《湖北省南水北调工程保护办法》解读
2016年11月7日，《湖北省南水北调工程保护办法》（以下简称《办法》）经省人民政府常务会议审议通过，11月15日省政府代省长王晓东签署第390号政府令正式公布，自2017年1月1日起施行。该《办法》为加强本省南水北调工程的运行管理和保护，充分发挥南水北调工程经济效益、社会效益和生态效益提供了依据。现就该《办法》的有关情况解读如下：
一、立法背景
南水北调工程是重大的民生工程和生态工程。为与南水北调中线工程配套，我省境内修建了兴隆水利枢纽、引江济汉工程、碾盘山水利水电枢纽等配套工程。这些配套工程自2014年9月全面完工投入运行以来，极大改善了沿线农业及生活用水条件，有效解决了汉江中下游广大地区的发展瓶颈问题，其中，兴隆水利枢纽使近300万亩农田受益，引江济汉工程解决了约224万亩农田灌溉及80万人饮用水源问题，为汉江中下游地区经济社会可持续发展作出了突出贡献。随着生态强省战略的实施，伴随经济社会的不断发展，南水北调工程的作用愈加重要。
但随着经济社会的发展和工程的运行，南水北调工程管理和保护工作中的问题日益凸显，尤其是在该《办法》出台之前我省尚无南水北调工程保护的专门性地方立法，主要根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水污染防治法》《南水北调工程供用水管理条例》《湖北省实施<中华人民共和国水法>办法》等开展工作，这些法律规范缺乏对南水北调工程管理和保护的具体规定，导致实际工作中法律依据不足、针对性不强、可操作性不够，进而导致工程管理和保护工作开展困难、力度不够，工程安全隐患亦逐步显现。因此，加强对南水北调工程的立法保护，及时制定出台我省有关南水北调工程保护的专项规章，十分必要。
二、关于《办法》主要内容的解读
关于工程保护管理体制
1. 适用范围清晰、明确。《办法》明确规定本办法适用于本省行政区域内南水北调工程的保护，具体包括南水北调中线兴隆水利枢纽、引江济汉工程、碾盘山水利水电枢纽及其配套附属设备设施。范围界定清晰、明确，易于操作。自此，我省南水北调工程的管理和保护工作具有了专项的规章依据。
2. 明确主管机构和运行单位职责。《办法》明确了省级主管机构和运行单位的职责，即省南水北调工程建设管理机构负责工程保护工作，承担指导运行管理、保护规划编制、统筹协调职责，省南水北调工程运行单位具体负责运行管理；同时还规定，水利、公安、国土资源、环保、交通运输、农业、林业等主管部门在各自职责范围内负责南水北调工程相关保护工作。在明确各相关部门职责的同时，重点强化了政府统一领导下、各相关部门参与的协调会商机制和基层政府的保护管理责任。
3. 注重条块结合，充分发挥地方政府及基层组织的作用。《办法》第四条规定：县级以上人民政府应当加强对南水北调工程保护工作的领导，建立健全跨区域和跨部门协调工作机制，完善水利调度、防洪、工程保护执法、水质污染影响和渔业捕捞等工作的通报和会商制度，研究协调解决南水北调工程保护中的重要问题。在明确各相关部门职责的同时，重点强化了政府统一领导下、各相关部门参与的协调会商机制和基层政府的保护管理责任。明确要求政府建立健全跨区域和跨部门协调工作机制，完善通报和会商制度，规定了沿线各级人民政府的组织领导、宣传教育职责。同时，还就农村村民委员会、社区等基层组织协助开展宣传保护的职责予以了明确。
二
关于工程的运行保障
1. 明确工作职责。《办法》第六条规定，运行单位应当遵守有关法律、法规和规章，执行国家和本省技术规范、工程设计运行技术条件要求，健全规章制度和操作规程并组织实施，宣传工程安全与保护知识，保障工程安全运行。《办法》第八条规定，运行单位定期对工程进行检测、维修，确保良好状态，重点监测安全风险较大的区域。既明确了运行单位工作职责，提升执行力，又增强了运行单位责任感。
2. 完善运行制度。《办法》第七条规定，运行单位应当建立工程巡查养护制度，配备专门人员负责进行日常巡查养护工作，并对危害工程的安全隐患及时报告和处理。同时还要求省级南水北调工程管理机构和所在地政府自接到报告后，要及时处理问题，此一条对工程运行单位、工程所在地政府和省级南水北调工程管理机构保护工作的开展具有一定促进作用。《办法》第十条明确要求运行单位应当制定工程安全应急预案，配备抢险救援人员和设备，定期进行应急救援演练。
3. 加强协同合作。《办法》第九条要求工程沿线单位和个人对运行单位在巡查养护、检测、维修等工作期间有配合义务。此一条为相关工作的开展提供了一定的保障措施，使得该项制度安排更具可操作性。
三
关于工程管理范围、保护范围
