陆幸福 | 我国法官责任豁免制度之改进——从错案责任到司法裁判行为
我国法官责任豁免制度之改进
——从错案责任到司法裁判行为
作者简介
陆幸福，法学博士，西南政法大学行政法学院教授、博士生导师，比较法律方法研究中心主任。主要研究方向为法哲学、司法制度和法律方法。
法官责任豁免制度需要在司法专横和司法公正之间找到最佳平衡点。如果过分保护法官，司法专横难以避免，如果不恰当豁免法官的责任，则司法公正不可企及。学界目前对我国法官责任豁免制度已经有了一定的研究，但是依然存在豁免对象尚未合理确定、豁免原因研究不透、国外制度未查明和可行措施言之不详等问题。而在实践层面，虽然我国法官责任豁免制度已经有了一定进步，但总体倾向还是重惩戒、轻豁免，导致法官承受了较大的心理压力，于司法公正不利。因此，亟需全面梳理我国当前关于法官责任豁免的各种规定，分析其中存在的问题，并以之为据提出有效的解决方案。
一、 我国当前法官责任豁免之规定
（一）概括性规定
《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）本应对法官责任豁免予以规定，但仅在第11条涉及责任豁免，即法官非因法定事由、非经法定程序，不被调离、免职、降职、辞退或者处分。该规定将对法官特定责任的追究限制在法定事由，虽然没有直接明确规定豁免的内容，但是非因法定事由可以转化为豁免。因为法定事由必定将某些情形排除在外，从而构成豁免。此处豁免的责任仅限于人事变动和纪律处分。此外，法官并非无需承担这些责任，只是限制在法定事由的范围内，因此，该条款构成相对豁免。最高人民法院的司法文件对法官豁免规定较多，其中《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《司法责任制意见》）是当前规范司法责任最重要的文件。
《司法责任制意见》第2条规定推进审判责任制改革的基本原则，其中至少两个与法官责任豁免相关，分别为：遵循司法权运行规律，体现审判权的判断权和裁决权属性，突出法官办案主体地位；主观过错与客观行为相结合，责任与保障相结合。遵循司法权运行规律是法官责任豁免的关键基础，否则无法解释法官何以享有这项特别的权利。责任与保障相结合，则恰好体现了惩戒与豁免兼顾的基本精神，是确立法官责任豁免的直接理由。该意见第3条规定，非因法定事由，非经法定程序，法官依法履职行为不受追究。其他司法文件亦对此有所规定。2016年发布的《保护司法人员依法履行法定职责规定》（以下简称《保护规定》）亦有此规定。
（二）具体规定
司法文件、中共中央办公厅和国务院办公厅的规范性文件规定法官责任豁免的具体内容，有规定哪几种情形应该豁免的，有规定不同类别法官责任豁免之配置的，还有规定某种具体行为之责任豁免的，下文分述之。
1. 法官责任豁免的具体条件
哪些情形不受追究是法官责任豁免制度的关键内容。目前共有《司法责任制意见》、《最高人民法院人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》对此进行了规定。
2015年颁行的《司法责任制意见》第28条规定，因下列情形之一，导致案件按照审判监督程序提起再审后被改判的，不得作为错案进行责任追究：（1）对法律、法规、规章、司法解释具体条文的理解和认识不一致，在专业认知范围内能够予以合理说明的；（2）对案件基本事实的判断存在争议或者疑问，根据证据规则能够予以合理说明的；（3）当事人放弃或者部分放弃权利主张的；（4）因当事人过错或者客观原因致使案件事实认定发生变化的；（5）因出现新证据而改变裁判的；（6）法律修订或者政策调整的；（7）裁判所依据的其他法律文书被撤销或者变更的；（8）其他依法履行审判职责不应当承担责任的情形。
