改革开放中农村土地集体所有制的重要作用及启示

作者：张乂凡，东华大学马克思主义学院讲师，硕士生导师。

原载于《毛泽东邓小平理论研究》2023年第5期

[摘 要]农村土地集体所有制改革是改革开放的核心内容。四十多年来，改革开放取得了巨大成就，农村土地集体所有制改革对农民收入和社会公平发挥了积极影响，促进了农村劳动力流动和城乡一体化建设，对改革开放起到了综合稳定支撑作用。当前，我国已经全面建成小康社会，社会基本矛盾发生转变，农村土地集体所有制面临的现实境遇有了新变化，为了更好应对问题与挑战，需要坚持农村土地集体所有制不动摇；依托农村土地集体所有制改革深入推进乡村振兴战略；以家庭承包责任制为基础，探索土地适度规模经营模式，发展新型农村集体经济；赋予农民更充分的财产权益，扩大农民增收致富的渠道，推动农村土地集体所有制不断发展完善。

[关键词]农村土地集体所有制；改革开放；乡村振兴

　　 土地问题贯穿中国的革命、建设、改革各历史时期。新中国成立后，中国共产党通过土地改革建立了农村土地集体所有制，为社会主义建设奠定了基础。改革开放以来，农村土地集体所有制为推进社会主义现代化发展作出了重要贡献。党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”现代化离不开农业农村现代化，而推进农业农村现代化，关键是坚持和完善农村土地集体所有制。习近平多次强调，改革的方向就是“不断推动社会主义制度自我完善和发展，坚定不移走中国特色社会主义道路”“改革的目的就是要不断推进我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力”。社会主义制度自我完善和发展的一个重要方面正是坚持和发展农村土地集体所有制，不断推动农村土地集体所有制改革。从改革开放发展历程看，改革始于农村，当前社会主义全面现代化建设的重点工作也在农村，农村土地集体所有制改革是农村改革的重要基础内容。回顾农村土地集体所有制改革历程，探求农村土地集体所有制改革的成功经验，对新时代推进农村土地集体所有制发展和完善具有重要意义。

一、农村土地集体所有制的生成与改革

　　农村土地集体所有制改革一直是我国发展进程中的重要议题。习近平在参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时强调要“深化农村土地制度改革”。《中共中央国务院关于做好二零二三年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，赋予农民更加充分的财产权益，深化农村土地制度改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权，让农民更多分享改革红利。回顾农村土地集体所有制生成与改革的历史进程，对于深入理解这一制度的历史贡献和农村土地制度改革现状及发展具有重要意义。

　　（一）农村土地集体所有制的形成

　　在全国范围内土地改革尚未完成时，中国共产党人已经开始探索农业生产领域的集体化。新中国成立后，根据已完成土地改革地区的农村农业实际发展状况，党中央于1951年底颁布了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，提出了三种不同形式的互助合作方案：“第一种形式是简单地劳动互助，这是最初级的，主要是临时性的，季节性的”“第二种形式是常年的互助组”“第三种形式是以土地入股为特点的农业生产合作社，因此或称为土地合作社”。三种农业生产领域的互助合作形式既是为了完成农业社会主义改造，也是为了更好发展农村经济。实行农业生产互助合作运动即农业社会主义改造的目的，是对小农经济进行社会主义改造。当时全国范围内，农业主要还处于小农经济状态，与工业化不相适应，因而必须实行集体经济。“毛主席所指示的逐步实现农业的社会主义改造，就是要把现在的农民土地所有制通过互助合作运动逐步地加以改造，逐步地代之以农民自愿的土地集体所有制。”这是第一次提出从农民的土地所有制转向农村土地集体所有制。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，详细规定了合作社内土地的集体所有制，“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”“农业生产合作社应该抽出一定数量的土地分配给社员种植蔬菜”。对于退社规定则实行双向化，不仅社员可以主动要求退社，“社员如果严重地违反社章，经过多次教育和处分还不悔改，由社员大会或者社员代表大会讨论决定，可以取消他的社员资格”。

