杨振 韩磊：美国粮食产业支持政策转型的制度路径与经验启示【转】

摘    要：当前,制约中国粮食产业发展的主要矛盾,已经从总量转向结构、从数量转向质量,粮食产业正处在高质量发展转型的关键期,其支持政策体系也需要顺势转型。美国粮食支持政策转型的制度路径表现出更加注重粮食产业国际竞争力的提升、更加突出支持政策的市场化导向、更加注重粮食产业的可持续发展等特征。借鉴美国的经验,中国需要兼顾农户土地发展权利进行政策设计,以市场为导向优化粮食补贴政策,以降低制度成本为高质量供给形成激励,以耕地保护为粮食产业高质量发展提供支撑。

关键词：粮食产业; 政策转型; 制度路径; 经验启示;

作者简介： 杨振(1985-),男,博士,副教授,硕士生导师,研究方向:产业政策、产权与制度经济学,E-mail:[e-mail]。*韩磊(1984-),女,博士,助理研究员,研究方向:农业产业经济、粮食安全,E-mail:[e-mail]。

收稿日期：2019-12-27

基金： 国家社会科学基金青年项目“我国粮食价格波动与政府调控政策研究”(14CJY051); 中共中央党校创新工程项目“现代化产业体系研究”(19CX0602);

1 引言

纵观经济发展历史,世界各国均把稳定粮食生产、提高粮食产业竞争力作为经济发展的重要任务。由于存在一般意义上的农业弱质性,粮食产业应对波动和危机的能力相对较弱,政府为粮食产业提供政策支持也是国际通行的做法。中国历来重视粮食产业发展,自2004年粮食流通体制市场化改革以来,形成了包括粮食生产支持政策、粮食零售市场价格调控政策和粮食贸易管理政策等内容的综合调控体系,这些政策措施对于促进粮食生产、保障粮食总量安全起到了重要作用。

随着中国城镇化和工业化的推进,中国粮食供需矛盾已经从总量转向结构、从数量转向质量,粮食产业发展进入了高质量发展关键转型期。重在保障粮食总量安全的粮食产业支持政策面临诸多挑战,亟须调整优化。一方面,价格支持政策推高中国国内粮食价格导致国内外粮价倒挂,在市场化和开放程度不断提高的背景下,粮食产业面临产量增、库存量增、进口量增“三量齐增”的局面。另一方面,粮食价格支持政策导向未体现“优质优价”,粮食生产存在重产量轻品质现象,使得生产与消费需求存在匹配错位和结构性矛盾。以小麦和稻谷为例,当前国内对优质强筋小麦的需求约为700万t,而产量还不到400万t;国产优质粳稻占比约为30%,优质籼稻占比约为10%[1]。另外,在WTO框架约束下,继续增加生产补贴尤其是价格补贴来支持粮食产业发展的政策空间开始逐步紧缩。客观上看,粮食产业支持政策已经到了转型的节点。

当前,粮食产业高质量发展成为国家质量兴农战略的重要组成部分,没有粮食产业的高质量发展,就不会有农业的高质量发展。粮食产业支持政策该如何转型才能更好助力其高质量发展、更好保障粮食高质量供给、更好服务农业供给侧结构性改革,这是高质量发展粮食产业经济、增强供给结构对粮食需求变化的适应性和灵活性必须回答的基本问题。美国作为全球最重要的粮食生产和贸易大国,百年来为保障农民收入、加强粮食产业国际竞争力不断调整补贴政策,经历过系统性支持政策转型。为此,本文梳理美国粮食产业支持政策演变的特征事实、转型的制度路径和主要做法,以期为高质量发展导向下中国粮食产业支持政策转型提供可参考的经验借鉴。