上述条款针对错案责任之豁免提出了具体条件，有其合理性。1998年颁行的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第22条规定了审判人员不承担责任情形，该规定已经被《司法责任制意见》所替代。2000年颁行的《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》专门针对合议庭成员规定了责任豁免的具体条件，与《司法责任制意见》基本重合。不过，它强调的是案件被改判或者发回重审，法官无需承担责任。
2. 合议庭成员和审判委员会成员之间的责任豁免之划分
《司法责任制意见》第31条规定，审判委员会改变合议庭意见导致裁判错误的，由持多数意见的委员共同承担责任，合议庭不承担责任；合议庭汇报案件时，故意隐瞒主要证据或者重要情节，或者故意提供虚假情况，导致审判委员会作出错误决定的，由合议庭成员承担责任，审判委员会委员根据具体情况承担部分责任或者不承担责任。该规定是对合议庭成员责任和审判委员会委员责任的区分，其理据是谁决定最后结果谁负责。据此条规定，错案责任最终必然有一个主体承担。既然有主体承担责任，便不是完全意义的豁免，但就某个主体而言，又确实是豁免，因此这是一种有限的主体责任豁免。《保护规定》第12条规定了类似的内容。
3. 发表意见之责任豁免
法官在合议庭评议案件时或者在审判委员会讨论案件时发表意见，是案件获得有效讨论的必要条件。《最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》第16条规定了审判委员会委员发表意见不受追究，并应该记录在卷。《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》第6条则规定，合议庭成员评议时发表意见不受追究。这两项规定为审判人员针对案件充分发表意见扫清了障碍。若审判人员发表意见会受追究，他们势必有所保留，导致案件讨论不充分。规定对审判人员在案件讨论中的责任豁免，是尊重司法运作规律的表现。
（三）间接规定
在我国法律体系中，法官并不就在履职过程中发生的行为直接对当事人负侵权责任，承担相关责任的是国家。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第17条规定受害人有权就某些侵犯人身权的情形取得赔偿。该法第18条规定了受害人可以就侵犯财产权获得赔偿的情形，两种情形均与法官相关，即违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的；依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。从上述规定可以看出，错案的受害人可以根据特定条件获得国家赔偿。法官虽是直接侵权人，但因为代表国家履行职务，所以其个人不担责。仅依据上述条款，似乎法官就民事责任是绝对豁免的。不过，《国家赔偿法》第31条规定，赔偿义务机关赔偿后，应当向符合特定情形的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用。据此，法官享有的并不是完全意义上的责任豁免，而仅仅是免于当事人的起诉。因为法官最终还是对因为错误履职行为造成的损害结果承担部分或者全部责任，只是向其追责的是赔偿义务机关而已。
二、 我国法官责任豁免制度之弊端
从前述对当前法官责任豁免的法律规定之梳理可以看出，相关制度设计力图在保障法官正常行使裁判职权的同时，又令法官承担一定责任。尽管如此，我国法官责任豁免制度仍存在一些缺陷。
（一）形式性缺陷
1. 制度规定的层级过低