　　人民公社兴起并迅速席卷全国，给土地所有制带来巨大变化。党中央明确了人民公社中的“三级”，“作为基本核算单位的管理区和生产队，以后一律改名为生产大队”，“原名生产小队，以后一律改名为生产队”。1961年，《农村人民公社工作条例（修正草案）》进一步明确了土地集体所有制，即“以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制”，实际上形成了以生产大队的集体所有为主，部分生产队保留少数土地所有权的土地集体所有制，最终形成以生产大队和生产队共有土地所有权的状况。

　　总的看来，农民的土地所有制经过互助组、合作社、高级社等农业生产形式，以及具有政社合一性质的人民公社制度后，基本形成了以生产大队为基础的农村土地集体所有制。农村土地集体所有制的确立是当时生产力水平相对较低的现实要求，从生产关系来看，一定程度上促进了生产主体的积极性。人民公社的解体实际上是因为以“一大二公”为特点的生产关系脱离了当时生产力水平。但是，农村土地集体所有制这一生产关系要素与上层建筑的社会主义性质是契合的，人民公社解体后，我们正是在坚持农村土地集体所有制前提下进行社会主义生产关系改革。

　　（二）农村土地集体所有制改革的时代需求

　　家庭联产承包责任制的实施为推进改革开放提供了多重支持，可以说，农村土地集体所有制改革拉开了改革开放的帷幕。改革开放以来，中国社会主义现代化快速发展，农村土地集体所有制单一的实现形式无法满足发展需求，真正解决“三农”问题需要改革农村土地集体所有制。

　　第一，社会主义市场经济体制改革需要作为农村基本经济制度的农村土地集体所有制同步进行改革。改革开放以市场经济为导向，要求农村经济向市场经济转型。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制将集体优越性与农民个体积极性有效结合，以家庭经营形式赋予农民较大自主权，奠定了农村市场经济的稳定基础。集体统一经营的范围和形式不断拓展，通过土地发包、对接市场、政策资源整合等，对家庭经营进行必要的协调、管理和服务，或利用土地等生产资料直接从事经营活动，收益分配给集体成员、用于农村公共产品供给，从而提高农民组织化程度、优化要素配置，实现农业长期发展。

　　第二，改革开放不同阶段对农民需求的满足推动了农村土地集体所有制改革。改革开放后，农民对土地使用权和收益权的要求日益增强。随着生产力快速提升，原有土地所有权和承包经营权的“两权分离”限制了农民发展，农民只能依靠土地承包经营来增加收入，但小规模农业经营收入有限，无法满足农民对丰富收入来源的需求。农民希望能够通过土地流转和集体经营的方式增加土地效益，扩大农业规模，提高农业生产效率，增加收入。这种期盼成为改革开放进程中推动农村土地集体所有制改革的重要力量。

　　第三，市场需求推动农村土地集体所有制改革。改革开放后，市场对农产品需求不断增长，对农业供给体系的要求也日益提高。改变农业生产模式，提高农业效率和质量，使农产品更具竞争力、满足市场需求等，对农村土地集体所有制改革提出了新要求。同时，随着市场经济发展，在土地资源有效配置方面，市场机制作用愈发凸显。无论是农业规模化经营的需要，还是加快土地市场化运行的要求，都是此前分散经营模式难以满足的。因此，不断满足改革开放进程中的市场需求，是农村土地集体所有制改革的重要内容。

　　历史上看，农村土地集体所有制改革有两个关键节点：一是农村土地所有权、承包经营权的分离；二是农村土地承包权和经营权的分离。土地集体所有契合了社会主义生产关系的要求，承包经营权归农民所有形成的家庭农业生产模式满足了生产力发展需要。而生产力水平提升对农业生产关系提出了新要求，农村土地三权分置则是满足当下生产力条件下进行的重要改革。改革带来的效果包括提高土地利用效率、促进农民收入增长以及推动农村经济多元化发展。农村土地集体所有制改革的推进对农村经济发展和农民利益提升产生了积极影响。改革开放成为农村土地集体所有制改革的重要动力，农村土地集体所有制改革为改革开放提供了强大支撑。

