陈国权、原桂楠 | 功能性分权：建构现代政治文明的中国探索
功能性分权：
建构现代政治文明的中国探索
作者简介：
陈国权，浙江大学求是特聘科研岗教授、行政管理学与宪法学双学科博士生导师，浙江大学国家制度研究院特聘研究员。研究方向：当代中国政府与政治、权力制约与监督、地方政府创新。
原桂楠，浙江大学公共管理学院博士研究生。
文明是人类在从事改造自然与社会的实践活动中伴随主体性不断觉醒、能动性不断增强、自由性不断提升而取得的积极成果，标志着人类社会的进步。人类实践的活动主要由政治活动、经济活动与文化活动构成，与此对应，文明也被视为政治文明、物质文明和精神文明整体性均衡发展所达成的状态。因此，政治文明是人类文明的重要组成部分，社会生活的优良秩序离不开政治进步。作为人类改造社会所取得的政治成果的总和，政治文明发端于国家的建立，并与国家制度变迁紧密联系，表现为人们在一定社会形态中关于民主、自由、平等、解放的实现程度。世界上没有绝对意义上的政治文明，政治文明要反映时代要求，有利于时代的发展。建构符合时代特点、国家实际的政治文明无疑是现代政治学和公共管理学非常重要的理论命题。特别是在国内国际环境急剧变化的当下中国，建构与经济、文化相适配的政治文明以支撑国家总体发展显得十分必要。那么，现代语境下的政治文明呈现怎样的形态，又是如何建构的？致力于实现现代化的中国将如何建构适宜本国发展的政治文明？
一、分权是现代政治文明的基础
（一）民主、自由、法治、清廉是现代政治文明的基本价值
现代政治文明的基本价值源自人类的“共识”。在上世纪末针对历史是否终结于特定文明的大讨论中，亨廷顿深刻地指出“普世的文明在其他文明中几乎得不到支持”，同时又提到“人类都具有某些共同的价值观”。可见，文明之间虽然存在不可避免的差异，但即便是持冲突论的亨廷顿仍承认存在某些为人类所共同接受的价值。比如，民主、自由、法治、清廉等。自“五四运动”以来，民主、自由等价值被引入中国，发展至今业已成为社会主义基本价值追求。
民主、自由、法治、清廉是现代社会发展的必然要求。现代政治文明源于现代社会，必然与现代社会形态相适应。“现代性”概念起源于17世纪的欧洲，后来很长时间里在世界范围产生影响。彼时的欧洲，宗教改革运动基本完成，大航海推动商业和殖民经济繁荣，新兴资产阶级地位提高并亟需一个强大国家的保护。18世纪启蒙运动勃兴，欧美主要国家在启蒙思想指导下完成资产阶级革命和改革，基本确立了西方的现代价值。自此，民主、自由、法治、清廉在世界范围内传播，被许多非西方国家接受。至19世纪马克思和恩格斯发现资本主义矛盾后，批判了资产阶级的价值，主张扩大普选权，强调人彻底的自由与解放。马克思主义宣扬的价值被苏联、中国等后发现代国家广泛接纳并以此为引导开展政治活动。经历20世纪的两次世界大战及美苏冷战，历史并未终结于西方，民主、自由、法治、清廉等源于17世纪的现代政治价值实际上正以不同的形式、不同的程度与不同形态的国家相结合，完成本土化阐释与发展，成为全球性基本价值。
民主、自由、法治、清廉是市场经济发展的政治诉求。工业革命后，人类社会发展突飞猛进，现代企业组织及适合企业生存与发展的环境即市场机制在其中发挥的作用是不言而喻的。我们不得不承认政治文明进步与市场机制的强相关性。欧美国家通过宗教改革、启蒙运动和资产阶级革命消除了神权、专制皇权对市场的束缚，建立起统一的民族国家为市场扩张提供保护，从而形成一套基于市场的价值规范。对后发国家来说，由于先天条件不足，大多依靠政府力量组织协调社会活动，但为了创造有利于市场发展的环境，客观上必然要通过改革排除专断权力干扰，发扬民主、自由、法治与清廉等基本价值。概言之，当今世界普遍认同市场机制是推动经济发展的主要模式，培育有效市场离不开民主、自由、法治、清廉等政治环境。因发展需要，市场经济被世界多数国家所接受，意味着人类共同价值也必将为这些国家所容纳。
