政府与社会资本合作 澎湃荆楚新动能——湖北PPP项目建设观察
导读
8月24日，行走钟祥，一股PPP项目建设热潮扑面而来。
该市的多个项目，医院、市政工程、污水处理、智能化停车设施、旅游景区……无不散射着PPP模式的蓬勃热力。
这里，是全省PPP项目建设的一个缩影。热潮，正在荆楚大地涌动。
敞开大门，等风来
钟祥市人民医院新院区，大楼林立，功能齐全，整体装修正在紧锣密鼓地进行，预计2018年上半年将投入试运行。
这是全省医疗领域启动最早、规模最大、规格最高的PPP项目。
2014年7月，钟祥市政府与人福医药签订协议，由人福医药投资6亿元，新建新院区项目。采取DBFOT模式（设计-建设-融资-运营-移交）运作，院区从设计到建设全部由人福医药承担，建成后进行运营维护，项目合作期20年。“政府引进社会资本，项目建成后由专业运营公司管理，不仅减轻了政府的财政压力，同时也引进了先进的管理经验，为钟祥经济社会发展增添了活力。”钟祥市委书记林长洲说。
乘势而上，钟祥市与人福医药开展了多方面合作，共同开发了包括重组广源食品在内的8个项目，开辟出了一片政企合作新天地。“对民营资本高看一等，厚爱三分”。钟祥市伸出的“橄榄枝”回响热烈，中交、中建等30多家企业纷至沓来。该市实施PPP项目三年滚动计划和当年行动计划，策划实施的项目涉及市政工程、文化旅游等八大领域，与社会资本进行了120多次对接。
在孝感，文化中心PPP项目，作为存量项目一次性获得财政部PPP奖补资金2438万元。该项目主要由三组建筑群六大场馆十大功能模块组成，包括大剧院、小剧场等，2014年5月正式破土动工。2015年初，孝感市决定由政府投资改为PPP模式，社会资本现金出资51%。目前，正在进行设备安装及装修装饰工作，建成启用后将极大提升当地公共文化服务水平，增强老百姓幸福感。
放眼荆楚，武汉市青山示范区海绵城市、香溪长江公路大桥、襄阳庞公大桥、黄石大冶湖核心区地下综合管廊……一个个PPP项目，正迎风而上。
PPP，带来了啥
近年来，省委省政府把PPP和深化改革、“补短板”“稳增长”等各项重点工作有机结合起来，出台了一系列政策措施，政策体系和推进机制不断完善，全省PPP项目建设已经驶入快车道。
8月24日，全省政府和社会资本合作工作现场推进会透露，今年以来，全省累计落地PPP项目55个，总投资1307.2亿元，居全国第5位，绝大部分市、州、直管市都有新项目落地。
PPP，带来的不仅是社会资本，更重要的是与社会资本一同而来的技术与管理。投资大、回报低、管理水平低，一直是公共基础设施的通病。按照市场化操作的PPP项目，必然倒逼各方以更强的规则意识、契约意识行事。
更多的共识在凝聚：推广应用PPP，对转变政府职能、激发市场活力将具有重要的催化作用。
今年，我省启动了补短板十大工程，总投资超过5300亿元，湖北正在成为各类社会资本、金融机构所关注的重点省份之一。
思路一变天地宽。一些好的科技项目，可以用PPP模式去推进，比如政府先通过规划设计发展目标，由政府付费购买基本服务，再配合使用者付费的模式，把城市大数据建起来，在此基础上催生出智慧城市、智慧医疗等。
大胆创新，主动推出具有稳定现金流、收益较好的优质存量资产，提升社会资本参与的积极性，规范有序的盘活政府存量资产，回收的资金要重点支持“补短板”项目，形成新的优质资产，继而形成良性投资循环。
省政府决定，传统基础设施及公共服务项目，凡是市场能做的就应该采取PPP模式，放手让市场在资源配置中发挥决定性作用，政府要当好监督者、做好服务员，对PPP项目开“绿色通道”限时办结；PPP项目公开招投标，不设变相壁垒，不设非必要的注册资金、资质等门槛，为民营资本提供更加公平的市场准入环境。
PPP，将迎来“黄金时期”。
今年是我省“ppp项目落地年”，在省委、省政府高位推动下，PPP项目落地稳步提升。截至7月底，全省累计新落地PPP项目55个，中标投资额1307.2亿元，居全国第5位，继续保持全国前列。
PPP项目激活民间投资 新落地项目全国第五
经济发展进入新常态，处于爬坡过坎、转型攻坚关键期的湖北，稳增长成为事关全局的首要任务。
稳增长，有效投资是“定海神针”。经济新常态下，投资方向、投资结构在调整，融资模式、投资机制在转变。