除了《法官法》和《国家赔偿法》对法官责任豁免的不明确或间接规定之外，其他规定此内容的文件多出自最高人民法院。由于《法官法》对法官责任豁免的条款仅涉及工作调动和纪律处分，国家赔偿法仅间接规定了民事赔偿的有限豁免，法官责任豁免的主要内容还是依赖于《司法责任制意见》等文件。因此，从总体上看，规定法官责任豁免的规范性文件层级较低。最高人民法院发布的司法文件固然对法院系统具有当然的约束力，因为它是国家最高审判机关，对全国的审判负有监督职责。然而，最高人民法院的相关规定在监察和检察机关中无法发挥作用。这就意味着，如果法官责任豁免制度的效力过低，在实践中就难以发挥应有的作用。与之相类似的是中共中央办公厅和国务院办公厅发布的规范性文件。
2. 重复规定
我国法官责任豁免制度有不少重复规定。《法官法》和《保护规定》都规定了非经法定事由，非经法定程序不得对法官进行工作调动和纪律处分。《司法责任制意见》和《最高人民法院人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》针对法官豁免的具体条件的也存在重复规定。其他重复前文不再一一列举。不断出现重复性规定，一方面表示最高人民法院和有关机关重视保障法官依法履职，力图确保法官获得一定豁免；另一方面也表示法官责任豁免始终没有得到很好地解决。不断重复规定，显得琐碎和混乱。虽不能说各规定之间一定构成冲突，但是就立法，至少不那么整齐划一。
（二）有限豁免之不足
我国当前对法官责任豁免的规定总体上属于有限豁免。在成文法层面，《法官法》仅仅规定了对职务变动和纪律处分的豁免，且是有条件豁免。《国家赔偿法》虽然规定受害人向国家主张赔偿，从而避免了法官直接面对受害人的追究，但赔偿义务机关在赔偿受害人之后可以向法官追偿。因此，于民事责任而言，内容是直接豁免、间接追究，也属有限豁免。从受到豁免的责任类别看，《司法责任制意见》范围较大，并未限定不受追究的责任种类，但它却规定了豁免的限定条件，属于有条件豁免，是有限豁免的一个类别。而《保护规定》对法官的错案责任豁免也是有条件的，即法官不是故意违法或者有重大过失造成错案且导致严重后果的。
有论者认为，有限豁免既能够保证司法公正，又能够防止法官滥用权力；但问题在于：有限是一个程度形容词，到底豁免到什么程度并无明确规定。法官责任有限豁免的制度设计容易导致实践中的执行弹性过大，从而不利于保障法官依法履职。对作为案件裁判者的法官而言，虽然有限豁免好于没有豁免，但依然给法官施加相当大的压力。当然，也不能走向另一个极端，完全豁免法官的各种责任。
（三）错案责任之误导
错案责任是当前我国法官责任追究与豁免的关键术语，二者都以之为中心展开。迄今为止，什么是错案并无准确解释。《司法责任制意见》第28条是当前理解错案的关键条款，但只列举了哪些情形不得作为错案追究，并未给出正面解释。此规定无法清晰划定错案范围的边界。在理论上，错案概念本身就是一个问题。顾名思义，错案应该是判决错误的案件。但如何判断判决错误是一个很大的难题。通常情况下，即便某个判决被上诉审或者再审等改变，也未必是错案，这只是对案件的裁判不一致。如果判决可被轻易定为错案，法官的权威性和司法的终局性便荡然无存。从某些角度考虑，例如与客观事实是否相符，错案可能是存在的，但从司法的特性和程序正义的角度出发，错案概念不应存在。司法裁判之确立不是因为其正确性，而是因为权威性。当然，笔者并不认为司法不应追求更优的判决，此处是要揭示出司法裁判的基本特性。因此，错案不是一个合理概念，以此为基础的错案责任自然失去了存立之本。而即便认可错案概念，错案责任的概念依然存在问题。首先，错案责任名实不符。基于当前规定，只有法官故意违法裁判或者裁判时存在重大过失导致错案并造成严重后果的，才追究错案责任。若从错案责任的名称出发，有错案就应该追究，不应限定。其次，错案责任是一种结果导向的责任负担模式，与通常以行为作为判断责任存在与否相悖，不符合一般的责任负担规律。第三，即便错案责任可以明确，由谁承担也是一个问题。除了独任制审判，法官就是责任人之外，合议庭审判和审判委员会裁决都是集体行为，该追究谁？据现行规定，追究的是发表错误意见的法官或者审判委员会成员的责任，直接后果是相关人员都不愿意发表独特的意见，谁都不愿承担风险。因此，错案责任是一个误导性概念，以之作为责任豁免与否的关键术语，既无法构建出合乎逻辑的体系，又难以操作。
