李怀印 | 制约国民党成败的关键是什么？

在全面抗战前和全面抗战期间，国民党在构建一个统一的中央集权国家方面取得了进展。然而，同样清楚的是，国民党的国家建设远没有取得切实的成功。制约国民党建国成败的关键，主要体现在其财政构造、国家组织机构和政治认同上的“半集中主义”特征。

——编者按

在全面抗战前和全面抗战期间(1937—1945)，国民党在构建一个统一的中央集权国家方面取得了进展。它恢复了中国的领土主权和完整，在控制并消除国内分裂状态方面迈出了坚实步伐。在1937年7月日本全面侵华战争爆发时，蒋介石已击败党内的对手；中央政权的有效控制范围，也从华东数省扩张到其他地区，特别是华南和西南各省。在所有这些省份，一个中央集权的架构已经在行政、军事、财政、教育等领域建立起来。在财政上，国民党国家通过有力的集中化和标准化措施，控制了全国的间接税，大大拓宽了税收基础，从而推动国民政府努力寻求整个国家的军事和行政集权。这些突破使蒋介石及其政府得以调动全国的财政、军事和政治资源抵抗日本侵略，得以在1937年11月淞沪战役后将其政治中心和军队从华东迁至西南地区，得以在盟国对日作战中构成最重要的力量，直至1941年12月太平洋战争爆发。

（淞沪会战中的国民党中央军机枪手）

此后，为数约四百万的国民党军队“牵制了约五十万或更多的日本军队，否则这些日军会被派遣到其他地方”(Mitter 2013：379)。假如日本的全面侵华战争爆发于国民党统一全国、蒋介石巩固其国家领袖地位之前的话，中华民国的生存机会将会很渺茫。

事实上，国民党国家不仅存活了下来，而且最终在二战结束时战胜了日本，更奇迹般地和美国、苏联和英国一起，成为1943年开罗会议的四巨头之一，决定战后远东国际秩序的形成，后来在1945年还成为联合国安理会的五个常任理事国之一。关于国民政府重建中国国际关系的成就，见Kirby 1997。尽管盟军的进攻直接迫使日本无条件投降，但中国能够经受住历时八年的日本全面侵略战争，且在二战的最后几年对盟军打败日军做出巨大贡献，这在很大程度上应归功于抗战前后国民党的建国努力。

当然，值得一提的还有地方势力在抗日战争中所扮演了重要角色，尤其是那些来自广西、云南和四川的军队，他们接受蒋介石的领导并不是因为已被完全纳入蒋的党国体系；与此相反，他们一直遭到蒋的怀疑并被部署到抗战前线，往往比蒋的嫡系部队承受更多伤亡。

尽管如此，这些地方领导人还是主动从遥远的南部或西南省份派遣了自己最优良的部队到华东和华中地区，积极参加徐州、武汉和长沙等最重要的战役(例见LZR：504—505)。他们愿意做出巨大的牺牲，更多的是出于全民族救亡图存的动机，这远远超过了他们对个人或地方利益的盘算。

换句话说，民族主义成为共同的基础，使多年来冲突不断的中央和地方力量走到一起，为了抗日这一共同目标而团结起来。归根到底，一个凝聚所有抗日力量的统一战线的形成，是国民党多年来的建国努力和地方领导人致力民族生存的共同结果；而他们能够做到共赴国难，也是基于各自的合法性需求，因为在20世纪的中国，民族主义毕竟已经在政治话语中占据绝对优势。

然而，同样清楚的是，国民党的国家建设远没有取得切实的成功。而制约国民党建国成败的关键，则在体现于其财政构造、国家组织机构和政治认同上的“半集中主义”特征。

这种半集中主义，是此前曾构成广东国民党区域性政权之最大优势的“集中化地方主义”在全国的放大、稀释和扭曲。就财政构造和收支总量而言，在1928年以前，宋子文在广东打造的高度集中统一的财政体系，曾经为国民党政权每年产生8000万至9000万银元的年收入，如果加上公债，在1927年更达到近1.5亿银元，使国民党政权的财力在全国各支地方势力中首屈一指，为其军事上统一全国提供了有力支撑。

但是在1928年名义上统一全国之后，南京政权既没有能力把广东模式移植到已经被中央控制的邻近各省，更谈不上建立一个全国范围的从中央到地方高度统一集中的财政体系。因此，南京政府的财政增收，不得不靠海关税、统税、盐税等间接税和发行公债等相对简便的途径，财政收入的增长幅度远远跟不上一个全国性政权的开支需求，特别是事业性机构和公务员队伍的急剧扩大所带来的非军事性开支的膨胀(详见下一章)，结果反过来制约了军事开支的增长。直至1935年，南京政府的军务费仅为3.6亿银元，相当于1927年的2.76倍(杨荫溥1985：70)。军费的不足使得蒋介石无法实现真正意义上的军事统一，从而将中央对各级地方政权的直接控制推广至全国。