2 美国粮食产业支持政策演变的特征事实

尽管美国自建国以后就开始实施农业支持政策1,但粮食规模化生产以及对粮食产业的系统性支持政策框架,主要是在第一次世界大战后特别是罗斯福新政以后才逐步确立的。概括地讲,美国实施过的粮食产业支持政策,主要包括总量控制、价格支持、收入保障、农业风险与灾害补贴、自然资源与环境补贴等政策。从政策的变迁来看,大致经历了从限产量稳高价的支持(第一次世界大战至20世纪40年代中期)向减少价格支持、适应市场变化(20世纪40年代末期至90年代中期)再向补贴脱钩、构筑市场化条件下粮农收入保障“安全网”(20世纪90年代后期至今)的转变。

2.1 限产和高价支持稳定粮食供应能力

为了保障战时国际国内的粮食需求,稳定粮食供应能力,美国在第一次世界大战期间就实行了对小麦的最低价格保证。价格支持自此也成为美国粮食支持政策的一个重要内容。为解决农业生产的资金制约,美国于1916年、1923年和1933年通过了3个与农业生产信贷支持相关的法律,为农场规模化经营提供了资金支撑。然而,1929—1933年大萧条期间,美国农产品供需失衡导致价格大幅下跌。1933年后美国逐渐意识到“干预”农业发展的必要性[2],罗斯福新政颁布了第一个《农业调整法》,开始对农业生产进行自愿性的生产控制2和价格支持,由此奠定了对包括粮食产业支持政策在内的美国农业系统性支持政策的基础。到2018年通过《农业提升法案》,美国先后实施了18个农业法案。可以说,美国农业法案处在美国农业政策的中心地位,构建了美国农业支持政策的基本框架、运作机制和核心内容[3]。该法案经过不断地调整和修改,涉及粮食产业补贴的政策目标和支持措施出现了巨大的方向性转变。不过,直至第二次世界大战之前,美国的粮食生产政策主要还是以产量抑制和价格支持为特征。

2.2 优化价格支持方式以适应市场变化

由于第二次世界大战期间美国农产品库存下降带来价格快速上涨,对粮食生产的约束性政策有过放松。第二次世界大战之后美国粮食再度出现过剩,虽然政府仍然致力于粮食供求平衡,但政策取向上开始更多地减少生产端的价格支持,转向扩大消费端刺激。从生产端来看,1948年的《农业法》降低了价格支持水平,主要由市场供需决定粮价,1950年开始土地休耕计划,1956年通过土壤银行计划补贴停耕的农场主。从消费端来看,美国利用战后马歇尔计划扩大欧洲对美国的农产品消费,1954年开始实施的《农业贸易发展和援助法》鼓励粮食出口,20世纪60年代又开始实施食品券分配计划。

美国对粮农的价格支持方式在20世纪70年代出现了重要调整。1973年的《农业与消费者保护法案》改直接补贴为差额补贴,开始实施“目标价格—价差补贴系统”[4]。以目标价格为基础的策略更契合市场波动,有助于稳定粮价。但到20世纪70年代末,由于粮食过剩且出口萎缩,生产成本居高不下,粮食直接价格补贴的大幅增加成为政府财政沉重负担。是否要放弃对农业的补贴,一度成为国会激烈争论的话题,到20世纪80年代中期才逐步形成共识:政府继续支持农业但要逐步放松干预。一直到1996年以前,美国粮食产业支持政策主要是差额性质的补贴。除价格差额以外,贷款差额补贴也是常用的政策,即农业部提前确定大宗谷物的目标价格,当商业贷款利率高于目标价格或者收获后全国市场均价低于目标价格,差额将支付给农民。

2.3 构筑市场化条件下粮农收入保障“安全网”