　　（三）农村土地集体所有制改革的发展完善

　　改革开放以来，在坚持农村土地集体所有制基础上，我们党领导人民探索土地使用方式，确立了家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制。统分结合的农村土地集体所有制实现形式渐渐不能满足现代化发展要求，在家庭承包责任制仍发挥重要作用的情况下，农村土地集体所有制开始了从“两权分离”到“三权分置”的改革。

　　第一，家庭联产承包责任制的确立与实施。党的十一届三中全会召开前，部分地区已开始探索改革农村土地原有集体生产形式。在农村土地集体所有制确立过程中，个别地区就开始探索相关生产形式，但均未作为固定制度坚持下来，如1956年，四川江津、广东中山、广西环江、河南泌阳等地实行了“包产到户，地跟人走”的试验探索。1959年，党中央在《关于人民公社夏收分配的指示》中明确提出了“认真执行包产、包工、包成本的‘三包’责任制和奖惩制度”。1978年11月24日，小岗村18位农民的“大包干”拉开了农村改革的序幕。党的十一届三中全会在农业发展上提出“各尽所能，按劳分配”“保证多劳多得，反对平均主义”的原则。全国各地迅速开展了不同形式的改革，近一年时间，“1/4的生产队实行了包产到组，尤其是安徽、四川、贵州3省中，实行包产到组的分别占到了生产队总数与的61.6%、57.6%、52%”。1982年，党中央明确各地生产制度改革的性质，“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”。1983年，党中央出台的关于农村工作的一号文件明确了农村土地集体所有制的生产形式，并指出家庭联产承包制是“在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。1991年11月，党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》提出：“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。”1993年，国家明确了农村土地使用权转让的合法性，为21世纪初农村土地流转奠定了基础。

　　第二，“三权分置”的实践探索。20世纪末我国基本上实现小康，农民开始有新的目标追求。间歇性脱离土地限制，寻求新途径提高生活水平，成为越来越多农民的选择，土地流转开始成为一种流行方式。尤其是在2006年党和国家免除农业税，没有交实物税限制，大量农民涌入城市寻求工作机会，纯粹经营土地的农民进一步减少，进入农地流转的耕地数量上升。土地所有权与土地使用权的分离状态，已经不能满足农地流转的需求。2003年制定实施的《中华人民共和国农村土地承包法》和2005年农业部制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》，为保障土地流转中农民的基本权益提供了法律和制度支撑。2007年《中华人民共和国物权法》出台，对土地承包经营权的法律归属有了明确界定。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”对承包经营权在法律和制度上的系统规定，一定程度上推动了农村土地小规模的集中化经营。自2004年开始，中央一号文件连续多年强调要推进农村集体经济多种实现形式的发展，农村开始探索多种形式的合作社、家庭农场等。然而，在不同形式的土地流转过程中，出现了集体权益受损、土地承包的封闭性和不可交易性弱化了农民权益、流转土地在经营中背离了耕地属性等现象。农村土地承包权和经营权分离，成为农村基本经营制度自我完善过程中的迫切需求。2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》印发，明确提出了农村土地的“三权分置”。自此，我国在以家庭承包责任制为主要农业生产经营形式的前提下，开始探索以“三权分置”为基础的新型农业生产经营形式。