前七月，民营企业以联合体牵头方或者单独作为社会资本方落地项目25个，占45.5%；投资额577.9亿元，占44.2%。PPP项目加快落地为促进我省民间投资回升，特别是基础设施投资快速增长提供了重要支撑。全省投资增速从1至2月的全国第11位、中部第4位，跃升为1至7月的全国第9位、中部第1位。
新落地项目位居全国第5位，靠的是什么？
早谋划。在省委、省政府的领导下，全省上下高质量地推进项目储备库、项目建设库的建设工作。依托投资项目在线审批监管平台，建立了全省全领域PPP项目储备库，并对入库项目实施滚动管理。编制了《传统基础设施领域的PPP落地项目计划》，为促进项目落地提供有力抓手。
抓试点。推广了一批典型案例，18个有亮点、有特色、带动性强的PPP典型案例，在全省范围内推广，形成带动效应；推进了一批省内试点，11个市、县开展了运用PPP模式推进城乡供排水一体化建设试点工作。6个传统基础设施领域项目被有关部委确定为试点项目。
健机制。17个市州及大部分县（市、区）均成立了PPP工作领导机构。印发了《湖北省PPP工作考核暂行办法》，明确将对各地PPP工作情况进行全面考核评价，通报考核结果并奖优罚劣。建立了工作情况月报制度。逐月统计各地入库项目、落地项目、签约项目等各项数据，并在相关媒体公布，营造比选赶超的浓厚氛围。
今年新增200个PPP项目落地 围绕重点难点抓创新
尽管PPP项目落地在加速，但也要清醒地认识到，当前我省仍存在地方政府对PPP工作重视不够、发展理念更新不够、民营资本参与不够、少数政府部门监管力度不够等问题。
下半年，对标全年新增200个PPP项目落地的目标，围绕重点、难点进一步发力。
盯住政策谋发展。创新工作思路，加大与国家重大战略、重大政策的对接力度，围绕长江大保护、补短板3年“十大工程”、新型城镇化、特色小镇等策划实施一批PPP项目，重点拓展一批能源、农业、林业、养老、科技、文化项目。
盯住重点抓落实。抓好“两库”建设。认真梳理一批投资回报机制明确、市场化程度高、长期合同关系清楚的项目，将其纳入落地项目计划。对长期躺在项目库里不动的“僵尸项目”，坚决予以剔除。根据国家明确的重点领域和方向，结合我省补短板十大重点工程、长江经济带融资规划、汉江生态经济带规划、长江大保护九大行动等重点任务有针对性地开展项目谋划，高质量地推进“两库”建设。
盯住难点抓创新。坚持“问题为导向”，重点探索并出台我省鼓励民间资本参与PPP项目的相关具体政策措施。以民间投资推进供给侧结构性改革为思路，围绕民资参与PPP的瓶颈和障碍，提出具体意见和举措，努力推动形成PPP项目中民间资本参与或控股成为主流。同时，抓好PPP优质资产盘活，实现PPP项目建设“增量和存量”相结合。
围绕PPP项目做好服务 防范风险把好关
组织开展“省PPP专家系列行”活动，以省PPP专家库各领域专家为主体成立数个团队，分赴全省各地，针对项目落地过程中的困难问题开展免费咨询服务，为项目把脉问诊。对各地PPP项目入库、项目落地和重大工作情况进行月度上报、季度通报、年底考核。对落地工作完成情况较好的地方予以奖励，在项目前期费、奖补资金上给予优先支持。
PPP项目热潮中仍然需要冷静思考。我省将继续严格规范推进PPP工作，按照中央和省委、省政府的要求，加强对融资平台、产业引导资金等规范管理，防止“假PPP项目”成为政府负债和融资的工具；建立PPP项目支出责任统计监测制度，对本地区PPP项目总量、财政支出责任总额及占比做到心中有数；加强PPP后评价工作，筹划建立全省PPP项目全过程动态管理系统，促进全生命周期资产管理和绩效评估。
省财政厅公共服务领域PPP项目入库规模翻番
在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，是党中央、国务院确定的一项重大改革任务。按照省委、省政府及财政部工作部署，省财政厅积极探索、努力实践，扎实推进PPP工作，取得了明显成效。截至目前，全省公共服务领域PPP储备项目689个，投资规模9167.46亿元，其中已纳入财政部PPP综合信息平台项目274个，投资规模4211.17亿元。与年初相比，项目入库数和投资规模均实现了翻番。
下一步，省财政厅将围绕省委、省政府的工作重点及发展规划，推动我省公共服务领域PPP工作取得新进展。
形成做“真”PPP的氛围。继续通过各种渠道加大宣传力度，加强政策宣讲和解读，让党政领导、行业主管部门、财政部门了解PPP理念、内涵政策要求和操作步骤，防止异化、走偏，防止出现政府兜底、政府回购、名股实债等变相融资问题。