自1996年美国通过更自由和更市场化的农业法以后,差额补贴等基于价格补贴的支持制度逐渐退出,政府开始实行对粮食市场运行干扰相对更少的直接支付项目(Direct Payment,DP),重点转向支持农民收入。该政策与粮食生产、价格脱钩,补贴额度基于基期产量和面积,农民种植自主性增强的同时道德风险扩大,进而导致财政支付压力增大,农场撂荒现象增加。该政策最终于2014年退出历史舞台。2002年以后反周期支付项目(Counter Cycling Payment, CCP)开始实施,即如果市场价格加上直接支付低于目标价格,政府则启动反周期支付,补贴额度为两者的差额,反之则不启动反周期补贴。2008年美国启动平均作物收益选择项目(Average Crop Revenue Election, ACRE),即农民从计划内项目农作物获得总产值低于过去几年单产和价格乘积的平均数时就可以获得该补贴。

2014年之后,美国放弃对粮食生产和粮食产品市场的直接干预,强化农业保险的作用,在取消DP、CCP和ACRE的同时,建立了价格损失覆盖计划(Price Loss Coverage,PLC)、农业风险覆盖计划(Agriculture Risk Coverage,ARC)和补充保障选择计划(Supplemental Coverage Option, SCO)。2018年美国新农业法案对收入补贴进行改革,如在补贴项目的选择上赋予农场主更多自由权利、调高农产品营销援助贷款率3、继续强化农业风险保障等[5]。在当前的农业法案中,收入补贴与农业保险共同构成了保障美国粮食生产者收入的“安全网”。收入补贴项目主要针对粮食生产经营的市场风险,农业风险保障项目主要针对粮食生产经营的自然风险[6]。

为了应对生态环境恶化和自然资源枯竭的风险,美国还设立了专门的农业补贴项目,近年来仍在不断完善。美国自然资源与环境补贴政策中,土地休耕保育项目(Conservation Reserve Program, CRP)是最大的资源保护项;环境质量激励项目(Environmental Quality Incentives Program, EQIP)和资源保护管理项目(Conservation Stewardship Program, CSP)主要用于帮助生产者在耕种中的土地上实施资源保护措施;农业资源保护地役权项目(Agricultural Conservation Easement Program, ACEP)主要是防止高产农田或者草原转为非农用途。2018年美国新农业法案增加了5.55亿美元的资源保护项目预算,同时增加了休耕保育面积、完善了环境质量激励项目、强调了农业资源保护地役权项目的农业用途等[5]。

3 美国粮食产业支持政策转型的制度路径

美国粮食产品之所以能够在国际市场上长期保持着强有力的竞争力,与其建立并根据国内外市场环境适时调整和转型的粮食产业支持政策是密不可分的。美国粮食支持政策转型的制度路径,表现出更加注重粮食产业国际竞争力的提升、更加突出支持政策的市场化导向、更加注重粮食产业的可持续发展等特征。

3.1 强化对粮食生产和流通的激励以提升国际竞争力

(1)支持政策逐步向更加鼓励粮食产业聚焦。

粮食产业高质量发展,离不开对粮食生产主体的生产激励。1995—2019年,美国对农场累计发放了高达3 969.49亿美元的各类资金补贴4。当下,联邦政府每年花费在农业补贴上的资金就高达200亿美元。虽然美国的粮食支持政策演进呈多样化趋势,但非常值得关注的是,其大部分补贴资金仍然聚焦了粮食产业发展相关领域。

1995—2019年美国发放的农业补贴中,仅玉米补贴资金就高达1 139亿美元,占所有农场补贴资金的28.7%,玉米、小麦、大豆3项补贴占总补贴资金的比例达到了52.3%(表1)。2014年开始设立的PLC,到2019年年底累计支付的80亿美元补贴资金中,仅小麦和大米两类作物补贴就占到了57.5%;2014—2019年ARC累计支付的1 540亿美元补贴资金中,仅玉米补贴就占到了71.9%。虽然美国粮食生产早已多年不再担忧总量问题,但补贴资金向粮食生产倾斜的特征依然非常明显,这为美国农业尤其是粮食产业奠定全球市场地位提供了有力支撑。