　　2015年，国务院印发《关于推进农村土地三权分置改革的意见》，提出更为全面和深入的改革思路。按照这一方案，三权分置的范畴扩大到所有耕地、林地、水面和草地，农民不仅可以将土地出租给企业或其他个体，还可以以农村集体股份合作形式参与土地经营管理，获取相应股份收益。2016年8月，中央全面深化改革领导小组第27次会议审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。2018年12月，第十三届全国人大常委会第七次会议通过了对《农村土地承包法》第二次修正决定，修改的主要内容是明晰“三权”的性质和相互关系。2020年，全国基本完成了对承包地的确权登记颁证，为实施三权分置提供了更为坚实的基础。实施三权分置后，中国农村地区出现了诸多积极变化，如农村土地流转加速、土地有效利用水平提高、农业生产效益不断提升、农民生活水平显著提高等。具体来看，在农村土地产权明晰、权责明确前提下，各地进行了多样化探索，涌现出一批土地适度规模经营的典型模式。如贵州省安顺市塘约村“村社一体、合股联营”的“塘约模式”、山东省东平县“土地股份合作社”的“东平模式”、四川省崇州市“农业共营制”的“崇州模式”等。这些模式为三权分置下的农村基本经营制度探索提供了丰富的经验参照。

二、农村土地集体所有制改革对改革开放的支撑

　　农村土地集体所有制改革是中国改革开放的重要组成部分，也是当前社会主义现代化建设的关键一环。农村土地集体所有制改革不仅支撑并推动农业、农村、农民发展，而且在城乡统筹发展和城市建设中发挥了重要支撑作用。

　　（一）对农民收入和社会公平的积极影响

　　改革开放进程中出现了经济不平等和贫富差距扩大现象，但并未导致严重的群体对立。在高基尼系数背景下，中国社会的高度稳定被西方国家视为“奇迹”。笔者认为这一“奇迹”的基石正是农村土地集体所有制。在城乡贫富差距拉大、阶层分化等问题逐渐浮现的背景下，农村土地集体所有制改革对改善农民收入状况和促进社会公平发挥了重要作用。

　　第一，农村土地集体所有制改革推动农民收入不断增加。家庭联产承包责任制的实施极大激发了农民生产积极性，促进了粮食增产增收，为解决农民温饱问题提供了制度基础。土地承包经营权确权机制建立，使农民有法定产权，从法律层面明确了农民土地的承包权和经营权，规范了土地流转机制，进而推动农民通过流转土地获取租金收入。农村土地集体所有制改革在与农村产业发展结合过程中，以土地适度规模经营的方式将土地经营和农村产业发展联系起来，使农民能够通过承包、流转、土地增值等方式增加收入；推动了农民转移就业，使农民以非农就业方式增加收入。

　　第二，基于农村土地集体所有制形成的社会生态降低了区域发展不平衡的影响。中国农村有着相对封闭的社会生活环境，农村的传统文化、生活习惯和宗族观念等构成了其独特的封闭性。以土地集体所有制为基础的农村与城市相对独立，价值观差异降低了收入差异的影响；不同收入群体相对独立的社会生活范围降低了经济差距对社会稳定的影响。尤其是农村作为最庞大低收入群体的聚居地，土地集体所有制相对减少了差异化影响。文化观念和思维方式趋同以及农村社会整体的稳定性，使经济差距对社会稳定造成的影响有限。

　　第三，农村土地集体所有制改革推动社会公平更好实现。土地是农村重要的生产要素和财富来源，其分配和利用是否公平直接影响农民福利高低和农村稳定与否。农村土地集体所有制改革在提高土地资源配置效率的同时，更加注重保护农民权益，改善农民土地经营的制度环境，在综合增收中使农民不断感受到社会公平。近年来，农村土地集体所有制改革推动农民收入不断增加，在促进农业生产现代化与规模化发展中，为缩小城乡差距提供了重要基础。此外，农村土地集体所有制改革不断提高集体经济和集体组织在农村发展中的作用，以发展壮大集体经济方式综合提高农民收入，以集体组织高效率运转积极贯彻落实国家各项政策，在提升基本公共服务水平过程中缩小城乡生活差距，在提高基层治理水平过程中使农民感受更多公平正义。