1. 明确了工程管理范围、保护范围，对划定的标准进行了明确界定，预防相关单位越界行事，避免与民争利。《办法》第十二、十四条规定工程所在地市、县（市、区）人民政府按照依法征收的工程用地范围，组织划定工程管理范围，兴隆水利枢纽、碾盘山水利水电枢纽保护范围为自管理范围边线向左右岸各延伸一百米，办公、生产、生活区保护范围为自管理范围边线向四周延伸一百米，大坝保护范围以大坝中轴线向上下游各延伸五百米；引江济汉干渠工程的保护范围为自管理范围边线向外延伸二百米，引江济汉东荆河节制工程橡胶坝的保护范围为自管理范围边线向上下游各延伸一百米，且划定的保护范围必须按要求予以公告。在工程管理范围边界上和地下工程所在区域设立界桩、界碑、标识等保护措施标志。
2. 明确了在工程管理范围和保护范围内施工的相关程序和禁止行为。《办法》规定在南水北调工程管理范围和保护范围内新建建筑物及设施的，应当符合南水北调工程规划、工程运行安全和其他有关技术要求，按照国家规定的基本建设程序报请审批、核准时，审批、核准单位应当征求省南水北调工程建设管理机构对拟建工程设施建设方案的意见。明确了严令禁止危害工程安全、影响水环境质量安全和工程运行的行为，规定细致而具体，便于实践操作。今后，居民在管理范围内将不得从事以下行为：（1）取土、采石、采砂、采矿、爆破、打井、钻探、开沟、挖塘、挖洞、建窑、考古、修坟、拦汊等危害工程安全的行为；（2）排水、排污入渠，弃置固体废弃物、生产和生活垃圾等影响水环境质量安全的行为；（3）修建桥梁、码头、厂房、仓库、道路、渡口、涵闸、泵站、管道、暗涵、缆线等与工程无关的建筑物及设施；（4）游泳、捕捞、垂钓、洗涤、打场晒谷、在非社会通道上通行车辆等影响工程运行的行为；（5）其他危害工程安全、影响水环境质量安全和工程运行的行为。
而在保护范围内则不得从事上述前两项行为。《办法》还规定，在南水北调工程保护范围边线外三百米内、水库大坝保护范围外一千米内实施爆破、开采地下资源的，应当采取相应的安全防护措施。
任何单位和个人都不得从事以下危害工程的行为：
（1）侵占、损毁输水河道（渠道、管道）、堤防、护岸等工程设施；
（2）侵占、迁移、损毁、妨碍观测、通信、照明、输变电、交通及防护等工程配套设施；
（3）在输水隧洞、渠道、管线、倒虹吸等上方种植深根植物、堆放超重物品；
（4）移动、覆盖、涂改、损毁标志物；
（5）在工程设施上超限行驶或者通行履带车辆等；
（6）其他损害工程的行为。
《办法》禁止擅自从南水北调工程取用水资源。需要取用的，应当办理取水许可证。
四
关于监督保障
南水北调工程线路长、涉及部门多、辐射区域广，要做好工程管理和保护工作需要调动各方力量，通力合作。为此，《办法》在工程管理和保护工作的监督保障方面作了一系列安排。
1. 明确执法主体和具体保护措施。根据《中华人民共和国水法》关于水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作规定，《办法》明确了各级水行政主管部门对南水北调工程的监管职责，省水行政主管部门负责监督、协调执法工作，工程所在地水行政主管部门负责日常执法，涉及跨行政区域的，由其共同的上一级水行政主管部门负责组织协调。
2. 着重强调安保工作。《办法》第二十三条特别强调运行单位是治安保卫重点单位，应当设置安保机构，配备专职人员，定期开展巡查，公安机关负责监督检查运行单位的安保工作，必要时在工程重要部位设置警务室。《办法》第二十四条授权运行单位在履行日常管理职责时，对违反本《办法》的行为可采取以下措施：（1）进入现场调查取证，了解有关情况；（2）检查有关文件、证照等资料，并有权复制；（3）及时制止违法行为，要求限期改正；（4）依法采取法律法规规定的其他保护措施。
不仅使运行单位日常管理工作有据可循，而且有利于防止行政权力的滥用。
3. 重视宣传教育的作用。《办法》第二十五条要求工程建设管理机构抓好宣传教育工作，利用好广播、电视、报刊、网络等媒体开展南水北调工程保护的公益性宣传，发挥舆论引导和监督作用。调动工程沿线基层组织和人民群众的积极性，引导社会公众自觉保护工程和水体安全，保障工程正常有序运行。
五
关于法律责任
根据相关法律、法规的规定，综合考虑我省社会经济情况，结合我省南水北调工程保护工作实际，《办法》第五章就不同的违法行为分别规定了相应的法律责任及处罚措施，规定具体而详尽，便于实际操作。
针对各范围内的违法行为，本办法只对在南水北调工程管理范围内影响工程运行的行为直接作出具体处罚规定，其他行为将根据其他法律法规已有规定作出处罚。《办法》第二十八条规定，在南水北调工程管理范围内从事游泳、捕捞、垂钓、洗涤、打场晒谷或者在非社会通道上通行车辆等影响工程运行行为的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令改正，予以警告；拒不改正或者情节严重的，处二百元以上一千元以下罚款。
根据行为的危害性与造成后果严重性等因素，行为人轻则承担民事责任，重则行为构成犯罪承担刑事责任。