自然资源管理中发挥测绘地理信息“技术支持”作用的措施建议——新体制下测绘地理信息工作新思考之三
The following article is from 国家测绘地信局测绘发展研究中心 Author 刘芳
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本文作者为测绘发展研究中心 刘芳。
自然资源部组建后，陆昊部长曾在多个场合强调，要把习近平总书记对机构改革及生态文明建设和自然资源管理的要求紧密结合，要弄清楚自然资源管理工作的逻辑、法理和技术支持手段三个关键。测绘地理信息作为自然资源管理工作的重要组成部分，要充分发挥好自身技术优势，落实好“技术支持”的角色定位，在自然资源管理中发挥应有作用。
自然资管理工作的新要求
《深化党和国家机构改革方案》中对自然资源部的主要职责进行了说明：对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。这一段话从三大角度定义了自然资源部的主要职责。
（一）资源监管者
从资源的角度，承担起自然资源监督管理者的重要角色。这一角色定位主要通过以下职责来实现。第一，制定统一的国土空间规划，建立空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”；第二，统一行使所有国土空间用途管制职责，建立自然资源生态系统修复和综合治理机制；第三，执法督察，对自然资源领域违法案件进行查处。
（二）资产所有者
通过此次机构改革，明确全民所有自然资源资产所有权由自然资源部统一行使。在这一角色定义下，主要职责包括：统一调查监测，摸清自然资源家底，并掌握变化情况；统一确权登记，明晰权利主体、客体和内容，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界；建立自然资源有偿使用制度，促进自然资源资产集约开发利用。
（三）行业管理者
对自然资源相关的行业，比如测绘、地质勘查等行业依法行使主管部门职责。
从党中央对自然资源部赋予的职能来看，我国自然资源管理工作进入了一个新的历史时期，实现了从要素管理到综合化、系统化管理的转变，这也对测绘地理信息提出了新要求。其中最迫切最直接的要求之一便是发挥好自然资源管理“技术支持”作用，找准工作切入点，发挥好两大方面的作用。
“看”。测绘地理信息要发挥“眼睛”的作用，为自然资源管理提供有效手段。现代测绘地理信息技术已经被广泛应用于资源环境调查、以及对人口、经济、社会等空间分布规律的研究等方面，并已经取得重要成果。未来，在山水林田湖草海是一个生命共同体管理理念下，对各要素之间的空间关系、匹配关系、动态变化等进行综合研究必然会更多更广地运用到测绘地理信息技术方法、工作制度等。因此，不管是空间规划制定、国土空间用途管制、执法督察，还是统一调查监测、确权登记等工作，都离不开测绘地理信息在数据转化、平台构建、监测比对等方面的技术支持。
“悟”。测绘地理信息要发挥“头脑”的作用，做好数据统计分析工作，为自然资源管理提供数据支撑。在自然资源各项管理工作中，都会充分利用大数据等现代技术和理念，实现管理的智能化、高效率。自然资源部的成立，破除了数据共享的制度壁垒，将迎来各类专题数据的大整合，将对各部门、各专题数据的格式转换、标准规范、要素语义等进行统一。测绘地理信息在数据的采集、处理、维护、应用等方面都积累了丰富的经验，形成了一系列的技术规程、工作制度等，可充分发挥数据管理方面的优势，并进一步提升数据统计分析和信息挖掘能力，积极支持自然资源管理各项工作。
二
相关经验和存在的问题
（一）相关经验和工作基础
多年来，测绘地理信息行业已经拥有航空航天遥感应用机构和制度、统一的空间定位基础设施、丰富的地理信息资源以及一支具有长期实践经验、专业素质高的队伍，在自然资源调查、“多规合一”试点、不动产登记等自然资源管理相关领域发挥了重要作用。
服务自然资源调查工作。未来自然资源调查将整合原有各部门的专项调查，开展统一的自然资源调查工作，全面准确掌握自然资源数量、质量和分布状态，研究不同资源要素之间的匹配关系及其对经济发展的影响。测绘地理信息技术和基础数据目前已经广泛应用于土地、林业、水利等资源环境专项调查工作中，而原测绘地理信息部门也已经开展了地理国情普查工作，成果也已经广泛运用到各项资源环境调查和研究工作中，这为自然资源统一调查提供了重要基础。但目前地理国情普查在要素分类体系、指标定义、影像分辨率等方面还不满足自然资源调查要求，需要进一步完善和提升。