在组织结构和政治认同方面，1927年以前，国民党内部的相对团结，国共两党之间的和衷共济，以及反帝反军阀的政治宣传，曾经使国民革命军成为一支士气旺盛、所向披靡的部队。但是1928年定都南京之后，蒋介石政权在追求党内政治统一方面困难重重，更无力建立一个全国范围的高度统一集中的行政管理体系。整个1920年代和1930年代，蒋介石一直面临着来自粤籍国民党高层的持续挑战和抗拒；在权力中心之外，蒋介石还要应对地方势力。这些地方势力虽然宣称忠诚于国民政府，承认蒋介石的国家领导地位，但不管是在抗战前还是抗战后，依然与南京政府离心离德。

在思想层面上，国民党虽然成功建立了三民主义的正统地位，取代了民初的共和主义，但三民主义本身缺乏严密的理论建构，容易被挑战国民党国家的各种势力进行不同解读和操纵。蒋介石因此不得不转向国家主义，要求将国家目标和国家权力凌驾于个人权利之上，甚至引入法西斯主义，以聚集人气支持其独裁，同时依靠特务机构(军统和中统)以及法西斯组织(最出名的是蓝衣社)来增强自己的力量(Eastman 1974：31—84)。

由于缺乏基于共同理念和使命的政治认同，蒋介石不得不依靠传统的人际关系和小团体的忠诚来进行统治，以暴力和恐怖手段对付持不同政见者。正如张治中所陈，执政后的国民党，“以派系意识代替党之组织关系，使以主义为中心、以革命为任务之党，变为以派系甚至以个人为中心之党。党员不为革命入党，而以私人权力入党，使有志气有革命性之人士，咸望望焉去之”(ZZZ：252—253)。

国民党国家对基层社会的渗透也是浅尝辄止。

1930年前后，国民党曾在所控制的地区展开乡镇自治运动。自治的核心是重新组织基层政权，以区和乡取代北洋时期的警区和自然村，乡进一步分为闾(平均25户)和邻(平均5户)；乡长由村民选举产生。与清朝和民国初期相比，国民党政权的行政触角的确更深地进入到乡村基层。以“黑地”调查为例，依靠乡、闾、邻组织的发动和基层行政人员举报，国民党地方政权得以掌握大量曾被长期隐瞒的土地，数量之多，远远超过北洋时期的历次清查黑地举措。国民党的民族主义宣传也成功地渗透到乡村地区，确立了其在地方精英中的话语霸权(H.Li 2005)。

然而，由于没有触动乡村的经济基础特别是土地所有制和相应的社会结构，国民党的地方行政重组往往流于形式。基于血缘、邻里关系的社区传统纽带，或基于自卫、治水、宗教仪式等集体活动的跨村社会网络，继续支配着农民的社会空间和村庄社区的自治机制。大多数村民仍主要以其家族、村落或邻近区域，而非以整个民族或国家，来界定自己的认同。国民党政权依然无力动员农村人口参与国家建设，更无意实现孙中山“耕者有其田”的政纲。

（“耕者有其田”在中共领导下得到了实现）

张治中在检讨国民党执政后的乡村政策时，即曾抱怨，“对全国人口百分之八十五以上之农民问题，亦即土地问题，在此二十年间，理应加以解决，但非不能为而根本忽略而不为，致坐失最大多数之群众基础”(ZZZ：253)。从1920年代末到1930年代初，国民党一直专注于击败地方军阀和共产党军队，没有时间也没有精力认真进行乡村重组，展开土地改革，从而有效地控制农村社会和财政资源。结果，田赋的征收和使用只好归省级和地方当局手中，而这本可能成为中央政府最大的收入来源。1946年国共内战爆发后，国民党政权的财政体制走向崩溃从而导致战场上败北，与此不无关联。

概而言之，国民党在全面抗战前十余年的建国努力，使南京国民政府比晚清和民初国家政权都更具财政军事实力，更有条件终结19世纪后期以来的国家权力非集中化趋势。

不过，国民党国家只是在其上层的正式结构方面实现了相当程度的集中化；这种集中主义是不完全的，蒋介石未能在意识形态和组织控制方面建立一个强有力的党治国家，也无法在其追随者和支持者中打造高度的政治认同，更没有动员社会底层资源的能力。

八年全面抗战期间，蒋介石之所以能够维持其全国领袖地位，国民党政权之所以显示出非同寻常的韧性，更多地有赖各党各派在民族危急关头所自发形成的共同御敌的使命感，而非国家政权本身的统一和集权。当时各支政治力量之间所展示的团结，更多的是一种表象或暂时现象，而非可以持久的实际状况。

事实上，在1940年代初，国民党内部蒋介石和汪精卫之间已存在严重的分歧，导致汪精卫于1940年在南京成立另一个亲日的伪国民政府。国民党与共产党之间的分歧也日益严重，抗战后期更是摩擦不断。1945年日本投降后，民族危机一旦解除，地方势力与中央合作的基础也随之消失，蒋介石的全国领袖地位将遭到来自各方异己力量特别是共产党的挑战，国民党国家的生存也将成问题。

摘自《现代中国的形成（1600—1949）》，李怀印著，广西师范大学出版社2022年2月。

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