　　（二）促进农村劳动力流动和城乡一体化

　　农村土地集体所有制改革解放了农村劳动力，为农村经济结构调整和产业升级提供了重要支撑，促进了城乡之间资源要素的流动和优化配置，对城乡一体化发展和农村劳动力流动发挥了促进作用。

　　第一，农村土地集体所有制伴随改革的深入不断解放农村劳动力。家庭承包责任制以季节性劳作方式满足了农村留守人员的基本生活需求，大量劳动力可间歇性进城务工。在以家庭承包经营为基础的集体所有制改革中，农村土地的三权分置进一步将农民从土地上解放出来，使农民可以通过劳动力的自由流动寻找更好的就业机会。此外，农村土地集体所有制改革为农民提供了更多学习培训机会，促进了农村劳动力的技能提升。通过参与集体经济组织和农村合作社等机构，农民可接受不同领域培训，提升自身技能水平。这不仅有助于提高农民就业竞争力，还为农村经济发展提供了更多高技能人才。

　　第二，农村劳动力流动密切了城乡联系，推动农村发展需求与城市逐渐趋同。农村劳动力在自由流动过程中，经历了从东南沿海城市到中西部城市再到全国各大中小城镇的工作范围延伸，对不同地区、不同发展程度的城市或城镇发展状况和生活状态有着较为详细的了解。尤其大量农民工实现就近城镇化就业后，以个体为依托，农村家庭与城镇生活产生了密切联系，当下大量农村适龄儿童就近城镇化入学就是典型例证。在流动过程中，农民工将新的生活观念与发展需求引入农村，不断改变着农村原有思想，使得农村农民的生活方式、教育需求、基础设施需要和经济收入等与就近城镇居民逐渐趋同。由此，城乡一体化建设成为改革开放进程中广大农民的迫切要求。

　　第三，农村土地集体所有制改革作为城乡一体化进程中的关键环节，在实现城乡统筹发展、促进农村产业升级、推动农民增收等方面发挥了重要作用。农村土地集体所有制改革为农民提供了土地流转机制，土地经营权可在合法规定下以出租、转让等方式进行交易，提高了土地利用效率，使土地能够有效配置，增加了农民收入。不同经营主体可以根据市场需求，自主选择规定范围内合适的土地经营方式，促进了农村经济的结构调整和产业升级。农村土地集体所有制改革推动了农村要素和城市要素的有效流动，有助于优化资源配置。通过农村劳动力流动，农村地区向城市输送了更多劳动力资源，满足了城市发展对劳动力的需求，城市发展不断提高对劳动力的标准要求，推动农村劳动力不断提高技能和素养。农村资源在产业化过程中也不断满足城市需求，同时农村在现代化发展过程中不断吸引资金和人才流入，实现城乡之间资源要素的互补和平衡发展。

　　（三）为改革开放提供稳定支撑

　　改革开放以来，农村土地集体所有制以家庭联产承包责任制为实现形式确立起来，极大激发了农民的生产热情，农业产量持续增加，农民生活得到极大改善。农村整体环境改善为国家发展提供了稳定的内部环境，农业收入增加也为国家提供了更多税收收入，为农村自身发展和其他领域现代化建设提供了资金支持。随着生产力水平提升和生产关系调整，农村土地集体所有制不断改革以适应社会主义现代化发展需要，整体上为推进改革开放提供了稳定支撑。

　　第一，以农村土地集体所有制为基础，农村形成了稳定的社会关系。实施家庭联产承包责任制没有动摇农村社会关系，农村仍以改革开放前生产大队为单位的自然村落聚集为主。广大农村形成了稳定的社会秩序。农村社会的稳定对改革开放的有序推进发挥了重要影响。“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”

