中央编办二司司长黄路：改革自然资源和生态环境管理体制 | 强化国土空间规划，推进‘多规合一’

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习近平总书记在党的十九大报告中提出改革生态环境监管体制，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步提出：“改革自然资源和生态环境管理体制。实行最严格的生态环境保护制度，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，为生态文明建设提供制度保障。设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”《深化党和国家机构改革方案》中明确：组建生态环境部、自然资源部及其管理的国家林业和草原局，并调整相关部门职责，同时提出整合组建生态环境保护综合执法队伍，统一实行生态环境保护执法。这些重要部署和举措，对于实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化、加快推进生态文明建设具有重大而深远的意义。

一、深刻认识改革自然资源和生态环境管理体制的重要性和紧迫性

党的十九大和十九届三中全会将改革自然资源和生态环境管理体制作为加快生态文明体制改革、建设美丽中国的重要任务，表明管理体制问题已成为推动生态文明建设的突出矛盾和关键环节，必须加快改革步伐，加大改革力度。

一是改革自然资源和生态环境管理体制是更好适应我国发展新的历史方位、加快建立系统完整的生态文明制度体系的必然要求。尊重自然、顺应自然、保护自然，还自然以宁静、和谐、美丽，建设人与自然和谐共生的现代化，这是人民群众美好生活需要的重要组成部分，也是我国当前和今后一个时期需要解决发展不平衡不充分问题的重点领域。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的高度，对加快推进生态文明建设和生态文明体制改革作出了一系列重大决策部署，提出了一系列新理念新思想新战略，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想的生态文明观。作为生态文明体制改革的重要一环和基础制度保障，改革自然资源和生态环境管理体制，通过对生态文明领域相关机构职责的重组调整、科学配置，可以进一步加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，可以更好地将生态文明体制改革“四梁八柱”总体框架落地生根，可以加快推动生态文明一系列制度创新，推动形成绿色发展、低碳发展、循环发展的内生机制。

二是改革自然资源和生态环境管理体制是破解影响生态文明建设制度性障碍的重要举措。近年来，以习近平同志为核心的党中央高度重视并大力推进生态文明建设，各项改革扎实推进，不少领域实现重大突破，生态文明建设取得显著成效，解决了一大批长期想解决而没有解决的难题，人民群众有了实实在在的获得感。在取得长足进步的同时，我们也应清醒地看到，当前自然资源重开发轻保护、环境污染重、生态系统功能退化的形势仍然十分严峻，资源和生态环境保护仍滞后于经济社会发展，成为全面建成小康社会和提高人民生活质量的一个短板。特别是自然资源和生态环境领域“九龙治水、各自为政”的部门管理体制，已对生态文明建设和改革形成了较大制约，突出表现在全民所有自然资源资产所有者职责落实不到位，各类空间规划不够衔接，监管和执法职责分散等。解决这些问题，必须按照“三个统一”的要求，将相关部门的自然资源管理和生态环境监管、空间规划管理等相关职责进行整合，设立自然资源资产管理和自然生态监管机构，从根本上解决影响和制约生态文明建设的制度性难题。

三是改革自然资源和生态环境管理体制为统筹推进生态文明建设提供组织保障。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，目前生态文明建设和改革起步良好，但依然任重道远。习近平总书记关于绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是一个生命共同体、像对待生命一样对待生态环境、实行最严格的生态保护制度等生态文明新理念已经成为全党、全社会、全体人民的共识。必须以这些新理念为引领，处理好资源利用与资源保护、经济发展与环境友好之间的关系，通过深化机构改革，不断调整完善管理体制机制，进一步转变政府资源管理和环境治理的思路和方法，强化用途管制，实行最严格的生态环境保护制度，促进资源节约集约使用，解决突出环境问题，从而形成政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，为生态文明建设提供组织保障。

二、统一行使全民所有自然资源资产所有者职责

长期以来，我们的生态环境问题得不到根本解决，自然资源的经济价值、生态价值和社会价值没有得到充分体现。从体制上看，这与我国自然资源资产产权制度没有建立健全，全民所有自然资源资产的所有者职责不到位、所有权边界模糊有着直接关系。突出表现在：一是横向上我国自然资源资产按类型分别由国土、水利、农业、林业、海洋等部门进行管理，传统上都是将自然资源开发利用放在首位，优先用于产业发展，服务经济建设，资源收费很低甚至免费，修复和保护的成本往往容易被忽略。同时，分部门的管理体制人为地割裂了自然资源之间的有机联系，种树的只管种树，治水的只管治水，护田的单纯护田，难以形成完整协调的保护体系。二是纵向上自然资源资产的管理权分级行使又层层下移，许多资源由基层政府直接配置，各种权利主体在资源开发利用和保护过程中的义务和责任不到位，往往导致各自为战、开发过度、保护不足,也缺少整体统筹和规划，难以在一个较大范围内兼顾上下游、左右岸、全区域的利益。

