一河一策防“九龙治水”

跨界流域治理难在哪里？河水流经多市多县，互不管辖，规则不清，责任不明，上下游、左右岸、水上水下相互推诿，谁也管不了谁，致使河流生态、防洪、灌溉等功能被严重分割和弱化。

多年来，跨界流域治理一直是水污染防治的难点，存在规则不清，责任不明，上下游互相推诿等问题。

河长制——打通上下游壁垒

全长191公里的通顺河，起于汉江，流经潜江、仙桃、武汉三地，最后汇入长江。曾经，这条河常年“不通不畅”，发黑发臭，引发上下游重重矛盾。

矛盾主要集中在潜江与仙桃交界处的深江闸，这本是控制流量、流速的节制闸。2017年以前，上游潜江一排污，下游仙桃就关闭深江闸口，污水长期被堵在闸口处，发黑发臭。上游埋怨下游关闸，下游责怪上游排污，周边群众投诉不断，跨界矛盾持续了10多年之久。

潜江市生态环境局一位干部坦言，以前由于污水处理等配套设施未跟上,园区内部分工厂将污水直排通顺河，原本想通过流动的河水稀释带走污水，现在下游一关闸，变成死水，污染愈发严重。

“关闸并不是为了堵污。”仙桃市生态环境局副局长陈华兵则解释说：“之前五六次关闸是因为防汛或是农田水利设施建设。”但他也坦言，闸门一关，上游水质进一步恶化，形成恶性循环。

同样形成恶性循环的还有上下游之间的关系：沟通不畅，互相推诿。媒体曝光后，更是矛盾升级，通顺河的水质始终没得到改善。

转机出现在2017年。

省政府牵头，启动通顺河跨界水污染防治，在通顺河率先落实河长制，明确从省到村五级河长，划定各自职责，并设立考核机制追责。副省长曹广晶任通顺河河长。

“有了河长制，很多问题就好解决了。”陈华兵说，由行政规格高出流域市县的威权机制来统筹上下游、各部门之间的协同合作，解决了以前责任不明、沟通不畅、互不买账等诸多难题。

河长制如何明确责任？

生态环境部门在通顺河上下游交界、干支流交汇等重点区域设置5个断面自动监测点，实时更新水质监测数据，数据直传省级监管平台。“以前是各自监测，互不承认。”省生态环境厅相关负责人介绍说：“现在将断面水质的监测数据作为考核依据，所辖河段的入水和出水水质数据一目了然。谁污染、谁负责，不再是一笔糊涂账。”

对于关不关闸、谁来控制这一矛盾焦点，在省级河长的协调下，通顺河16座涵闸、4个泵站的调度权全部上收省水利厅，实行流域统一综合调度。据介绍，这样做并不仅是解决两地矛盾，更重要的是解决了通顺河生态流量不足的问题，而流量不足是导致水质恶化的原因之一。在各级河长协调下，相关部门经协商与科学测算，建立通顺河流域联合调度机制，确保通顺河日常有30立方米/秒的生态流量。

2017年11月，在省级河长协调下，潜江、仙桃、武汉签订通顺河水资源保护跨区联动工作协议，建立联席会议、信息共享、联合执法、协同应急等机制。

“内要治理，外要沟通。”潜江市生态环境局污染防治科周永梅举例说，去年6月底至7月初，因强降水导致泽口闸关闭，潜江段水质在短时间内急剧恶化为劣V类，“我们迅速加强河沿线企业排污监管排查，并将排查情况及时函告仙桃，避免误解。”

数据显示，2018年底通顺河5个考核断面中，4处水质从2016年的Ⅴ类或劣Ⅴ类提升至Ⅳ类，通顺河水质达十年来最好水平。

“一条河流，通常有着生态、灌溉、航运、水电等多种功能，这些功能由不同职能部门管理，又涉及各地利益，需要有一个足够的权威来协调管理。”湖北大学资源环境学院教授、博士生导师李兆华表示，河长通常是由更高的行政首长来担任，他要把生态河流的功能顺序摆正，将生态保护放在第一位，再协调各利益相关部门。