（二）分权是民主、自由、法治、清廉的制度基础
资本是经济生活中的权力，权力是政治生活中的资本。政治活动以权力为基本单位，民主、自由、法治与清廉等无不建立在权力基础之上。为实现稳定与发展，必须解决权力过度集中的问题，因而需要建构一套有效的制度，来分割、消解过分集中的权力。
分权正是民主、自由、法治、清廉的制度基础，民主、自由、法治、清廉等政治文明都需要通过分权才能得以实现。民主表现为平等主体共同参与决策，民主实质上是将权力从个人手中分享出去，由多数人共同行使，达成合作来避免专制。孟德斯鸠认为，权力未被滥用的国家里才有政治自由，因此必须通过事物的统筹协调，以权力制止权力。法治即以法律为管理国家、治理社会的主要机制，现代国家的法律体现民众意志，实质是作为权利主体的民众对公权力予以限制。法治实际上反映了国家权力与社会权利的平衡，蕴藏丰富的分权意涵。清廉要求掌握权力的人正确使用权力而不是谋取私利，确保权力被监控、受制衡。由此可见，现代政治文明的基本价值内核莫不蕴含分权逻辑，权力铁板一块便不会诞生这些政治文明的基本价值。
二、分权与现代政治文明的建构
（一）分权与民主
民主是权力分散化的决策状态，体现不同主体对权力的限制。民主制度主要为解决“谁统治”的问题而设计。民主思想源于古希腊，意为“人民治理”或“人民进行统治”。民主的分权主特性要表现为“主权在民”原则、“少数服从多数”原则等，力图将权力分享出去，将民意吸纳进来，保障民众知情权和参与权，实现对权力合理配置，避免专断。现代国家由于人数众多，不能人人参与决策，必须依靠代议制和选举制实现民主。具体说来代议制和选举制依托“委托责任理论”，强调民众享有参政资格和机会、拥有分享决策的权力，公民行使选举权和监督权决定政治家命运；“少数服从多数”作为现代社会被大多数国家所接受的分散式决策方式，有效避免决策者滥用权力，确保决策照顾到大多数人的利益。
（二）分权与自由
自由是权力主体拥有权力保卫自己权利的状态，是权力与权力之间的平衡。如果说民主是为了保证多数人分享权力，那么自由则是为了保护公民的基本权利。自由与权力分立紧密关联，唯有承认个人权利，并且能够运用权力保卫自己不被强迫做不应该做之事时，自由才能实现。简单说来，自由意味着国家权力并非无限蔓延，而是以个人权利为界。公民在其权利受到公权力侵害时，可以行使权力捍卫权利。然而随着生产力不断发展进步，人类劳动方式和生活方式日益复杂化、社会化，客观上更加依靠公共管理部门组织协调、提供公共服务,工商业扩张更加依靠国家力量给予支持，因此公共部门的权力大大膨胀，相应的个人权力空间有被压缩的威胁，故而为保障民众自由应建立合理的分权制度，保障公民有充分的权力捍卫自己的权益。
（三）分权与法治
法治是分权后权力平衡的状态，本质上是社会权力对国家权力的制衡。政府遵循法治的一个重要体现是分权。特别是在行政权空前膨胀的现代，衍生出主张行政优益、效率优先的保权论和保障公民权利、控制国家权力的控权论。良法善治其实是维持权力平衡的状态，既要确保权力有效行使以维护公共利益，又要限制公权力维护公民合法权益，体现了国家和社会权力的相互制衡。现代立法活动将人民公意转化为法律，由法律控制权力、裁决纠纷，这反映出法律成为民众自下而上约束公共权力的主要形式之一。倘若我们承认现代法治是法的治理（rule of law），而非以法为工具的统治（rule by law），那么一定会在控权和保权、政治统治与人民意志之间达成平衡，平衡的达成必然离不开公权力内部分权及国家与社会的制衡。
（四）分权与清廉