三、 司法裁判行为：法官责任豁免对象之确立
（一）选择司法裁判行为之原因
如何替代错案责任是法官责任豁免制度改革的关键。法学界提出了正面规定法官责任豁免对象的方案。例如，法官豁免权适用的界限可以归结为如下两个方面：一是必须是司法职务行为；二是豁免权的适用以法官行为的正当性为前提。再如，豁免的行为仅限于法官的职务行为，包括审判和执行。这两个概念应用到法官责任豁免，比从反面应用错案责任、违反审判职责的行为等更为适宜。不过，司法职务行为和法官职务行为不能准确概括法官责任豁免的应然对象。司法机关包括法院和检察院，司法职务行为不仅包括法官职务行为，还包括检察官的职务行为。法官职务行为的概念表意更为准确，但法官职务行为不仅包括审判，还有执行，且审判监督和管理等行为其实也属于广义上的法官职务行为。因此，需考虑是否所有的法官职务行为都属于责任豁免之范畴。这就必须从源头上澄清法官责任豁免的理由，为其对象之确定找到根据。
法官责任豁免的理由在于确保司法自由裁量权的正确行使。如果法官处理的事务不需要司法上的自由裁量，则法官的身份并不构成责任豁免的理由。以执行为例，法官在执行时采取的各种行为，诸如拍卖、冻结、扣押，都无需自由裁量；法官对符合条件的财产，只能依据已经生效的判决书、调解书或者裁定书采取执行手段，不得重新裁量。与之相类似，身为庭长或者院长的法官在行使审判监督和管理权限时，也没有与审判案件类似的自由裁量权。需要豁免的应该是法官进行司法裁判的行为。法官责任豁免的对象可界定为司法裁判行为。司法裁判行为在概念上非常明确，排除了执行等其他行为，符合法官责任豁免指向司法自由裁量权之要旨。此外，在我国语境中，司法裁判行为也优于照搬美国语境中的司法行为。作为美国法官责任豁免的对象，司法行为在其自身语境中是恰当的，因为司法就是司法裁判，不包括其他行为。而司法的含义在我国不可同日而语。
（二）司法裁判行为之判定
司法裁判行为既然以司法自由裁量权之行使为标志，则法官在审判中无任何过错的裁量行为是标准的司法裁判行为，即核心意义的司法裁判行为。而法官在审判中存在故意或者过失的裁判行为是否属于司法裁判行为则需进一步分析。故意违法裁判看似司法裁判行为。在形式上，法官故意违法裁判，也涉及自由裁量。不过，在故意违法裁判发生时，法官并非真的进行了自由裁量。自由裁量权之行使要求法官保持中立地位，而法官故意违法裁判则是故意服从于案外因素，按照某种利益诉求进行了倾向性选择。自由裁量权也要求法官在主观上保持在法律限度内，而故意违法裁判则是法官凌驾在法律之上。自由裁量权需要法官裁量时遵循内心良知，而故意违法裁判虽然不排除符合良知的可能，但一般而言是背离了良知。自由裁量是法官追求案件结果公正的过程，而故意违法裁判是法官追求利己性结果的途径。因此，故意违法裁判虽有自由裁量的表象，但并不具有其实质，因此，不是司法裁判行为。法官在裁判中出现过失，与故意违法裁判不可相提并论。例如，法官可能因对法律不熟悉或者对证据的误判出现过失，但此时法官相信自己是在法律范围内裁决，当然也没有案外因素令其有不当倾向。在此情境中，法官内心的活动与正常司法裁判相一致，只是判断有瑕疵。因此，过失并未改变法官自由裁量活动的性质。有过失的司法裁判活动依然是司法裁判行为。综上所述，司法裁判行为是除故意违法裁判之外，法官在审判中运用司法自由裁量权的行为。
（三）围绕司法裁判行为构建绝对豁免之证成
按本文的设计，围绕司法裁判行为构建的是绝对豁免。不过，由于故意违法裁判被排除在司法裁判行为之外，这种绝对豁免并非豁免所有裁判行为。司法裁判行为作为绝对豁免的对象，使法官正常行使自由裁量权的行为均得以豁免。一改当前因重大过失导致错案并造成重大损失的情形追究法官责任的局面。此设计一方面保障法官充分行使自由裁量权，无需担心因过失而承担无法事先预料的责任；另一方面也为法官立场的中立性提供了条件，法官只要不故意违法便无需考虑案件裁判对自身的影响。因此，司法裁判行为之绝对豁免为法官正常行使职权提供了有力保障。虽然围绕司法裁判行为构建的绝对豁免制度依然是一种折衷的处理方式，但却既保障法官自由裁量权之行使，又防止了司法专横，达到了较为适当的平衡。