(2)为形成全球粮食出口竞争力提供支持。

全球粮食贸易体系由国际跨国企业基本控制[7],这是一个不争的事实。美国在全球粮食市场中之所以有如此强的竞争力5,还在于其在粮食流通尤其是粮食出口方面所采取的市场便利措施。美国粮食大约一半用于出口,实现国内外有序市场流通,离不开相关政府部门的努力[8]。美国对粮食流通的支持,一方面体现在政府不断完善流通基础设施,使得其国内流通更加便利;另一方面,政府还针对特定粮食品种给予补贴以促进出口。以大米为例,美国开始扩大向中国在内的国际市场大米出口,越南和泰国这些亚洲国家成为其强劲竞争对手,美国为了在大米市场快速形成全球出口竞争力,对大米生产流通企业给予了强有力的支持。1995—2019年,接受美国农场补贴总额最多的前3家企业6,无一例外都是大米生产加工和流通企业。但事实上,大米并不是美国传统农业竞争力所在,这些举措对于补齐美国农业国际竞争力“短板”、快速形成出口优势,是至关重要的。有研究表明,补贴对农业出口尤其是农产品出口确实能产生显著影响,如果完全不对农场进行补贴,美国农场将会每年减少相当于1 530亿美元的出口[9]。

3.2 以市场为导向优化政策支持主体结构和补贴方向

(1)补贴资金的分配转向关注中小规模农场的发展。

美国农场规模差异较大,2016年小规模农场数量占全国总农场数量的89.9%,经营土地面积占50.6%,经营收益占比却只有22.6%;大规模农场数量占2.9%,经营面积占18.0%,经营收益占比高达45.2%。从政策实施的结果来看,美国的补贴资金虽然仍集中在大规模农场,但已出现了向中小规模农场倾斜的倾向。1995—2019年,美国共发放农业商品补贴(Commodity Subsidies)2 235亿美元。其中,获得补贴最多的1%的农场获得补贴占26%,获得补贴最高的10%的农场获得补贴占比为78%,而享受补贴最少的80%的农场获得补贴占比仅有9%。而这些拿到补贴最多的大型农场,正是以玉米、大豆、小麦、棉花和大米生产为主,这一方面促进了粮食产业的发展,但另一方面也带来了补贴资金分配不合理的批判。自2014年以后,美国规定了生产者补贴限额,要求每个农场主在所有补贴政策中可获得补贴限额为12.5万美元,且此农场主每年总收入限额为90万美元,高于90万美元则不可获得补贴。至2017年,美国小于50英亩(1英亩≈0.405hm2)的农场数量占比为41.9%,比2012年(38.5%)提高了3.4个百分点。2018年美国新农业法案延续了该规定。从导向上看,美国补贴向中小规模农场倾向,这也在一定程度上促进了中小规模农场的发展。

(2)补贴方式更加向市场方向转型。

借助市场体系,可以更好协助粮食生产相关的市场主体应对自然和经营风险。不同的补贴方式,意味着不同的风险分摊制度安排,也会对粮食生产带来不同的激励。长期以来,美国对粮食生产的激励,更多采取基于面积和产量的直接补贴做法。2014年美国通过的农业法案,开始对补贴方式和结构进行调整。该法案在补贴的思路上发生了重大变化,终止了与高额直接补贴和直接市场控制相关的做法,强调减少政府对市场的干预,转而采取更加市场化的做法[10]。1996年以来,对玉米和小麦的补贴都主要以直补方式支付,但2014年以后,ARC和PLC的补贴占比不断提高,2017年ARC补贴在玉米所有相关的补贴中已经占据了最高比重,而PLC则成为小麦补贴最核心的渠道。2018年新通过的农业提升法案,更是强化了这一市场化改革方向[11]。比如,政策更倾向于对选择农业保险的行为进行激励,其为生产者提供更大比例的农业保险保费补贴等。

1995年,美国涉农资金补贴主要集中于商品补贴,作物保险在补贴资金中的比例仅有10.9%;到2018年,作物保险在补贴资金中的比例就已经上升到34.72%(图1)。与此同时,保险补贴也更集中于主要的粮食作物,70%的保险补贴资金用在了玉米、大豆和小麦3种作物上。这样做并不会加重政府支持的财政负担,但更有利于帮助粮食生产主体应对自然风险。