清廉是权力对权力非公共运用的控制与监控。公权力滥用导致的腐败成为不容忽视的人类社会顽疾，实现清廉价值已经成为现代国家的基本共识。随着全球化进程加剧，国际社会十分关注腐败问题，特别成立了“透明国际”，定期发布清廉指数，这为世界各国敲响警钟。遏制贪腐仅仅靠道德规范加以治理是远远不够的，必须从制度层面分化权力。实现清廉的重要途径是制约和监督，或分割事权相互约束，或设置权力专事督察，不同政体会依据控权模式做出适于本国的选择，比如建立权力分立和制衡制度，合理界定政府行使权力的边界和方式，将权力与责任挂钩、完善问责制度，引入公民和媒体监督、加强信息公开、增强权力透明度等。但无论是制约还是监督，都是政治体制中的分权探索。
三、功能性分权与中国政治文明的构建
毋庸讳言，现代政治文明伴随西方世界资产阶级革命兴起，在资产阶级反抗封建贵族特权和神权统治中形成民主、自由、法治、清廉等价值观念并对整个人类社会产生深远影响。然而，认同共同价值与分权制度并不意味着非西方国家在实现人类共同价值的实践中必然要完全移植欧美式分权设计。就中国而言，至少与西方国家存在两点重大差异，这决定了构建中国政治文明绝不能照搬照抄西方制度。其一，不同的经济基础导致中西方政府、社会与市场三者关系各有差别。西方国家建立在私有制经济上，发达的商品经济催生有效市场和有为社会，政府无需做过多干预，因而衍生出有限政府理论，强调公权力制衡优先。中国则以公有制为经济基础，大量资源掌握在国家手中，其市场是有界的、社会是有限的，客观上需要一个有为政府承担起公共资源和公共资产的开发和管理职能，因此在分权同时不得不考虑效率问题。其二，中西方“国家”含义的差别导致分权对象不同。分权的对象是国家，西方的国家由立法、行政和司法机构组成，而政党在社会中，仅发挥代表和表达功能。因此三权分立和政党竞争体制在西方容易做到自洽。然而，中国的政党与国家机关具有极强的整体性，中国真实的国家包含中共中央和各级地方党委在内的国家性质党组织与宪法意义上的国家机构，我们将这一真实的中国国家体制称之为“广义政府”。西方三权分立的分权体制无法与中国真实的国家体制——“广义政府”相适配。虽然西方三权分立体制在中国行不通，但绝不意味着中国就没有分权，中国在政治发展过程中探索出独具特色的分权方式，即功能性分权。
（一）功能性分权的分权实质
与西方国家相比，中国的分权制度必须要处理好公有制经济体制下效率与制衡的关系、广义政府体系下集中统一领导与分权放权的关系，这两组关系决定了中国的分权逻辑有其特殊性。但无论如何，分工是提高效率的重要方式之一，广义政府的整体性不排斥分工，借助分工结构，中国建立起权力间的分权制约机制。分工广泛分布于经济生活中，社会学家涂尔干发现“政治、行政、司法领域的职能也越来越呈现出专业化趋势”，这实际上是政治领域的分工。与经济领域和社会领域相似，公共管理部门要处理的社会事务日益复杂繁多意味着公共治理的决策、执行和监督分工成为必然。为实现管理目标，发挥决策、执行、监督功能而产生的专业分工是功能性分权的逻辑起点。划定分工之后，特定的工作需由特定主体或特定组织完成，实质上就是职能设定过程，从而形成决策职能、执行职能、监督职能的“三职分定”。公共职能设定后就要凭借公共职责的履行得以实现，一项职能往往对应一项责任，决策职能、执行职能、监督职能对应形成决策责任、执行责任、监督责任，此即“三责分置”过程。履行责任必然依靠一定的权力，承担决策责任、执行责任、监督责任的主体必须配之以决策权力、执行权力、监督权力，最终形成决策权、执行权与监督权“三权分立”。从以效率为目标的分工理论出发，形成的“三事分工—三职分定—三责分置—三权分立”逻辑即为功能性分权的逻辑。我们所说的功能性分权便是围绕决策权、执行权和监督权相互制约、相互协调展开的分权设计。