四、 法律制度该如何改进？
由于我国当前的法官责任豁免制度是根据错案责任等术语构建的，转换到以司法裁判行为作为制度核心的模式，需要在法律制度层面进行改革。其内容既包括实体也涵盖程序，所涉及的法律文本既有狭义上的法律，也有最高人民法院等机构制定的规范性文件。
（一）实体内容之变动
将司法裁判行为确定为法官责任豁免的对象，解决了何种行为可以不追责的问题，但法官需要豁免的各种责任规定在不同的法律文件中，需要按照新的思路，进行适当调整。法官责任豁免所涉及的实体责任主要包括民事责任、刑事责任和纪律处分。
就民事责任而论，豁免和追究的主要内容在《国家赔偿法》之中。如前文所述，根据《国家赔偿法》第31条的规定，应当向法官追偿部分或者全部赔偿费用的情况有两种：一是《国家赔偿法》第17条规定的第四项和第五项内容；二是在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。这两部分所列行为在主观上均为故意，即《国家赔偿法》规定法官承担民事责任的行为在主观上必须是故意的，与司法裁判行为将故意违法裁判排除在豁免之外相吻合。据此，司法裁判行为是豁免的对象，法官不承担民事责任。因此，在法律上，关于法官责任豁免的民事责任部分并不需要改变。
在刑事责任方面，需要修改的首先是刑法。该法第397条规定了滥用职权罪，该罪的主观要件包括了故意和过失，而法官也符合国家机关工作人员这一主体要件。因此，法官过失判案导致重大损失的，应当负刑事责任。此规定意味着某些司法裁判行为不被豁免，不利于确保法官在司法裁判中的地位。该条应增加一款但书，即法官在司法裁判中的过失，不以本罪追究。《刑法》第399条规定了徇私枉法罪，该罪名的主观要件是故意，无需修改。《法官法》第46条规定了需要处分或追究刑事责任的法官行为，其中第五项为“因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的”。虽然刑法第397条删除过失犯罪之后，《法官法》第46条规定的第五项行为不再构成犯罪，但从立法统一性角度考虑，该规定也需相应改变。
纪律处分是我国法官面对的一项重要责任。《法官法》第46条规定了法官应当受到处分的行为，其中大部分是故意行为，但第五项是明确的过失行为。根据法官在审判中的过失行为依然属于司法裁判行为的主张，法官的责任豁免不应限于刑事民事责任，也应涵盖纪律处分。在我国的体系中，法官受到纪律处分意味着其可能失去上升空间，乃至丢掉工作。因此，纪律处分对法官的职业生涯和政治生命都至关重要，如果不在豁免的范围，法官同样会在裁判的时候受到较大的限制，进而影响司法的公正性。因此，《法官法》第46条第五项的内容应彻底删除。《司法责任制意见》等司法文件以及《保护规定》惩戒法官过失审判行为的条款也应作相应调整，以彻底实现对司法裁判行为的豁免。
除了上述追究法官责任的条文之修改，规定法官责任豁免的相关内容也应作出改变，其中最重要的是修改《法官法》第11条，在该条增加法官作出的司法裁判行为免于责任追究。《司法责任制意见》第28条也应随之修改，与《法官法》保持一致。
（二）程序之改进
