北大教授: 香港漫长政治转型路上, 中央政府是最大的民主派
香港的“去殖民化”问题与国家主权建构
文｜强世功
来源｜《经济导刊》
2007年12月29日，香港回归十年之后，全国人大常委会做出了关于香港政制发展问题的决定，明确香港可以在2017年普选行政长官；待普选行政长官之后，可以普选立法会。当天晚上，全国人大常委会港澳基本法委员会主任乔晓阳等中央官员连续在香港召开两场座谈会，就人大决定向香港社会各界释疑解惑、听取意见。这实际上是乔晓阳等人第三次与香港社会各界就政制发展问题进行的座谈交流。
第一次是在2004年4月。当时全国人大常委会做出关于香港特区2007年行政长官和2008年立法会两个产生办法修改的决定之后，乔晓阳等人向香港社会各界解释全国人大委会否决了07/08行政长官和立法会“双普选”的理据，核心思想是中央的决定着眼于香港的经济繁荣和政治稳定。因为立法会普选涉及到功能界别选举制度的出路，会直接影响到香港工商界和专业界的政治利益；而行政长官普选无疑会影响到中央与香港特区的关系，于香港的政治稳定尤为重要。正是基于这些考虑，中央强调香港政制发展的基本原则是“循序渐进向前发展”。因此，乔晓阳特别指出“人大决定”的关键点在于“立牌指路”，即明确香港特区2008年行政长官和2008年立法会产生办法可以做出符合循序渐进原则的适当修改。
第二次是在2005年11月，当时特区政府根据“人大决定”的精神，提出了07/08行政长官和立法会两个产生办法的修改方案，这个方案大幅度增加民主成分，获得了香港社会各界的广泛支持，但立法会内的反对派议员以政改方案没有提出“普选时间表”为由，试图采取“捆绑”办法，否决该方案在立法会通过。在这种背景下，乔晓阳等人与香港社会各界进行沟通，提出“两个民意都尊重”主张，即中央既尊重反对派议员要求“普选时间表”的民意，也尊重香港社会各界支持政改方案的民意，希望反对派议员以大局为重，尊重社会各界支持政改方案的民意，使香港的民主发展迈出一大步。然而，反对派的大佬们一意孤行，坚持彭定康开辟的激进路线，自以为否决政改方案之后，就可以站在争取“普选”的道德高地上，再次掀起大游行，打击特区政府和中央的民意支持度，迫使中央再次更换行政长官或给出普选时间表。然而，反对派议员在立法会“捆绑”否决了政改方案之后，不得不承担“致使香港政制发展原地踏步”的历史责任。反对派的政治诚信和道德感召力由此破产，社会动员能力大大下降。
▲ 乔晓阳（左四）在香港参加研讨会
中央向香港社会各界就政制发展问题进行解释、沟通和对话的背景，是香港的反对派坚持2007年和2008年行政长官和立法会实行“双普选”，而2004年4月的“人大决定”意味着中央对这个问题已做出了具有宪法效力的决定。然而，反对派并没有接受中央的决定，一直以争取07/08“双普选”作为政治旗帜进行社会动员，这显然是以政治民主来冲击香港宪政或法治，使得香港的民主发展不再是“宪制民主”，而成为前宪法的政治民主。反对派发起的否决特区政府提出的政改方案的大游行，以及在立法会否决政改方案的举动，表面上是针对特区政府，可是事实上却针对政治主权者。由此，香港民主政治的首要问题就成为要不要遵守基本法的民主，要不要尊重基本法赋予中央对香港政制发展拥有决定权的主权权威的民主。
在2007年12月29日，乔晓阳在与香港社会各界关于人大决定的座谈会上，首先给大家讲了一段生动幽默的“关公战秦琼”的故事，意指中央和香港社会各界对话、沟通与协商需要一个共同的平台，而这个共同的平台就是基本法；具体而言就是基本法确立了国家主权，中央对香港的政制发展具有决定权。如果香港有人连这一点都不承认，那就没法进行对话，就会出现“你在隋朝我在汉，咱俩交战为哪般”的荒谬局面。这个历史典故太文雅，乔晓阳怕香港人听不明白，又特别举了股票交易的例子，“就像A股和H股，不同交易所，没法交换”。这一下，估计香港人都听明白了。