　　第二，农村土地集体所有制改革对社会主义政治发展影响深远，筑牢了改革开放的政治基础。一方面，农村土地集体所有制为改革开放提供了稳定的基层政治环境。通过农村土地集体所有制，在农村干部严重短缺之际，农民可以在土地集体生产基础上自发选举基层干部。基层民主选举的深入实施，加深了农民对民主的认识，也提高了农民对社会主义的政治认同。即使是在改革开放前夕，各地农民自发探索生产形式改革也大多是依托基层治理体系进行的，这足以表明当时农村政治的稳定状况。另一方面，农村土地集体所有制改革在改革开放进程中推进了基层民主，稳定了基层政治秩序。家庭联产承包责任制将“政社合一”的人民公社分割开来，行政管理的“三级制度”大部分得以保留，这一制度逐渐演变为现在的“乡（镇）—行政村—队”的结构。新的基层治理体系重新定义了三级制度，推动农村基层民主不断发展。

　　第三，农村土地集体所有制改革为社会主义市场经济发展提供了坚实基础。作为我国农村基本经济制度，农村土地集体所有制是社会主义公有制在农村的主要实现形式。改革开放初，我国农村率先进行了经济体制改革，农村经济的迅速发展刺激了农村与城市之间的交融，农村市场的繁荣带动了内需，孕育了一批乡镇企业，刺激了相关工业发展。然而，改革开放后，城乡经济发展速度差距逐渐扩大，农村经济发展速度开始滞后。农村经济稳定性、覆盖范围以及作用对象的特殊性，在一定程度上使我国在快速工业化和城市化过程中，并未出现西方国家在相似历史时期出现的大规模贫困化现象，为中国现代经济发展发挥了重要的稳定作用。此外，农村经济蕴含巨大潜力，在农村市场体量较小情况下，少量投入就能实现较高发展。当时农村经济发展不仅相对缩小了与城市的差距，也对国家整体经济增长起到了重要推动作用。“以2008—2009年中国正式进入全球化产业扩张之时的第一次危机发生时为例：之所以东南沿海企业倒闭时2100万农民工失业而几乎没有发生严重问题，很大原因在于理性的政府以财政手段进行深度干涉，在大幅投资农村建设以解决就业和经济增长问题时，广大农村地区还能够成为‘软着陆’的‘蓄水池’。”在长期滞留农村的情况下，农民工自身经济储蓄被用于农村投资，开发利用土地是主要投资方式。改革开放进程中城市经济发展与国家政策相结合，也带动了农村基础设施建设。在土地多元化经营方式探索过程中，农村经济体量不断增长，农业农村呈现出的蓬勃发展态势吸引了较多投资，农村也成为国家经济发展的重要增长点。

　　第四，农村土地集体所有制改革在经济发展转型过程中发挥了托底作用。劳动成本上升和经济增长方式转型，使农民工就业机会减少。在失业且短期内无法再就业的情况下，返乡务农缓解了社会就业压力，减少了社会不稳定因素。“正是农民可以在进城务工经商失败后返回家乡熟人社会生产生活，城市没有形成大规模贫民窟，从而使农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池，使中国现代化的中心稳定，城乡社会有序，使中国可以经受得住几乎任何经济、金融、社会危机的冲击。”农村经济发展为返乡农民工提供了一定就业岗位，大量农民工返乡滞留一定程度上刺激了农村经济发展，形成了“农村经济发展—就业机会增加”的弱循环。

三、对新时代深化农村土地集体所有制改革的思考

　　进入新时代，农村土地集体所有制的现实境遇有了新变化，如何使农村土地集体所有制焕发出新的生机与活力，成为当前社会主义现代化建设直面的重要问题。

　　当前，我国已全面建成小康社会，社会基本矛盾发生转变，农村土地集体所有制面临的社会环境也有了巨大改变，这种改变比以往生产力发展所带来的改变更加深刻，由此，新时代深化农村土地集体所有制改革面临新的现实问题和挑战。