这次改革，就是要整合分散在原国土资源部、原农业部、原林业局、原海洋局以及水利部等部门的全民所有自然资源资产所有者职责，由新组建的自然资源部负责对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、湿地、滩涂等各类自然资源资产进行统一调查统计、统一确权登记，统一标准规范，统一信息平台，推动自然资源产权制度改革， 建立和实施自然资源有偿使用制度，完善价格形成机制和评估制度，依法征收资源资产收益，负责管理由中央直接行使所有权的自然资源资产等。

三、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责

空间规划是实施国土空间用途管制的基础。目前主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋主体功能区规划等各类空间规划分别由不同部门编制，导致空间功能定位交叉、区域重叠、布局不够合理。为有效解决这些问题，近年来一些地方结合实际开展了“多规合一”改革试点，在统一空间规划体系，解决空间规划的编、用、管，完善规划管理体制和运行机制等方面，取得了积极成效，探索了一批可复制可推广的经验做法。

这次改革在总结经验的基础上，着力推进“多规合一”，将发展改革委的主体功能区规划、住房和城乡建设部的城乡规划、原国土资源部的土地利用规划以及原海洋局的海洋主体功能区规划等空间规划编制管理职能进行整合，划给自然资源部，由其负责建立统一的空间规划体系，实现各类空间规划的有机融合，统筹自然资源配置，优化结构布局，宜水则水，宜林则林，宜牧则牧，宜矿则矿，从源头上加强国土空间管控，强化空间规划的指标约束，健全国土空间用途管制制度，保障空间规划的落地实施，为“一张蓝图干到底”奠定基础。

森林、湿地、草原是我国陆地生态系统的主体，也是我国陆地最大的绿色生态屏障和重要的江河水源地，在涵养水源、保持水土、净化空气以及保护生物多样性等方面发挥着重要的生态功能。在管理体制上，森林、湿地与草原由不同部门管理和保护，存在空间交叉重叠、界限不够清晰、管理力量分散等问题。这次改革，将草原监督管理职责从原农业部划出来，与原林业局的森林、湿地等监督管理职责进行整合，组建国家林业和草原局，由其组织重要生态系统的保护和修复，加强森林、草原、湿地监督管理的统筹协调；同时明确国家林业和草原局由自然资源部管理，这样做有利于形成统一全民所有各类自然资源资产管理、统一所有国土空间用途管制和生态保护修复的工作格局，使部、局更好地履行各自职责，相互配合、相互衔接,共享信息资源，推动实现山水林田湖草的整体保护、系统修复和综合治理，保障国家生态安全。

建立国家公园体制对于推进自然资源科学保护和合理利用，推进美丽中国建设具有重要的现实意义。过去相关部门分头管理了自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、森林公园、湿地公园等多种类型的自然保护地，同一块保护地“山头林立、名目繁多”，管理上交叉重叠、政策标准不一、重复建设、功能定位不清。这次改革，将原国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、原农业部、原林业局、原海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、森林公园、湿地公园等管理职责整合划入国家林业和草原局，并加挂国家公园管理局牌子，以国家公园为载体，统一推进各类自然保护地的清理规范和归并整合，实现一个保护地一块牌子、一个管理机构，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。

四、统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责 

保护环境是我国的基本国策，要像对待生命一样对待生态环境。环境问题具有较强的外部性，一个地区的空气、水等污染问题很容易扩散影响到其他区域。长期以来有关部门在水污染防治、陆海环境保护、大气减排、农村面源污染治理、环境监测执法等方面职责交叉、协同不够，“碎片化”现象突出,同时现行生态环境领域行政执法监管力量相对分散、能力不强等问题依然存在，影响了环境污染治理的整体效能。

这次改革，将原环境保护部的职责、发展改革委的应对气候变化和减排职责、原国土资源部的监督防止地下水污染职责、水利部的编制水功能区划和流域水环境保护等职责、原农业部的监督指导农业面源污染治理职责、原海洋局的海洋环境保护职责，原南水北调办的有关环境保护职责进行整合，组建生态环境部，由其统一拟订生态环境政策、规划和标准，加强跨区域、跨流域环境保护的统筹职责，推动环境保护的城乡统筹、陆海统筹、区域流域统筹、地上地下统筹，实现污染治理的要素综合、职能综合、手段综合，进行全防全控。

同时，为解决生态环境监测和执法力量分散问题，提高执法效能，减少对企业的重复检查和重复收费，这次改革整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法，由生态环境部指导。改革后，将形成生态环境保护新的管理体系，充分调动各方力量参与生态环境保护和治理，明确和落实政府、企业的环境治理责任,综合运用法律、市场、行政等多种手段，坚决打好污染防治这一决胜全面建成小康社会的攻坚战。

这次改革自然资源和生态环境管理体制，落实“三个统一”的要求，新组建了自然资源部、生态环境部以及国家林业和草原局，不再保留国土资源部、环境保护部、林业局、海洋局、测绘地理信息局，同时对发展改革委、住房和城乡建设部、水利部等部门的职责进行了调整优化，形成了权责明确、协同高效、监管有力的生态文明管理新体制机制，改革范围较广，力度较大，迈出了坚实的步伐，必将为加快推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化、建设美丽中国提供有力的制度保障。

来源：《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》辅导读本（版权归原作者及刊载媒体所有。）

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编辑 / 盛兆阳   审核 / 付航   王怡波

指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129）