从1967年反英抗议运动算起，到2017年行政长官普选，刚好半个世纪。在这半个多世纪中，香港政治转型的动力无疑来源于中央，没有中央政府推动香港回归，就没有香港的政制发展和民主改革。1984年中英《联合声明》中只规定行政长官和立法会由选举产生，但并没有规定普选问题。行政长官和立法会普选是全国人大制定的基本法中明确规定的，而且之前港英政府的代议制改革也是与中央协商同意的。在这个意义上，应该说中央政府是香港最大的民主派。
▲ 邓小平与英国首相撒切尔夫人会谈香港回归相关事宜。图源 ：新华社
然而，悖谬的是，香港一些精英人士从来不认为香港的民主普选来源于北京推动的香港回归，却认为是来源于英国人的恩赐。香港法律界普遍认为香港普选的法理基础不是基本法，而是英国政府加入、后来被基本法承认的《公民权利和政治权利国际公约》。但是英国政府曾明确宣布这个公约中关于普选的规定不适用于香港。
长期的殖民教育使得香港一些精英以臣服的心态对西方世界全盘认同，丧失了对香港历史进程的客观判断力、反思力和批判力。在文化价值和政治认同上，不少香港精英认同英国这个“国”，或美国这个“国”，而不是中国这个“国”。香港虽然以“一国两制”的方式回归祖国，可这个“一国”概念在他们心目中，仅仅是一个空洞的符号，缺乏实质的内容。所以，在“爱国”问题上，他们经常会说，他们爱的是祖国的河山和历史文化，而不是包含国家主权在内的政治实体。在邓小平提出的“爱国者”标准中，明确要求任何价值都可能容纳，但必须拥护香港回归，拥护“一国两制”，拥护中央对香港的恢复行使主权，拥护中央的主权权威。
从法律上看，香港回归意味着在中央对香港拥有的主权从“主权权利”变成“主权行使”，要将“一国”从一个历史文化的建构变成法律主权的建构，使其在“country”与“state”之间，尽可能多地增加“state”的要素。这恰恰是基本法的重要意义所在，基本法之所以作为中国宪法的有机组成部分，就是因为它是一部主权建构的法律。由此，中央恢复行使主权意味着香港必然要经历“去殖民化”的阵痛，即在一定程度上要抹去英国在香港行使主权过程中在港人心中留下的印迹；而同时中国在香港行使主权的过程中，必然要在香港人心灵上烙上新的烙印。但香港人的国家认同并没有建立起来，香港回归以来接连不断的政治纷争，无论人大释法、二十三条立法，还是政制发展问题，都是由于触及到了香港的“去殖民化”问题，触及到香港的国家主权建构。在香港未完成“去殖民化”之前，或者说香港的国家认同没有确立之前，香港政制发展不可避免地会陷入到国家建构的难题中。
就香港的民主化问题而言，首要的是处理工商精英与基层大众的关系问题。1925年中国共产党推动下的省港大罢工就是基层群众反对资本家的政治斗争，它实际上开启了香港民主化的第一波，这一波民主化直到1967年反英抗议运动达到了高潮，前后都被港英政府残酷镇压了。直到2003年的大游行，香港经历了第三波民主化，而香港的民主化从来都不可能是单纯的香港内部利益关系的调整，都涉及到中国的国家主权建构问题，因为香港从来不是一个独立的政治实体，而一直是中国的一部分。