　　第一，与城市土地价值长期保持高位不同，农村土地价值长期处于较低状态，除依靠城市扩张带来农村土地价值迅速增加外，农村土地价值整体呈现与社会发展不同步态势。一是土地的经济效益不高，对农民增收起到的作用不强。二是农民对土地的重视程度逐步降低。农民不仅在农业生产过程中不注意保护土地，而且越来越多农民想要摆脱土地，脱离农村。三是对农村土地的重视程度有待提升。虽然国家一再强调农村土地的重要性，甚至划出了18亿亩耕地红线，但并未完全扭转社会对农村土地的态度。各地在农村土地适度规模经营中改变耕地属性的违法违规案例屡见不鲜，农村耕地抛荒问题尚未得到彻底解决。

　　第二，家庭联产承包责任制的功能与作用逐步弱化。家庭联产承包责任制在改革开放进程中发挥了重要作用，但随着社会主义现代化进程加速，家庭联产承包责任制在农村集体所有制结构中的地位和对现实的影响发生了明显改变。一是对农业生产稳定作用的减弱。随着农业生产方式巨大改变，科技进步对农业增产增收的影响越来越高。如植物基因技术的突破，杂交水稻、海水稻大范围种植，拓展了种植面积、极大提升了粮食产量。在科技进步过程中，精耕细作的分散经营方式对农业生产的稳定作用越来越小。二是对农村发展的促进作用越来越小。农村经济发展逐步与社会主义现代化发展同步，当下农村市场的繁荣更多依靠国家政策帮扶和外力推动，家庭联产承包责任制更多起到托底作用。三是对农民增收的帮助越来越小。家庭联产承包责任制最初实行的目标是满足农民基本温饱需求，在改革开放快速推进的过程中，少量土地耕作无法实现收入与社会发展的同步增长，尤其是在生产成本不断提高的情况下，尽管有国家的各项农业补贴，但单个家庭农业生产投入与产出仍不成正比。四是对农民的约束效力逐渐减弱甚至消失。生产力水平的提高解放了大批农村劳动力，这些农村劳动力外出务工为现代化发展提供了基本劳动力保障。家庭联产承包责任制对农村劳动力的约束效力，随着农民工代际递增而递减。一代农民工并未放弃农业生产，二代农民工形成了以外出务工为主的“半耕半工”模式，三代农民工基本不从事农业生产，以外出务工为主。

　　第三，农村土地集体所有制在共同富裕和农业农村现代化进程中承担压力。农村土地集体所有制是中国社会主义建设过程中长期坚持的基本制度。在社会迅速发展过程中，我们很大程度上已实现了“一部分人先富起来”的目标，在贫富差距不断扩大的情况下，如何完成“先富带动后富”，实现共同富裕，就成为社会主义现代化进程需要完成的重要任务。而完成这一任务的关键是如何实现低收入人群的财富增长。在社会主义现代化进程中，农业农村现代化已经成为中国全面现代化进程中的一个短板，农业农村现代化建设的关键是解决好“三农”问题，而“‘三农’问题最重要的是农民问题”，如何解决农民问题成为农业农村现代化建设和实现共同富裕的关键，主要面对以下问题：一是如何使农民获得一定水平、稳定的财富收入；二是如何提升农民精神文化水平；三是如何处理好农民增收与农业发展之间的关系；四是如何推动农村社会发展。此外，从这些问题延伸而来，还有诸如农村地区的社会稳定问题、小农经济问题、土地问题、基层政权问题，等等。

　　解决以上种种问题，迫切要求发展完善农村土地集体所有制。新时代我国农业农村发展蓬勃，新的发展特点对农村土地制度改革发展提出了新要求。基于社会主要矛盾转变和农村发展客观实际，农村土地集体所有制改革要服务于社会主义现代化建设，以推进乡村振兴为重点，促进全体人民共同富裕。主要包括以下五方面内容。

