解读：《省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》

《湖北省人民政府政策文件解读实施方案的通知》（鄂政办函〔2019〕38号），现就《省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（鄂政办发〔2019〕25号，以下简称《实施意见》）解读如下：

一、《实施意见》出台的背景和重要意义

行政规范性文件是行政机关依法行政的重要依据，覆盖行政管理的各个领域，也就是俗称的“红头文件”。近年来，全省各级政府和省政府各部门对行政规范性文件合法性审核工作日益重视，取得一定成效。但同时，在推进合法性审核机制工作方面也存在一些问题。比如，有的对完善行政规范性文件合法性审核机制重要作用的认识还不到位，有的对行政规范性文件制定主体和范围不明确，有的审核程序不规范、审核标准不统一，有的审核工作衔接机制不严密，还有些地方和部门存在审核能力不足等问题。这些问题严重制约了合法性审核机制作用的发挥，导致实践中经常会出现一些“奇葩”文件，引起公众和社会舆论批评。全面推行行政规范性文件合法性审核机制，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障人民群众合法权益。对坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。省政府办公厅印发的《实施意见》，是结合湖北实际认真贯彻落实国务院办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号），对建立健全行政规范性文件合法性审核机制的具体内容作出了具体规定，旨在有效解决“谁来审”“审什么”“怎么审”等问题。

二、《实施意见》给出的行政规范性文件界定办法

依据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）对行政规范性文件的定义，行政机关制定发布的决定、公告、通告、意见、通知，以及标题采用“规定”“办法”“细则”“规范”“规程”“规则”等字样的公文，一般情况下属于行政规范性文件。这次在《实施意见》中又对行政规范性文件的范围作出了排除性规定，明确指出行政机关内部执行的管理工作制度、机构编制、会议机要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等15类事项的文件，不纳入合法性审核范围。同时，也规定了可纳入合法性审核范围的5种特殊事项文件。强调要结合本地本部门工作实际，开展对行政规范性文件界定方法的探索和研究，及时制定科学、简便、有效的行政规范性文件界定操作指引，为行政规范性文件管理和合法性审核工作创造有利条件，力争做到凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件，均纳入合法性审核范围，确保全覆盖，应审必审。

三、《实施意见》对行政规范性文件“谁来审”、“审什么”的规定

《实施意见》规定，县级以上人民政府司法行政部门及县级以上人民政府部门法制机构，是本级政府和政府部门的法定的行政规范性文件合法性审核机构。以县级以上人民政府或者其办公机构名义印发的行政规范性文件，由同级人民政府司法行政部门进行合法性审核；以县级以上人民政府部门名义印发的行政规范性文件，由本部门法制机构进行合法性审核；县级以上人民政府部门起草、冠经本级人民政府同意以部门名义印发的行政规范性文件，由本部门法制机构先进行合法性审核，同级人民政府司法行政部门再进行合法性复核；乡镇人民政府及街道办事处已明确专门审核机构或者具有法律专业素质的专门审核人员的，由本单位进行行政规范性文件合法性审核；未明确专门审核机构和专门审核人员的，统一由县（市、区）人民政府确定的审核机构进行审核。

各级审核机构要依法严格审核以下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否违法增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否存在违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；是否违反行政规范性文件制定程序。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。

四、《实施意见》对行政规范性文件合法性审核工作流程的规定

为解决报送材料不完备、报送程序不一致和审核时限不明确等问题，主要从三个方面作出规定:一是明确了起草单位报送合法性审核的材料要求。拟送合法性审核的行政规范性文件，其送达的材料应当包括起草机关负责人签批的送审意见、制定机关办公机构对行政规范性文件进行合法性审核的意见、文件送审稿及说明、制定文件所依据的法律法规规章和政策规定、有关行政措施的预期效果和可能产生的风险、征求意见及意见采纳情况、起草部门的合法性审核意见、其他有关材料等。二是规范报送审核程序。制定机关办公机构在对制定该文件的必要性、可行性、合理性和材料的完整齐备性、规范性进行审查的基础上，符合要求的，转送审核机构进行合法性审核，不符合要求的，退回起草机关补充完善。行政规范性文件合法性审核机构无特殊事由，应及时受理并审核。审核机构要求起草机关当面沟通、询问或重新修改文件、补正程序、补充材料的，起草机关应予积极配合。三是明确规定合法性审核时限。合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日（补充征求意见、组织论证、听证、返回起草单位修改补充的时间不计算在合法性审核时限内），特殊情形下，按《湖北省行政行政规范性文件管理办法》（省政府令第379号）第十八条规定办理。

五、《实施意见》对提升行政规范性文件审核质量和效率的规定

审核机构应根据工作需要，灵活运用多种方式进行合法性审核，以提高质量和效率。对影响面广、情况复杂、社会关注度高、法律疑难度大的行政规范性文件，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。要建立健全专家协助审核机制，组建行政规范性文件合法性审核专家库，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。必要时也可采取政府购买服务的方式，聘请有资质的第三方进行行政规范性文件合法性审核。要依托政府或者部门政务内网，搭建合法性审核管理信息平台，使之与公文管理系统相衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。要积极开发智能型自动合法性审核辅助系统，推动合法性审核工作标准化作业，革新审核方式。建立合法性审核台账，对已审核的行政规范性文件实行动态化、精细化管理。建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合，切实提高审核实效。

六、《实施意见》关于行政规范性文件审核责任的规定

要实行行政规范性文件合法性审核工作责任制，厘清行政规范性文件制定机关、起草机关、制定机关办公机构、合法性审核机构的工作职责，以充分发挥合法性审核机制对确保行政规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。审核机构未严格履行审核职责导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究合法性审核有关责任人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。

七、《实施意见》对各地各部门贯彻落实的具体要求

为确保合法性审核机制落到实处，切实发挥保障行政规范性文件合法有效的积极作用，《实施意见》主要从组织领导、能力建设、指导监督等三个方面，提出了贯彻落实要求。一是加强组织领导。全省各级政府及其部门作为行政规范性文件合法性审核主体，要自觉把行政规范性文件合法性审核工作置于依法行政工作全局中谋划，纳入重要工作日程，及时研究解决工作中的重要问题。要组织开展行政规范性文件制定主体清理，在对行政规范性文件制定主体备案登记的基础上，统一编制行政规范性文件制定主体清单并公示，提请社会各界进行监督。要督促建立完善有关制度，细化具体措施，明确责任分工和时间进度，定期不定期检查，确保落实到位。二是注重能力建设。全省各级政府及其部门要通过设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，建立健全定期培训和工作交流制度，多形式开展业务学习和经验交流等途径，不断加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，认真落实审核责任，确保合法性审核工作有部门承担、有专人负责。三是强化指导监督。要将行政规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，将行政规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考核评价体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导监督，发现问题及时纠正。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等制度，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草单位通报本地区、本部门合法性审核情况和存在的问题，切实提高行政规范性文件质量。

八、《实施意见》对全省司法行政部门组织贯彻落实工作提出的具体措施

全面推行行政规范性文件合法性审核机制建设工作已列入全省2019年法治政府建设督察任务和考评指标体系。全省各级司法行政部门负责组织协调、统筹推进、督促指导本《实施意见》的贯彻落实工作。要及时跟踪了解落实情况，督促检查指导行政规范性文件合法性审核机制建设，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项请及时报省司法厅。

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