中央在20世纪80年代的主要工作就是统战工商界，其目的是为了防止资本家撤资，影响香港的繁荣和稳定。当时中央的香港政策有两个最高目标：一是香港必须回归，二是在保持香港繁荣稳定的前提下回归。“一国两制”正是为了服从这两个政治目标。其中对“繁荣”的理解，就是保证“两制”下香港的资本主义制度不变，而“稳定”就是理顺香港社会内部的政治关系，理顺中央与香港的政治关系；前者要照顾工商界的政治利益，后者要确保国家主权和爱国者治港。经济“繁荣”是政治稳定的前提，政治“稳定”是经济繁荣的保证。因此，在中央保持香港长期繁荣稳定的政治责任中，香港工商界无论在繁荣问题还是在稳定问题上都具有举足轻重的地位。正因为如此，中央对香港工商界的政策不是为了香港顺利回归的权宜之计，也不是简单的政治利益盘算，而是着眼于香港长期繁荣稳定这个最高的政治目标。
应该说，香港工商界在20世纪80年代对中央的香港政策普遍持怀疑态度。在起草基本法的过程中，关于香港政制发展最大的争议就是立法会普选。当时工商界与基层“民主派”的矛盾激化到难以达成共识的程度，“民主派”主张马上普选以便“民主抗共”，而工商界主张放慢普选，其实也担心中央支持的香港左派改变香港的资本主义。在这种背景下，再加上当时中英两国的合作局面，英国人乘机向中国推荐其保护工商界利益的功能界别选举制度，即由工商、专业界的团体投票人在界别内选举议员，获得了中央的首肯，并将“功能界别”改名为“功能团体”，意在提出选民为团体而非个人。
▲ 中英香港政权交接仪式
香港回归之后，中央不折不扣地执行了邓小平定下“一国两制”的方针政策，承担起维护香港长期繁荣稳定这一主权者的政治责任。然而，在香港经济低迷、SARS打击和特区政府施政失误以及香港“去殖民化”带来的阵痛背景下，香港社会出现了强烈的反对“商人治港”、“官商勾结”和“利益输送”的声音，反对派趁机打出了07/08“双普选”的口号，要求2007年实行行政长官普选和2008年第四届立法会选举废除全部功能议席并实现全部议席由地区直选。反对派动员了2003年的大游行，而且在2003年底的区议会选举中取得了近半数的区议会直选议席。反对派由此希望乘势而上，在2004年第三届立法会选举取得控制立法会的过半数议席，进而实现07/08“双普选”的目标。
由此，立法会普选的问题就变成了要不要废除基本法所规定的立法会的宪政性架构问题，这显然不是一个选举问题，而涉及到宪制改革的问题。对于这个问题，由于涉及到国家主权，中央显然不可能置身事外；而行政长官普选更涉及到中央任命行政长官的权力问题。为此全国人大常委会于2004年4月26日果断做出决定，否决了07/08“双普选”，指出07/08行政长官和立法会两个产生办法可以做出符合循序渐进原则的修改。之所以否决2008年普选立法会，就是考虑到了香港工商界的利益，考虑到香港的长期繁荣和稳定。由此可见，在香港立法会的普选问题上，中央考虑的核心问题是香港的长期繁荣和稳定，考虑的是功能团体选举的发展前途和出路问题。
4 在“一国”与“民主”之间找到适度的平衡点
香港的民主化问题除了与工商界阶层的特别利益有关，也与“一国”的建构有关。可以说，香港民主化问题也是国家建构中的核心问题。在这块“没有英国人统治的英国殖民地”上，尤其彭定康政改方案在中国人（包括香港人）心灵上烙下的伤痕，使得国家建构中的政治认同变得异常敏感脆弱，香港政制发展的每一步似乎在加深西方与中国的对立，冲击着“一国两制”中“一国”的建构。基本法虽然规定香港是直辖于中央人民政府的特别行政区，但香港精英人士并不认同中国共产党，也不完全认同中央的政治主权，以至于法律上的国家建构已经完成，但心灵上的或政治认同上的建国并没有完成。而香港的民主化无疑要以“一国”的建构为前提。中央坚持的基本原则就是：“一国”是“两制”的前提，香港的民主政治是中央管辖下的地方区域的民主，而非独立国家的民主。由此，香港的民主化必须要有中央的参与，必须以确保基本法规定的中央对香港的主权行使作为前提。若香港的民主化冲击到基本法的权威性、冲击到中央的主权权威，中央必然运用其主权权威来遏制香港激进的民主化发展。