图1 1995—2018年美国涉农补贴资金的支出结构 

资料来源:根据美国环境工作组农场补贴数据库计算整理所得。

3.3 政府共担粮食高质量供给体制成本促可持续发展

(1)降低粮食高质量供给的制度成本。

有机农业作为高质量供给的重要来源,是美国政府过去20多年来重点支持的领域。美国有机农业的快速发展,显著提升了粮食供给体系和供给质量。目前,美国已经成为有机产品最大的消费市场和贸易区域。有机粮食需求在各国都快速增长,但是,有机农业的起步和发展特别需要基础制度的支持。自1990年以来,美国就开始针对性地对有机农业建立了一系列制度规范,给予各种形式的政策支持,并实施了有机成本份额分担项目(Organic Cost Share),重在降低市场供应高质量产品所要承担的制度性成本。以有机产品实施认证为例,美国的有机生产商可以在全国2 100多个农业部农业服务局办事处申请联邦补偿,以协助获得和维持有机认证的费用。类似的一系列制度安排,使得高质量供给所面临的制度成本大大降低。

(2)降低粮食高质量供给的转换成本。

从传统的种植转向质量更高的有机农业,农场主通常要承担更多的风险。例如,美国农业部规定,转向有机农业需要有3年过渡期,在这期间需要以有机标准进行耕种[12]。对农场主来说,这意味着转向高质量供给存在门槛效应。为了系统降低高质量供给的转换成本,美国政府实施了许多有助于降低进入成本的有机转化补贴项目[13],如对转换期的农业生产提供补贴的环境质量激励计划(EQIP),对市场运行信息进行整理以辅助农户生产决策的有机产品和市场数据收集项目(Organic Production and Market Data Initiatives)。对合格的有机产品补贴商业推广费,政府也更加倾向于免除其推广评定费用。

(3)为形成高质量生产要素提供激励。

高质量耕地是高质量粮食供给的根本。为引导农场主改善环境和土地质量,美国对那些环境敏感的土地使用进行限制,但限制并不意味着随意破坏土地所有者和经营者对土地权利的使用,而是通过土地休耕保育项目(CRP)等的实施。例如,政府与相关土地的所有者或经营者签订为期10～15年的合同,每年向其支付年度租金(Annual Land Rental),以限制其对土地进行自由使用。在土地休耕期间对土地肥力进行保育的农场主,政府还会给予补贴。实质上,这是在尊重其土地发展权利基础之上,以政府购买的方式鼓励农场主自愿参加保护计划。这种做法已经成为美国土地休耕保育项目最主要的举措。1995—2019年,美国在土地休耕保育项目上累计共支出425亿美元,其中有390.4亿美元用于对这些土地所有者和经营者的年度租金支付,约占整个项目投入的92%。

(4)为粮食产业高质量发展提供教育和研究支持。

科技支撑是粮食产业高质量可持续发展的保障。美国对于农业教育和基础研究的支持,甚至早于系统性的农业补贴计划,从19世纪60年代通过赠送土地支持农业专门教育大学算起,至今已有150多年的历史。当前,美国已经形成了一套研发和科技推广相辅相成、互相配合的发展支持体系[14]。为支持有机农业发展,美国自2002年就开始实施有机农业研究和推广计划,2003—2012年累计投入经费9 300万美元[15]。2018年美国的新农业法案更是强化对研究和开发项目支持,如将有机农业研究推广计划拨款增至每年3 000万美元,将农业研究、教育和推广项目的间接成本限制提高到30%[11]。

4 经验启示与政策建议

过去近百年,美国对农业尤其是对主要粮食产业的相关政策支持,实现了较为成功的制度转换。尽管中美土地制度、农业经营体制存在巨大差异,但是在依靠市场体制发展壮大粮食产业、优化粮食供给体系、提高粮食产业国际竞争力等方面,美国的政策转型依然提供了值得参考和借鉴的经验。