　　第一，农村土地集体所有制是推进中国式现代化的重要基础。人口规模巨大决定了我国农业经营方式，“规模经营是现代农业发展的重要基础”“改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程”“家庭经营在相当时期内仍是农业生产的基本力量”。在坚持家庭经营的基础地位和渐进实现农业规模经营过程中，农村土地集体所有制能发挥巩固基础、稳定生产秩序、推动实现农业规模经营的作用。土地经营同人与自然和谐共生的现代化建设密不可分，在退耕还林还草、农业生态保护过程中，农村土地集体所有制可发挥更多作用，在保护生态的同时推动农民致富。值得注意的是，农民实现共同富裕是实现全体人民共同富裕的基础，在农民依然要将土地作为重要元素实现增收的前提下，以农村土地集体所有制改革推动实现全体人民共同富裕是全面深化改革的必然要求。

　　第二，坚持农村土地集体所有制不动摇。新中国成立以来农村土地制度改革的三个关键节点，表明了以农村土地集体所有制巩固发展社会主义公有制的必要性。农村土地集体所有制的确立在满足农民对土地需求的同时坚持了社会主义公有制；家庭联产承包责任制以“两权分离”方式满足了农民个体经营土地的需求，开创了社会主义公有制新的实现形式；农村土地三权分置改革应对时代发展变化，在更好保护农民权益的过程中推动了农业农村发展。习近平在中央农村工作会议上强调：“坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。”“坚持农村土地集体所有制，坚持中国共产党对农村工作的领导，是确保农村改革和发展沿着正确方向不断前行的根本政治前提和制度优势。”当代中国的农业大国现状没有改变，农民主体地位没有改变，人均耕地面积远低于世界人均耕地面积的情况将长期存在，新中国成立以来的实践证明了农村土地集体所有制的制度优势，农村土地集体所有制也是当下土地制度改革的必要前提。

　　第三，依托农村土地集体所有制改革深入推进乡村振兴战略。“随着生产力的高度发展，城乡关系的发展趋势将从分离或对立的状态走向融合。”自2018年中央发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》一号文件以来，党中央2021—2023年连续三年对乡村振兴作出重点工作部署，不断强化制度性供给是实施乡村振兴战略的重要内容。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确乡村振兴战略的发展目标是“形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。农村土地集体所有制改革要以推进乡村振兴战略为阶段目标导向，加强制度改革的政策支持，为农村土地适度规模经营创造良好政策环境，通过创新土地流转方式和土地共享机制，激发乡村经济发展内在动力，优化乡村产业结构，促进农村经济发展和乡村振兴战略的实施。

　　第四，以家庭联产承包责任制为基础探索土地适度规模经营模式，发展新型农村集体经济。无论在何种历史条件下，土地制度都必须适应生产力发展水平，农村土地集体所有制的实现形式要根据生产力水平进行适应性调整。在农村土地与人口比例没有改变、农业作为农村家庭生活的基本保障没有改变的情况下，“坚持家庭承包经营基础性地位不动摇”是改革土地经营方式的必然前提。实践探索“要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者”。同时，要以发展土地适度规模经营为契机，“构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济”。在土地适度规模经营探索中为农民提供多样化、适应性选择，以发展壮大集体经济为农民群体实现共同富裕提供支撑。

　　第五，赋予农民更加充分的财产权益，拓宽增收致富渠道。改革开放以来，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规出台，为改革探索中保护农民权益提供了坚实的法治保障。2023年中央一号文件明确提出：“赋予农民更加充分的财产权益。深化农村土地制度改革。”农村土地集体所有制需要在改革中完善农村征地补偿制度，提高征地补偿标准，为农民预留发展空间；完善财产保护与金融发展对接机制，以土地规模经营主体为单位，探索土地承包经营权抵押模式，激活农村土地资源的金融属性；完善农村土地托管、经营权流转机制，推动土地资源优化配置和农民收入增加；打造新型经营主体，丰富农村产业体系，推动农村产业结构升级和转型，通过多渠道增加农民收入。