强调国家认同和心灵上“一国”的建构之所以如此重要，恰恰是由于法律建构的“一国”本身不完全是“state”，而更多地是“country”。换句话说，恰恰是由于基本法所建构的“一国”不足以维持正常的国家治理，才使中央被迫采用政治手段和文化认同来弥补国家建构的不足。从法律上看，基本法赋予中央的主权权力与它要承担的政治责任之间不相匹配。中央要保持香港的长期繁荣稳定，光靠驻军和外交这些权力是不够的，必须具有一些日常性的监督管理权。可中央不掌握香港的财政、税收和司法主权，无法对香港行使日常的治理。基本法赋予中央两项间接的监督权，即对基本法的解释权和行政长官及主要官员的任命权。但基本法的解释权本身不能用于日常的治理，况且还受到香港法律精英的强烈抵制。而行政长官的任命权又由于行政长官的普选目标而受到冲击。
面对这种宪政体制设计的本身所带来的困境，行政长官就成为巩固中央与特区关系最重要的纽带，中央必须把握住对特区行政长官和政府主要官员的任命权，确保特区的行政主导权掌握在“爱国者”手中，否则香港就会成为“半独立的政治实体”。然而，正是在涉及到中央与特区关心的中枢纽带上，基本法的规定本身充满了张力：一方面规定行政长官最终由一个具有广泛代表性的提名委员会经过民主程序提名之后，再由全港合资格的选民一人一票普选产生；另一方面规定普选产生的行政长官侯任人必须经过中央政府的任命之后方能成为正式的行政长官。可是，在香港未完成“去殖民化”的情况下，在香港对中央权威的政治认同不足的情况下，激进的普选很容易产生这样的问题：如果试图在政治上挑战中央权威的人通过普选成为行政长官候任人，中央政府要不要拒绝任命？如果中央拒绝任命又如何处理由此产生的“宪政危机”？如果普选产生的行政长官采取去中国化的施政措施，或采取公投等行动推动修改基本法削弱中央的主权，甚至推动香港实行自治或更极端的独立，怎么办？一句话，还是当年邓小平抓住的核心问题：普选就一定能够选出中央新任的行政长官吗？
▲ 十九届四中全会《决定》就治理港澳提出五大任务
这个问题绝非空穴来风。香港回归之前，民主派提出的“民主抗共”主张就是希望通过选举获得香港管治权，如果不能实现独立，也希望最大限度地削弱中央对香港的主权行使。那么香港回归后情况是不是有所改变呢？人们不会忘记，最高国家权力机关做出否决07/08“双普选”的“人大决定”之后，香港“民主派”竟然准备学习和模仿台湾经验，公然推动“全民公投普选”计划，试图以所谓“香港民意”来推翻国家主权者的决定， “民主派”心目中的政治不是以基本法作为平台的“常规政治”（convention politics），而是修改基本法，构建社会契约的“宪法政治”（constitutional politics）。其目的很明确，尽可能地反对中央恢复主权行使，将中央对香港的主权行使排除出香港，将香港变成独立或半独立的政治实体。可见，在香港回归的根本问题上，香港“民主派”与“爱国者”的立场对立触及到了政治的首要问题。这意味着中央不得不反复介入政治斗争，乃至时常处于对应危机状态的局面。
