，以及剥夺个人迁移、就业、择业、创业权力的严格户籍体制相配套的。供销合作社的集体资产积累是来自于供销合作社对农村流通的高度垄断特权，所以，各级供销合作社的集体资产是由其所对应的各自区域范围之内1984年之前的“身份农民”所创造的。而《供销合作社条例（征求意见稿）》在大篇幅高谈阔论其“为农服务根本宗旨”的时候，而对其所掌控的、由1984年之前的全体身份农民创造的供销合作社巨额集体资产应当如何归还、如何注入真正所有者的养老金账户，却是只字未提，似乎这些集体资产与1984年之前的全体身份农民是无关的。

在将各级原有的供销合作社的集体资产归还给真正的所有者、撤销原有供销合作社体系的同时，发展与市场经济相适应的新的农村供销合作社，因为原有的供销合作社体系是与计划经济体制相适应的。这新旧两个供销合作社体系，在法律地位上是相互独立的，在产权上也没有继承关系。按照国际合作社原则，来组建新的农村供销合作社，新农村供销合作社独立于各级政府部门。这既可以吸取先进国家几百年的市场经济实践成功经验，也可以落实社会主义市场经济体制“让市场在资源配置中起决定性作用”的基本精神。这样，可以在制度上，保证各个不同的所有制个体平等竞争，保障竞争中性的公平市场环境，提升资源配置效率。

如果所有权在技术上无法立即还给真正的所有者，即各级供销合作社所对应的各自区域范围之内的1984年之前的全体身份农民及其继承者，那么退而求其次，必须立即对供销合作社集体资产的经营者，提供一个可问责、可核查、可弹劾的制度，并将供销合作社集体资产的增值部分注入真正所有者的养老金账户。这也是与社会主义市场经济体制相适应的现代企业治理的必然要求。当然，这个可问责、可核查、可弹劾的制度，对于将来的新的农村供销合作社经营层也是同样适用的。

各级供销合作社是“集体所有制”，显然这个“集体”是农民，但我们需要辨析两种“农民”概念的不同含义：计划经济时代的农民是“身份农民”，而21世纪的农民基本上是“职业农民”，在东部沿海地区，有些农业经营者本身就是城镇居民。也就是，计划经济时代的农民与21世纪的农民，是两个不同的“集体”。当我们说“集体所有制”时，如果不辨析“集体”的边界，那么，就会“集体”的话语黑箱里，而使得我们设置规则导致了不公平与低效率。

这种错误在《供销合作社条例（征求意见稿）》的一些条文中有体现。比如，第二十三条“供销合作社及其经营服务组织应当创新农业生产服务方式和手段，领办创办农民专业合作社”，按照《供销合作社条例（征求意见稿）》的立法本意，应该是公益性的，而将1984年之前的全体身份农民创造积累的供销合作社集体资产，进行公益性的使用于“创新农业生产服务方式和手段，领办创办农民专业合作社”——1984年之前的全体身份农民创造的、共同拥有的供销合作社集体资产去帮助21世纪“职业农民”——这二者在集合的边界上明显是与不一致的，这是将A集合的资产转移使用于另一个B集合。既然是公益性的使用，那么，B集合对于A集合资产的使用费一定是低于市场价格的，这样，A集合资产就被低效率的配置。所以，这种做法是明显的产权错位与资源错配。其结果是既不公平也没有效率。如果供销合作社“创新农业生产服务方式和手段，领办创办农民专业合作社”的做法是市场性的，那么，将这一以市场为手段来配置资源的做法，写进国务院颁发的关于供销合作社的行政条例，则是不符合行政条例“公共利益”的立法原理。

作为共产主义实践典型与集体所有制运作典范的华西村，在给村民的集体资产分红的上，对2001年并村扩张之后的周边村村民与原先的中心村村民是进行区别对待的，周边村村民不能和中心村村民同等分享华西村的集体资产增益部分。按照华西村党委副书记孙海燕的说法——“华西村的发展是当初苦干得来的，刚刚并进来的村民，如果也能一下子就和老村民享受一样的待遇，是不是对老的创业者太不公平了？”也就是，按照大家公认的集体所有制运作典范实践的标准来看，《供销合作社条例（征求意见稿）》将1984年之前的全体身份农民创造积累的供销合作社集体资产，进行公益性的使用于“创新农业生产服务方式和手段，领办创办农民专业合作社”，是不恰当的。

这是旨在“规范供销合作社组织和行为，将供销合作社改革发展纳入法治轨道”的《供销合作社条例（征求意见稿）》不应该犯的错误。因为法治的前提是概念的名实相副，法律概念的内涵与外延清晰，是法治的良性轨道，否则法治也就无以落实到日常运作状态，无法进入每一个普通人的身体力行之中，即法治失去可以行驶的轨道；如果不辨别清晰，那么法律或政策的初衷对象与实际作用对象很可能并不是相同的一群人。具体到《供销合作社条例（征求意见稿）》，对（“集体所有制”的）“集体”边界与“农民”及其所对应的权利与责任的外延、内涵，都没有清晰界定，则无法实现供销社合作社立法初衷，供销社合作社集体资产的配置问题达到法治的目的。

总之，如果供销社立法无法解决以上三个问题，那这个《供销合作社条例》必是一个失败的行政条例。这里的失败，不是它的盈利不高，而是它剥夺人民的福利，损害国民经济的整体资源配置效率。

作者注：文章的初稿得到了李文溥、余智、文贯中、党国英、韩朝华、赵农、朱海就、雷艳红、王孜弘等前辈同仁的评论与建议，在此表示感谢。

（注：许建明，浙江农林大学经济管理学院经济学教授。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱[e-mail]）

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