功能性分权实际上是中国政治立足本国经济、历史和社会条件自觉建构政治文明的实践。党的十七大政治报告就明确提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”；党的十八大在此基础上进一步强调要“确保决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调”，习近平总书记在党的十九大报告中更明确提出“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。顶层设计的高度重视和持续筹划，说明功能性分权在中国有其政治基础。功能性分权呈现轮辐式权力结构（如图1所示）。首先，决策权在整个分权体系中居于核心地位，由中国共产党和人民代表大会行使，发挥轴心作用。决策权的安排保证了中国共产党集中统一领导，提升了决策权力，党的决策通过人民代表大会经由法定程序实现，又体现出决策的民主化。其次，人民政府及其职能部门为决策执行者，行使执行权，作为辐条支撑轴心。一旦决策落定，作为执行机构的政府就应行动，完成治理目标。最后，纪委监委、法院检察院作为监督者，行使监督权，发挥轮辋作用，对整个权力体系进行过程和结果的监督。在权力结构中，执行权和监督权向决策权依附，但又不至分工缺失，旨在处理前文所述的中国两组特殊关系，争取实现政府有为。此即功能性分权的权力结构。
图1 功能性分权权力结构图
功能性分权是由分工推演出的分权方式，其本质也是一种权力分割，因此与民主、自由、法治、清廉等人类共同价值保有内在联系。功能性分权虽然与西式政治性分权不尽相同，但同样能发挥控权作用，特别在中国情景下，探讨分工分权与现代政治文明具有重要的实践和理论意义。正如前文所言，国家内部分权方式有横向职能部门间分权和纵向不同层级间放权之分。欧美地方自治传统往往使得西方国家更重视横向的、平面的分权，而中国则基于中央集权和单一制政制，纵向政府间的权力制约与监督具有更显著的特征。具体而言，中央、省级政府把握国家、区域重大事项决策，行使决策权；具体政策由市、县（区）、乡（镇）政府执行落实，行使执行权；上级政府及纪委监委负责任务验收和执行过程中的合法性控制，行使监督权。如此一来在功能性分权权力结构之内，还嵌套政府纵向间分工，形成立体式分权结构。如地方党委是地方政治的权力中心，是领导决策机构，但又是中共中央和上级党委的执行机构，同时受上级纪委监督。中国纵向府际间的权力监督是中国式功能性分权的重要特征，与西方社会注重于横向权力的制约监督有显著的区别。然而，我们要深刻地认识到中国功能性分权更多的是国家系统内部的权力分工，单靠决策权、执行权、监督权的分权结构设计不能完全将公权力引向合理运行的轨道，还需与我国其他民主政治制度相适应，吸纳社会力量，来实现民主、自由、法治、清廉。
作为构建中国政治文明的基础设计，功能性分权权力体系的运行机理通过与我国其他政治制度交互衔接，共同维系民主、自由、法治、清廉等共同价值（如图2所示）。首先，决策权借助分享机制确保分散主体参与，实现民主决策。国家和地方重大战略决策由党中央和地方党委做出，但同时在制度上配有吸纳社会团体，使其表达意见、参与决策的权力分享机制，实现国家决策与社会参与相结合。具体来说，广大党员干部通过党的代表大会制度表达意见建议；人大代表通过人民代表大会制度行使立法权、质询权、建议权；各民主党派通过政治协商会议参政议政表达意见。此外，重大决策做出前，有关部门会拟定草案，听取专家意见，并向社会各界争取意见。其次，为公共权力设定界限保障自由价值。决策权、执行权和监督权都不是无限度扩张的，行政性权力存在一定的疆界，其疆界的理想范围应当是“凡是私人选择力所能及的领域，公共行政就没必要出现”，公共权力应该与社会权力在各自范围内并行不悖，不能肆意入侵私人领域。如果公权力不得不渗入社会，必须提前取得民众同意；如果公权力运用不当造成损害，事后必须予以赔偿，如土地征收和国家赔偿等行为都体现出公共权力进入私人领域应当付出一定代价。