因此，中央在香港政制发展问题上采取循序渐进、审慎理性的态度，恰恰是着眼于保持香港的“政治稳定”，避免香港陷入政治上的紧急状态，避免中央不得不依照基本法中关于紧急状态的规定，宣布中止基本法，直接将内地的法律适用于香港，这无疑会危及“一国两制”本身。香港回归以来，中央在各种场合突出基本法的地位，强调依法办事，采取克制、宽宏大量和自我约束的态度，可谓用心良苦。正是面对香港历史上形成的国家认同不足，再加上基本法中国家建构的不足，任何一个有责任的政治家在思考香港民主化问题时，不能不考虑两个“不足”在民主化过程中引发的宪政危机。香港政制发展的困局，一方面来源于香港特定背景下形成的国家认同不足，另一方面也来源于香港在“一国两制”条件下建构的“国家”徘徊在“country”与“state”之间。假如中央按照现代国家建构（state-building）的基本原则，将授予香港的货币主权、财税主权和司法主权全部收回中央政府，那么，早日放开香港普选既不用担心伤害工商界的利益，冲击到香港的经济繁荣，也不用害怕出现“房子裂了”所导致的宪政危机。假如完成了这种国家建构，国家认同也就比较容易解决。例如，人们经常说香港法律界普遍存在着国家认同不足，假如我们设想一下，香港司法诉讼的终审权在最高人民法院，香港的大律师们要在最高人民法院打赢官司，我们还用担心这个问题吗？
由此可见，若要保持香港在“一国两制”下的高度自治，同时又要实现行政长官和立法会普选，唯一可行的办法就是在“一国”与“民主”之间找到适度的平衡点。为此，邓小平在设计“一国两制”时，早就定下两大政治原则弥补国家建构和政治认同的不足。其一是积极发展壮大爱国爱港力量，充分发挥统一战线的政治功能，用政治手段来弥补法律手段的不足，使得中央对香港的主权行使转化为香港爱国者对香港的治理；其二是循序渐进地推进民主发展，用时间来弥补政治认同的不足，使得香港市民的政治认同随时间推移和代际更替而不断加强。这都不是自动发生的，都需要中央政府、特区政府和香港社会各界一道做出艰苦的努力。
在《论美国的民主》中，托克维尔指出，民主的健康发展有赖于三个要素：自然环境、法制和民情（mores），其中法制比自然环境更重要，民情比法制的贡献更大。就我国香港特区实行民主普选而言，商业城市的自然环境有利于选举，香港内部成熟的法制环境也有利于民主选举，而最大的问题则在于民情：长久的殖民地统治以及两地文化教育的不同，导致香港人对内地和中央缺乏认同和信任；香港的和平过渡并没有完成“去殖民化”的政治任务，导致香港市民的国家认同进展缓慢。这些基本的民情成为妨碍着香港民主化走向健康道路，若不加以稳妥应对，香港的民主极有可能变成“劣质民主”。
香港回归之后，为了弥合彭定康的激进政改在中国人内心中撕裂的伤痛，中央采取政治上隐退的策略，对香港内部事务采取不干预的措施。这样的措施成功地建立了香港人对中央实施“一国两制”的信心和信任，戳穿了西方世界当时流行的“香港死亡”的谎言。然而，这种袖手旁观的不介入导致了香港内部社会矛盾的激化，中央不得不采取一系列积极有效的措施维持香港的政治稳定和经济繁荣，并采取大统战的战略，建立最广泛的爱国爱港统一战线。
2003年以来，中央治理香港采取新机制，采用新思维，在游泳中学习游泳，领悟到选举游戏、法律游戏、传媒游戏等等这些现代政治的基本法则，提高了在“一国两制”条件下的执政能力。面对未来普选的政治挑战，不仅要增强爱国爱港阵营在选举中的政治实力，更重要的是要采取行之有效的文化战略，发挥软实力，逐步改变香港民情，争取人心回归。
▲ 增强公职人员和青少年的国家意识和民族认同
然而，正是在人心回归问题上，在文化软实力问题上，在解决香港对国家和中央政府的政治认同问题上，中国陷入难以释怀的忧郁之中。建国初期，新中国第一代领导人曾经以何等的政治自信，将香港作为通向西方世界的跳板，并对西方世界的政治正当性发起了意识形态的挑战。然而，几十年之后，斗转星移，香港却成为西方世界对中国进行“和平演变”的基地，中国在香港问题上被迫采取“河水不犯井水”的守势。这种攻守易势既有国际局势的转变，也有国家实力的转变，更有文化领导权的转变。说到底，整个冷战期的话语权较量，就是社会主义阵营的“民主”原则与资本主义阵营的“自由”原则之间的较量。