服务“多规合一”试点工作。随着生态文明体制改革的推进，党中央、国务院多次强调推进“多规合一”，并于2014年在全国28个市县开展了试点工作，之后在2016年，又选取了吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、海南、贵州、宁夏等9省区开展省级空间规划试点。虽然各试点省市根据不同的技术路线开展了不同探索，但是测绘地理信息行业都作为重要力量参与其中，充分发挥基础地理信息数据优势，运用遥感、地理信息系统等技术，开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，参与编制空间规划底图，建立统一的空间规划信息管理平台，实现了空间规划基础数据、用地分类、管控分区、信息平台等方面的统一，有利推动了“多规合一”试点工作的开展。
服务不动产统一登记和确权试点工作。在不动产统一登记和确权试点工作中，重点需要获取不动产的空间分布、特征及其相互关系等信息，这与测绘地理信息紧密相关。在这项工作中，测绘地理信息部门开展了信息采集与分析、图件制作与提供等诸多工作。比如，湖南省测绘部门承担了全省不动产统一登记基础数据生产；陕西省测绘部门承担了全省航空摄影和卫星影像数据资料制作、调查底图制作、影像底图制作、技术指导等工作，为土地确权工作开展提供了全面、可靠的基础资料和技术支持。在甘肃省自然资源统一确权登记试点工作中，测绘部门承担了外业核查等工作，提供了专业的技术服务保障。
同时，原测绘地理信息部门在服务自然资源管理执法监测中进行了有益的探索，形成了较为成熟的监测方法、技术规程、成果形式等。
（二）存在的问题
在原有体制下，虽经过各方努力，测绘地理信息服务保障自然资源管理取得了重要成效，但也存在一些问题，影响了基础地理信息成果的应用和保障服务作用的发挥。最大的障碍在于数据标准不统一，阻碍数据兼容和共享应用。原水利、林业、国土等普查或调查以空间信息表述为基础，更侧重土地的社会属性、经济属性或管理属性（如权属、价值、用途等），针对部门管理职责，对所管辖的某一类或几类地表自然和人文地理要素进行普查，以服务本部门业务管理为主要目的。因此，虽然从空间上存在高度一致性，但分类体系、指标要素、概念语义等技术要素不同，导致无法兼容和数据共享。各项普查调查都需要从最开始遥感影像图采购和处理开始，造成了人力、物力、财力浪费和重复建设。另外，数据综合分析能力有待提升。数据综合分析能力主要是指大数据挖掘和分析能力，能综合运用多学科知识，了解不同自然资源的特点和发展规律，分析自然资源资源空间关系、相互影响等要素，形成综合性、科学性的研究成果和对策建议。目前测绘地理信息部门的分析仍然主要是以空间分析、地物提取为主，综合分析和深度挖掘能力仍较弱。未来自然资源管理工作更多需要多学科，跨领域的研究和分析。
三
更好发挥“技术支持”作用的措施建议
自然资源部的组建，从机构上保障了“山水林田湖草海”作为生命共同体进行系统管理，实现了开发和保护的有机统一。测绘地理信息作为自然资源管理的重要组成部分，要紧紧围绕“技术支持”的角色定位，总结已有经验，实现转型升级，全面融入到自然资源管理工作中。
（一）拓展升级地理国情普查，融入自然资源统一调查
开展自然资源统一调查，摸清家底，是自然资源资产化的基础，也是开展空间规划的前提。掌握各类自然资源的空间分布，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的边界、产权主体，为统一确权、根据规划对国土空间开发利用活动进行监管等工作提供依据。建议建立对自然资源进行综合调查、专题调查和地区调查等组成的自然资源调查制度。而其中综合调查的主要任务是对自然资源进行宏观性、综合性的监测和评价，主要内容包括对各类自然资源赋存利用消长等状况、不同自然资源要素之间相互匹配关系、自然资源空间分布以及生态承载力等进行综合调查和评估。地理国情普查综合了目前部门专项调查的部分要素，具备很好的基础，建议根据自然资源综合调查的要求进行拓展升级，实现向自然资源综合调查的升级。一是统一数据格式，完成标准衔接。综合调查是在专题调查的基础上开展。因此，需要完成与水利、土地、林业、草场、湿地等资源调查的标准衔接和数据格式统一，实现不同数据之间的相互比对和综合分析。二是优化指标要素和概念语义。根据自然资源综合调查的要求，对现有地理国情普查进行优化升级，以满足自然资源监管的要求。三是提升自然资源综合评价能力。要全面提升对各类自然资源匹配关系、生态承载力等方面评价能力，从单纯关注各类自然要素的空间定位向关注不同要素空间关系、影响力评价等方面的转变。
（二）发挥数据管理优势，构建大数据中心