再次，决策权、执行权和监督权在法律规则约束下协调制衡体现法治价值。一方面，法律是人民意志的体现，是自下而上控制权力的规则，正如党的二十大报告所指出的，必须实现在权力部门“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，权力行使绝不能逾越法治轨道。另一方面，法治离不开分权，作为一种控权方式，决策权、执行权和监督权分工本身就是实现法治的一项具体制度体现。最后，专责监督权的设置为清廉价值提供保障。在上级对下级内部监督外，监督权对决策、执行进行控制，从事中、事后监督，增加对权力的约束。在我国政治生活中，决策权具有优越性，能够调节监督权的强弱，决定执行权的收放。因此三权的关系不是静态的，而是动态的，权力结构具有不稳定性和不确定性，执行权与监督权会随着决策主体意志的调整而改变，这也是我国功能性分权的一个重要特征。
图2 功能性分权运行机理图
（二）功能性分权的中国意义
功能性分权理论是从中国国情和实际提炼出来的自主性知识体系，是构建中国现代政治文明的理论探索。自主知识产生于特定的社会经济与历史文化环境，必然具有区域性特征。当然由于人类感受的共通性以及全球化浪潮使得世界各国能够在某些价值观念上达成共识，但实现共识价值的路径却可能是不同的，要充分考虑各国不同的实际。就借由分权制度来建构现代政治文明而言，西方三权分立体制源于私有制和有限政府理论，与中国社会并不完全契合，倘若一味套用西方分权理论阐释中国的政治文明，注定无法得到自洽性的解释和建设性的观点。功能性分权理论以中国公有制经济基础为起点，关注到中国政府在经济开发中对效率价值的追求，并基于中国共产党与国家机构整体性关系的客观实际，从分工角度出发，推演出中国特色的国家（state）——广义政府的决策权、执行权和监督权的三权分工与分立，并包容了公有制经济、有为政府观、党政整体性关系、廉洁与效率关系等现实因素，是生长于中国本土的自主知识体系。同时，功能性分权理论以其交互性与中国特色社会主义制度体系、法律体系、纪检监察体系相结合，在合理构建决策权、执行权、监督权的权力结构与运行机制过程中致力发展民主、自由、法治、清廉等中国现代政治文明。
功能性分权是对中国现实权力体系的客观描述，同时也致力于探讨分权制度在中国所可能达到的理想状态。以功能性分权为指引，有助于构建反映中国特征、有利于中国发展的政治文明，进而推动中国式现代化进程。功能性分权不止是理论，更是中国自古以来权力运行的客观展现。实际上，中国古代自秦汉以来的三公九卿制到唐宋三省六部、二府三司制，再至明清内阁、军机处等准决策机构与六部、都察院分置，都存在决策权、执行权和监督权的分工。在现代文明高度发达的当代中国，与西方民主政治实践对话，吸纳民主、自由、法治、清廉等全人类共同的价值观念，从分工与效率的角度重新考量分权制度，建构通往现代政治文明的权力结构。此外，我们还应认识到功能性分权描绘的是理想状态下的权力运行机制，我国在实际政治生活中还存在大量的问题有待改革，仍有许多弊端需要去克服。要合理调整监督权对决策权的依附关系，尽可能减少决策失误和执行错位的发生，化解监督权缺失而导致的系统性廉政风险。功能性分权理论的进一步完善，中国政治文明的进一步发展必须对上述问题做出更深入的思考、给出更科学合理的答案。政治现代化是现代化的重要组成部分，政治现代化离不开政治文明的建构，中国要实现现代化，必然不可能回避分权制度的设计和政治文明的探索。功能性分权具有理论上的本土性和实践的可行性，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制，是推动中国政治文明进步的重要举措。
-END-