4.1 兼顾农户土地发展权利进行政策设计

由于存在行为选择的“合成谬误”,有利于个体的农村土地使用方式并非一定与国家农业发展的长期目标一致。例如,保障粮食安全,从国家发展全局来看无疑十分重要,但如果仅强调粮食安全而忽视甚至限制农户的土地发展权利,强制不允许农户对土地使用进行选择,实际上是让农户以私人成本承担了本来应该由全社会分摊的粮食安全社会成本。美国粮食产业高质量发展政策的设计在实现国家宏观目标的同时也“以人为本”地尊重农户土地发展权利,如限制农地部分使用权利来实现粮食安全、休耕轮耕以保持地力的同时给予农场主年度租金用于补偿。中国优化粮食供给结构、保障粮食安全、实现粮食产业高质量发展等宏观目标的实现,可以选择通过权利购买等更加关注微观主体利益的方式进行,如完善粮食主产区利益补偿机制,给予特殊的保护政策和财政转移支付政策。

4.2 更多利用市场机制优化粮食补贴模式

美国在2014年取消农业直接补贴项目,更多地让市场解决粮食生产者面临的自然和经营风险的做法,是值得借鉴的。以农业保险为例,早在2012年,美国4大作物(玉米、大豆、棉花和小麦)的农业保险覆盖率就已经达到85%以上[16],覆盖品种多、面积大并且保障水平比较高。相比之下,中国的农业保险保障水平相对较低,农业整体保障水平在2008年仅有3.59%,虽然这些年已经得到快速发展,但到2018年这一水平也仅有23.21%[17]。中国的粮食补贴政策也可以探索向利用市场应对风险进行适度转型,采取更灵活的资金使用方式,发挥其应对各类风险、稳定市场交易、引导市场秩序等方面的作用。

4.3 以降制度成本为高质量供给形成激励

现代粮食产业体系的核心特征,是形成有利于高质量粮食供给的格局。要形成高质量供给的激励,必须协助生产主体降低由数量向质量转换的制度性成本,这是美国粮食由大量过剩转向有机农业为代表的高质量发展的重要经验。对中国来说,一方面要通过政府制度建设,构建一套有助于筛选高质量供给的公共服务体系,有效降低消费者识别高质量产品的制度性成本,更好地发挥政府作用,为市场引导粮食产业高质量发展创造好的制度环境;另一方面,政府需要分担高质量供给所带来的成本上升,让粮食产业中的高质量供给主体在初始培育阶段就可以“有利可图”。以转换成本的降低,顺利推动其由传统生产经营者向高质量生产经营者的角色转变。

4.4 以耕地保护为粮食产业高质量发展提供支撑

土地保护是粮食高质量供给与农业可持续发展的重要措施。美国在20世纪80年代经历了粮食价格下跌后,抓住机遇启动了大规模土地资源和环境保护项目,为20世纪90年代后期开始转向有机农业奠定了基础。中国农业长期粗放式经营导致农业污染严重,耕地质量明显下降,这也是影响国内粮食供给质量的一个重要原因。为落实“藏粮于地”战略,中国2016年开始开展耕地轮作休耕制度试点,并不断扩大试点面积。未来,在适度的条件下,需要加快制定生产要素质量提升长远规划,促进粮食高质量供给与农业可持续共同发展。在用好国际粮食市场的前提下,借鉴美国经验通过政府购买的方式,让相关市场主体自愿加入到加强高质量生产要素和资源保护的行列中来,尽快建立和完善相应的补偿制度。

——END

编者注：

• 本文转自：杨振,韩磊.美国粮食产业支持政策转型的制度路径与经验启示[J].世界农业,2020(07):25-31+114.

• 参考文献、注释、英文摘要略，格式稍有调整

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