防范风险。对未纳财政部PPP综合信息平台的项目，各地应按照财政部文件规定，不得列入本级PPP项目目录，不得安排政府支出责任。建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，对接近或超出10%红线地区，进行风险预警，严守PPP项目支出责任“红线”。
加强督办。对监督检查中发现的无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，责令整改。整改完成之前，各级财政不得安排财政资金，守住PPP项目规范操作“底线”。
2017年湖北省PPP示范项目（共18个）
武汉经济技术开发区智慧生态城项目
武汉市青山示范区海绵城市（南干渠片区）建设PPP项目
武汉市社会福利院综合大楼B座PPP项目
黄石市大冶湖核心区地下综合管廊项目
十堰市“十竹”天然气长输管道项目
襄阳市庞公大桥项目
智慧老河口PPP项目
湖北香溪长江公路大桥项目
宜昌市伍家岗长江大桥项目
宜昌沙河综合开发项目
荆门剧院项目
竹皮河流域水环境综合治理（城区段）项目
钟祥市城市智能化停车设施及社会停车场项目
荆门市航空科技馆项目
孝感市文化中心项目
黄冈市城区地下综合管廊工程PPP项目
来凤县精准扶贫农村饮水安全PPP项目
恩施州妇幼保健计划生育服务中心PPP项目
典型
探索
恩施州
恩施州将推进PPP工作作为激活社会资本、扩大有效投资的重要抓手，构建了总投资达1435亿元的PPP项目库，累计争取中央、省预算内PPP项目专项资金突破1000万元，已落地PPP项目累计完成投资突破10亿元。
领导重视，高位推动。恩施州委、州政府明确提出了“积极创新项目投融资方式，大力推进政府和社会资本合作模式，力争各县市都能实质性开工建设1至2个PPP项目”的发展目标。
注重谋划，建实项目库。自2015年底以来，恩施州已先后3次就全州的PPP项目库进行了梳理和完善。入库项目113个，总投资1435亿元，其中有12个项目 当前，从国家层面到地方，政府和社会资本合作（PPP）模式（以下简称“PPP模式”）正以加速度推进。纳入了湖北省2017年PPP项目落地计划。
加强培训，促进项目落地。今年恩施州拟落地PPP项目19个，随着利川市外环绕城线（西北段）、湖北天宇生态物流园（中国海关恩施监管场所）、咸丰大道建设工程、来凤县精准扶贫农村饮水安全项目等一批续建项目和恩施州妇幼保健计划生育服务中心、建始县乡镇污水处理厂等一批新开工项目的加快推进和实施。
立体推介，扩大重点项目知名度。今年5月，恩施州举办了大型企业进恩施暨重大项目推介会，吸引了中国船舶重工集团、中国能源建设集团、中国光大集团、湖北能源集团、中国葛洲坝集团等170多家知名企业，推介的23个优先推进类PPP项目、113个储备项目受到热捧。
加强衔接，努力争取PPP试点示范。恩施州妇幼保健计划生育服务中心PPP项目、来凤县精准扶贫农村饮水安全PPP项目、咸丰县县城至火车站道路（咸丰大道）建设工程等3个项目成功入选省级PPP示范项目，占全省（20个）的15%。
老河口市
老河口市坚持把推进PPP模式作为走出困境借势发力的战略性选择，作为推动传统基础设施建设和公共服务供给侧结构性改革的创新探索和实践，扎实推进和实施了一批PPP项目，有效缓解了因县市级财力不足导致传统基础设施建设和公共服务缺位的问题。
强化组织领导，成立专门机构。该市迅速在全省成立了首个PPP机构，成立了由市长任组长的PPP工作领导小组及项目管理办公室，办公室设在老河口市发改局，负责协调该市PPP推进工作，并设立2000万元市级专项资金，用于开展项目前期工作。
做实项目前期，促进项目落地。结合老河口市国民经济和社会发展“十三五”规划，筛选识别建立PPP项目库，截至目前，入库项目28个，项目总投资192.24亿元。对符合PPP特征的存量项目植入BOT、BOOT、BOO等PPP模式，进行改造、转化，化解部分存量债务。
规范运作程序，优化操作流程。该市结合国家两个文件，对PPP项目操作流程进行了优化，从PPP项目立项到完成社会资本采购分为项目策划立项、项目识别及准备、社会资本采购三个阶段，制定了操作流程及时间表，共22个环节164个工作日。建立了PPP项目实施方案联合预审机制，重点针对项目实施方案中的股权结构、交易架构、回报机制等深入讨论、研究审核，确保方案科学合理具有可操作性，有效降低PPP项目运营风险。