新中国第一代领导人的自信是来源于政治正当性的正义原则，即社会主义、共产主义信念所支撑的“民主”原则和“平等”原则，由此不仅能凝聚人心，而且始终掌握着话语主导权。二战后第三世界的民族解放运动正是在这种“民主”和“平等”原则下展开的，美国因为种族隔离、英国因为殖民统治而丧失了政治正当性。此后西方思想界一方面极力诋毁俄国革命和中国革命的民主原则，将其等同于“多数人暴政”，把英美自由主义推向神坛；另一方面将民主原则简化为“竞争性选举”和“宪政民主”，极力夺回民主话语的主导权。
▲ 坚决维护香港的繁荣稳定
香港在政治上和地缘上处在大陆的边缘，可在经济上和意识形态上却处于西方世界主导的中心地带；随着内地经济的崛起，香港在经济上开始出现边缘化倾向，但依然自居占据着“民主自由法治”的话语权高地。这样一种中心与边缘、主体与客体之间的错位与反差，恰恰是香港问题的结症所在，也恰恰是近代以来中国的忧郁所在。中国的忧郁在于，中国人即使在最为困顿的时代，内心中从来没有放弃过对文明中心的高贵追求，从来没有放弃过对天下的思考，可是在实际政治环境中却被挤到“边缘”地带，以致要为自己的生存方式辩护。这种理想与现实之间的差距，很容易因为过分自尊而产生孤立主义倾向，也很容易因为过分自卑而产生“普适”主义的投降倾向。二者之间的相互斗争和张力不断拷问着中国人的心灵，使得近代以来的整个中国史不断经历着“成长中的阵痛”。香港历史上的风风雨雨，尤其是回归道路以及回归以来的一幕幕悲喜剧，不过是这阵痛的一部分而已。而中国要恢复中华文明应有的尊严，无疑需要有比解决香港普选问题更长的时间，更大的耐心和更强的政治意志和文明自信；需要有更大的胸怀、更大的气魄和更大的包容；更需要有一份从容、一份淡定和一份超越。
政制必须建立在人心之上，且将人心导向高贵境界可能有多种途径。真正富有生命力的政制或文明，必须能够容纳不同文化形态所蕴藏的将人心导向高贵的多种可能性，这种对各种可能性的尊重和包容，才有可能实现“天下大同”。真正的天下大同不是罗马帝国的同一性扩张形成的永久和平，不是普遍的均质性全球国家，而是“和而不同”。当年毛泽东关于“一分为二”、“一分为三”或“合二而一”的哲学论辩，实际上触及到探求至善真理的伟大意识。正是在郡县与封建、民族国家与帝国、一与多的伟大意识中，从毛泽东到邓小平提出的“一国两制”背后的“和平共处”思想才回归到了中国古典传统之中。
如果说，当下在中西意识形态较量中，中国在民主问题乃至文明的正当性问题上处于被动局面中，恰恰是由于我们还没能去发掘中国革命、社会主义建设和经济改革背后的伟大意识。尤其改革开放三十年来，我们没有探求经济社会转型背后的哲学与伦理，没有将经济的力量导向明确的政治方向和文明的创造，反而将其导向低俗的金钱崇拜、物欲的膨胀、财富的炫耀，由此导致人心的败坏和伟大意识的沉沦。由此，如何收拾人心，凝聚人心，将政制奠基在人心之上，奠基在伟大的政治意识之上，这是“中华民族伟大复兴”的应有之意。在新时代，中央对意识形态的理论创新和文化软实力的积累也给予了高度关注。中国政治也正呈现出新的面貌，需要我们将这些新的面貌提升到更为一般的理论意义上来，不仅展现中国政治的独特性，而且展现中国政治的正当性及其对全人类的具有的普遍意义。
*文章转自《经济导刊》，小标题为欧亚系统科学研究会自拟，限于篇幅，有所删节。
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