综合执法——“九龙治水”变“一龙治水”

宜昌黄柏河的治理，则从统筹各“涉水”部门多头管理入手。其中，综合执法成为黄柏河治理有力抓手。

黄柏河，跨夷陵区、远安县两地的7个乡镇，全长162公里，承担着为宜昌城区及宜东地区200万人生活生产用水和100万亩农田灌溉供水的重任，供水区域内的经济总量约占全宜昌市的70%。

如此重要的“母亲河”却曾经有过部分断面水质为劣V类的“黑历史”，还曾爆发过大面积的水华。多年来，宜昌下决心治理黄柏河，效果却不好。

“黄柏河比较复杂，发源于宜昌夷陵区，流经远安县，又回到夷陵区，涉及环保、水利、渔业、海事等多部门，过去由市县两级多部门管理，权能交叉，职责不清，执法能力分散；各部门之间的标准也不统一，‘九龙治水’最后成了‘无龙治水’。”宜昌黄柏河流域水资源保护综合执法支队政委席祖荣说。

宜昌黄柏河流域水资源保护综合执法支队副支队长韩卫星举例说，2013年黄柏河上的玄庙观水库旁的一个养猪场，直排污水到黄柏河，生态环境、水利等部门分别都去了，但从职能上并不能直接管养殖场，只能要求上环保设施，最后不了了之。

再加上流域面广，大多都在山里，靠各部门多头管理，执法力量分散，很难顾及。有时候违法行为发生，等相关部门的人赶到时，已经没有证据了。

还有标准不统一的问题，比如水库按照水利部门的要求达标排放，却达不到生态环境部门的标准。“生态环境部门去执法也没道理，毕竟水库达到了水利部门的要求。”韩卫星说。

怎么办？

宜昌组建“宜昌市黄柏河流域水资源保护综合执法支队”，经省政府授权，集中行使水利、环保、农业、渔业等6项行政监督检查、96项行政处罚、14项行政强制职能。该综合执法机构的执法人员，长期驻扎在夷陵和远安，守在黄柏河边执法。

邹良，驻扎在夷陵区樟梓坪镇的一位执法人员。他熟悉分管河段内的每一个断面、每一家企业、每一个排污口。每天，他和同事们开着车沿河巡查，一旦发现不达标排放、路边河里有垃圾、岸边有非法养殖场、河里有网箱养鱼或非法采砂等问题，不管属于哪个乡镇或县区，也不论是哪个部门分管，都可现场处理，再也不需要区域或部门之间互相协调。“现在执法比以前容易多了，效果也好很多。今年以来，案件同比下降了40%左右。”

在组建综合执法部门后，宜昌市人大还出台了《宜昌市黄柏河流域保护条例》，立法保护黄柏河，让综合执法有法可依。

网箱养殖曾经是黄柏河上的一大污染源，因涉及多部门，且法规不明晰，拆了建、建了拆。“40多个肥鱼网箱养殖，早年也是农业局批准了的，很难拆除。一直到2018年，才依法彻底拆除了这些网箱。“韩卫星介绍说。

据统计，自综合执法大队2017年运行以来，累计查处水利、环保、渔业行政违法案件76起，督办整改事项68件，强制拆除库区非法捕捞抬网、拦网、网箱59处，关闭矿井1处，责令拆除非法采砂场6处，畜禽养殖场4处，拆除非法码头1处。特别是黄柏河上水库的网箱养殖、非法采砂、违法建筑等历史遗留顽疾得到根治。

目前，黄柏河的综合治理经验正在宜昌市推广。宜昌市称，今年将在另外一条跨区域更多、涉及面积更广的河流——玛瑙河成立综合执法队。

（来源：湖北日报）

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