做好宣传推介，对接社会资本。截至目前，共有6个项目入选国家发展改革委PPP项目库，1个项目被国家发改委作为第一批向社会资本推介传统基础设施领域PPP项目；1个项目入选财政部第三批示范项目；2个项目入选省财政厅第一批PPP示范项目。
钟祥市
钟祥市抢抓政策机遇，把PPP模式作为扩大有效投资、助力地方发展的重要抓手，大胆探索、创新实践，策划实施了18个PPP项目，为钟祥“全面小康、跻身百强”构筑了强力支撑。
用心探。紧盯PPP项目，广辟筹资渠道。瞄准PPP国家奖扶政策，精心谋划办试点、精细运作建项目、精准对接争资源，该市PPP工作受到国务院表彰，被确定为全国43个重大市政工程领域PPP创新工作重点城市之一。建成全省首家县级金融服务中心，搭建政府融资平台，设立政银合作基金和市政工程PPP投资基金，积极争取金融融资和社会融资，去年以来获批重大项目中长期贷款27个、授信110.8亿元、提款54.5亿元，吸纳社会资本投入81亿元，形成了“办事不差钱”的格局。
创新干。转化存量增一批。用活国家政策，将4个政府投资的符合PPP特征的存量项目运作转化为PPP项目；高位谋划引一批。坚持谋划高起点、建设高质量、运行高效益，吸引客商投资PPP项目；招大引强带一批。瞄准大企业、大集团找合作方，达到招来一个、带来一串的效果；合作共赢建一批。对经营性项目采取可行性缺口补助模式，对非经营性或准经营性项目尝试项目补偿机制，确保投资有心、收益有望。
严格管。严格程序，依法执行项目识别、项目准备、项目采购、政府审批等程序，规范项目实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证；严控风险，建立“行政推动、部门联审、法制审查、金融监管、合作经营”的全生命周期监管模式；严管过程，强化项目筛选，对投资收益率3%以下的，政府投资建设，3%至7%的，采取PPP模式，8%以上的，一律推向市场。
秭兴长江大桥建设开发有限公司
严谨的合同条款是顺畅合作的基础。香溪长江公路大桥PPP合同体系主要为《PPP合作协议书》《出资合同》和《特许经营权合同》，其内容包括总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、项目移交、违约处理、争议解决以及其他约定，涵盖了国家发改委《合同指南》的全部内容，为顺畅合作奠定了坚实的基础。
诚信履约是顺畅合作的前提。政府和社会资本诚信履约，项目进展顺利。今年5月，湖北百事特律师事务所对合同履行情况进行评价，认为已经发生的履约事项，政府和社会资本均已全面履行。
管理模式创新是顺畅合作的关键。在无任何成熟经验模式可借鉴的情况下，PPP合作各方根据工程建设实际，本着充分整合各方力量的原则，探索出了“社会资本+政府项目建设领导小组+项目公司+社会监理+联合体施工项目部”的五位一体的PPP项目建设管理模式。
按照此前的工程施工进展，项目可以确保2年以后全面建成，届时西陵峡口彩虹高挂，将再添一道靓丽的人文景观。
孝感市金槐文化传媒有限公司
2015年初，孝感市委、市政府根据国家新的投资形势和政策决定，将孝感市文化中心项目由政府投资改为PPP模式。
高位推进与部门专班相结合。孝感市政府成立以常务副市长为组长的PPP工作领导小组，统筹协调该市PPP推进工作。在具体谈判阶段，专门成立了以孝感市政府分管副市长为组长、市政府副秘书长为首席谈判代表、近20个相关部门主要负责人组成的谈判小组。在一年多的推进过程中，召开专题会议20余次，协调各部门积极解决相关问题。
修炼内功与外脑帮助相结合。通过开展PPP政策及实际操作专题研究，聘请知名咨询公司、财务及法律专家团队协助，开展专题辅导，委派专人参加亚行及财政部PPP培训等多种手段，确保项目规范、顺利实施。
破解难题与科学决策相结合。在相关政策尚不明晰时，面对项目推进过程中的诸多难题，坚持三情结合、科学研判、灵活操作。比如，在二次招标问题上，结合《招标投标法实施条例》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，大胆研判采用公开招标方式确定的社会资本如有施工能力可以不再进行施工招标等。
（来源 湖北日报）