法官责任豁免实体制度之完善需程序的相应配合。首先，删除涉及惩戒法官过失裁判的程序性规定。例如，《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》第10条规定，法官、检察官违反审判、检察职责的行为属实，惩戒委员会认为构成故意或者因重大过失导致案件错误并造成严重后果的，人民法院、人民检察院应当依照有关规定作出惩戒决定，并给予相应处理。此处的“因重大过失导致案件错误并造成严重后果的”应予删除。同样的情形出现在《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》第16条，该条规定，法官惩戒委员会根据调查情况审查认定法官是否违反审判职责、是否存在故意或者重大过失，并提出审查意见，相关法院根据法官惩戒委员会的意见作出惩戒决定。其中“重大过失”应删除。
其次，应当充分发挥法官惩戒委员会的作用，保障法官责任豁免在程序上的可实现性。不同的主体对待法官责任豁免的态度不同，法官群体自身因为对司法裁判的深刻理解自然对法官责任豁免采取比较欢迎的态度，但是检察院和监察委等机构的工作人员则未必如此，他们的职责是追究职务犯罪。因此，在法官责任豁免或者追究的程序上，如果决定的主体是倾向于追责的非法官群体，则相关制度设计难以实现其目的；相反，如果决定的主体是法官群体，法官责任豁免制度便可运作良好。照此逻辑，法官惩戒委员会是判断法官可否豁免的最佳主体。根据《法官法》第48条的规定，法官在法官惩戒委员会占到半数以上，而其他委员一般不是直接从事职务犯罪追究工作的人员，入罪倾向相对较轻，是比较合适的裁决者。根据当前法律和规范性文件的规定，法官惩戒委员会行使此功能顺理成章，但有需澄清之处。
《法官法》第48条规定了法官惩戒委员会负责从专业角度审查认定法官是否存在违反审判职责的行为，提出审查意见，人民法院依照该审查意见作出是否予以惩戒的决定，并给予相应处理。《司法责任制意见》第36条规定，人民法院监察部门认为应当追究法官违法裁判责任的，需报送法官惩戒委员会审议；法官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或者给予惩戒处分的建议。据此，法官惩戒委员会的建议是追责的依据。此设计使法官惩戒委员会可以决定法官责任之追究或豁免。《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》第4条则表述得更为简明扼要，即法官履行法定职责的行为，非经法官惩戒委员会听证和审议，不受错案责任追究。不过，2020年发布的《最高人民法院关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》与前述有一定差别，该意见第10条存在模糊之处。该条第二款规定，“理顺法官惩戒调查与纪检监察调查、法官惩戒委员会审查程序与纪检监察审查程序的关系，确保权责明晰、衔接顺畅。各级人民法院在工作中发现法官或法院其他工作人员涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪的问题线索，依照有关法律和规定应当由纪检监察机关调查处置的，应当及时移送。纪检监察机关依法对法官涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪进行调查的，法官惩戒委员会可以从专业角度提出审查意见，供纪检监察机关参考。”根据该规定，法官惩戒委员会在这里的作用不是进行前提性的审议，而仅仅是提供参考意见，与前述的相关规定不完全吻合。为了避免相互之间的冲突，有必要将关于司法裁判行为判断的内容排除在该条之外。
结 语
作为保障法官正常行使审判权的制度设计，法官责任豁免是现代司法不可或缺的组成部分。我国法官责任豁免制度虽然已经初步建立，但规定层级过低且重复，所确立的有限责任豁免弹性过大，再加上所依赖的错案责任概念存在误导性，需要重新考虑基本架构。借助司法裁判行为概念，可以明确法官责任豁免的具体对象，构建绝对豁免制度，同时将故意违法裁判排除在豁免之外，从而达到既有利于法官充分行使司法自由裁量权，又能够防止司法专横的效果。
原文刊载于《浙江社会科学》2021年第1期。为方便阅读，以上内容为作者主要观点摘录。