近年来，国际上运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力正成为趋势，有关发达国家相继制定实施大数据战略性文件，大力推动大数据发展和应用。我国在2015年也出台了《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号），明确了推动大数据发展和应用的重要意义、行动目标、主要任务等。自然资源管理也需要将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，并开展用于自然资源监测管理的物联网研究和布局，最终实现管理的人工智能化，提升政府决策和风险防范水平，提高社会治理的精准性和有效性。这个目标的实现首先需要占据大量数据，构建大数据中心，为自然资源管理的智能化先走一步棋。测绘地理信息要发挥自身在数据采集、处理、维护和应用中的优势，主动承担起这个重任。近期，实现数据的大整合。国发〔2015〕50号文件已经明确，“大力推进国家人口基础信息库、法人单位信息资源库、自然资源和空间地理基础信息库等国家基础数据资源，以及金税、金关、金财、金审、金盾、金宏、金保、金土、金农、金水、金质等信息系统跨部门、跨区域共享。”伴随着国土、地矿、海洋、林业、测绘等部门的重组，这几类数据的共享和整合已经不存在体制上的障碍，首先将这几类数据实现整合，并按照国务院部署实现与其他部委数据的互联互通，形成大数据中心。同时，要充分发挥市场作用，吸纳企业力量，将企业数据作为大数据的重要组成部分。通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，充分发挥出大数据在自然资源管理中的效应。中远期要研究和布局物联网。物联网作为大数据的重要数据源，需要超前研究和提前谋划，做好顶层设计。未来，各种传感器将成为信息采集和传播的主要载体，实现数据的实时传送，将为自然资源管理的智能化提供重要数据基础。大数据、物联网结合云计算等先进技术，最终将实现自然资源管理领域的人工智能。
（三）提升技术和服务保障水平，服务空间规划体系建立
测绘地理信息作为技术生产型行业，特点和优势都非常明显，能够在空间定位、边界确定、系统平台构建等方面发挥重要作用。自然资源部组建后，将实施全域国土空间用途管制，建立统一、协调、权威的空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施。正如前文所说，在前期“多规合一”试点和推进工作中，测绘地理信息行业已参与其中并发挥了重要作用，未来需要总结经验，提升技术能力和服务水平，从以下几方面发挥作用助力空间规划体系的建立。第一，服务规划基础的统一。在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》（以下简称《方案》）中明确了“统一基础数据”、“统一用地分类”、“统一目标指标”、“统一管控分区”的“四统一”，测绘地理信息可以完成各类空间基础数据坐标转换，为建立空间规划基础数据库奠定基础；系统整合各类用地分类标准；科学设计空间规划目标指标体系；并整合形成协调一致的空间管控分区，为空间规划体系的构建打下坚实基础。第二，助力绘制规划底图。《方案》指出，“以‘三区三线’为载体，合理整合协调各部门空间管控手段，绘制形成空间规划底图。”测绘地理信息可以将双评价（资源环境承载能力基础评价和国土空间开发适宜性评价）结果与现状地表分区数据叠加，并通过遥感影像解译、外业核查、地方实际核实协调等方法，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条红线”，以及城镇、农业、生态三类空间，并将综合空间管控原则落实到三区三线划定的空间分区单元。第三，搭建信息平台。《方案》明确，“搭建基础数据、目标指标、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间规划信息管理平台”。测绘地理信息可以充分发挥平台建设的经验优势，搭建空间规划信息平台，集成整合跨部门、多领域的数据，对“多规合一”空间信息进行统计、分析和预测，并充分发掘平台应用功能，将其应用到规划管理、行政审批、监督执法中。
此外，测绘地理信息需要探索与执法监察、督查等工作有机融合机制，充分发挥其在自然资源执法监测中“眼睛”的作用，服务构建“天上看、地上查、网上管”全方位执法系统，全面融入到自然资源管理工作中。
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编辑 / 李发东 审核 / 裴家珍 孟博文
指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129)