“全球链变、东南亚尽占好处?” 乐观预言背后的苦涩真相
究其原因，作者指出：全球价值链、产业链、供应链的调整动因包括经济因素、地缘政治因素、机制变化因素、自然环境因素四个方面，东南亚地区在各方面均存在不足。经济上，基础设施建设、社会治安和政治稳定性较差；地缘政治上，当前全球链已经不仅是经济问题，而被权力化和安全化，各国和大型企业都在致力于将产业链进行缩短、多元化，并尽量多在盟友国家进行布局，东南亚在地缘政治上并无优势；全球经济机制上，美国对南亚、东南亚地区的考量是政治高于经济的，东南亚地位比较靠后；自然环境方面，东南亚一方面受到疫情传播的冲击，一方面受气候变化影响严重，在经济发展和环境保护之间摇摆两难。
东南亚是我国重要的邻近区域，在区域稳定和经济合作方面都有相当的重要性，其经济发展是其他议题的基础，对于其现状，应该有更多切实的观察。欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《南洋问题研究》，仅代表作者观点。
全球链变及其对东南亚的影响
文｜宋国友
来源｜南洋问题研究
▲ 图源：互联网
随着全球经济、世界政治以及国际关系的深度变革，全球价值链、产业链和供应链正在经历着重大调整，原有的地理分布、利益分配和产业分工都在发生快速变化。新冠肺炎疫情爆发以来，全球价值链、产业链和供应链所面临的不确定性因素进一步增加，原有塑造三链布局的各个变量发生新的改变。尤为复杂的是，价值链、产业链、供应链等”链条”并不能单独存在，而是彼此交织、相互塑造，共同构筑了纷繁复杂的全球”链条体系”。各国政府正越来越从全球链变的角度观察本国经济及其与世界经济的互动关系，并谋求在全球链变中的有利位置。但正如经济全球化对各国影响并不相同，全球链变对各经济体的影响也是不一致的。东南亚被普遍认为是全球链变的受益者。中美贸易战爆发后，不少观点认为跨国公司基于各种原因向东南亚进一步聚集的趋势似乎更为明显。以全球链变为主线，本文要探讨的核心问题是东南亚所面临的现实处境、利弊之处及应对之道。
1 全球链变动因
全球链变有着各式各样的动因。各种动因在不同历史时段发挥着不同的作用。某些动因来源于经济层面，而有些则来自于非经济层面；某些动因长期存在，缓慢推动着链变进程，有些动因则可能突然出现，但在一定时间段内发挥着关键性的影响；有些动因是政策性的，而有些动因是非政策性的。识别全球链变动因是理解全球链变的前提条件。
第一，经济动因推动的全球链变。经济动因始终是全球链变的基础性因素。全球链变的经济原因至少包括4方面：一是能源和矿产等自然资源禀赋的变化。例如，页岩油气在一定程度上改变了全球能源企业的分工布局。新能源汽车的全球推广则提升了锂、钴等矿产资源国的相对经济地位。二是不同国家的劳动力等成本变化。劳动力成本的不均衡变化是链变的重要因素。跨国公司会综合考虑劳动力成本的变化而进行新的布局，从而引发全球链变。特别是对于劳动力密集型的跨国企业和行业，劳动力成本是关键性的塑造因素之一。三是不同国家的市场容量变化。价值链、产业链和供应链越来越围绕消费市场本身而进行。不同国家的市场容量大小不一，市场容量增大的国家更能吸引跨国投资，而市场容量萎缩的国家则面临投资逃离。四是政府经济发展战略的重大调整。例如，一国政府推行了积极的经济开放政策，将有利于改善营商环境的预期，从而聚集更多的投资。如果一国经济政策趋于封闭，则投资将撤离。
第二，地缘政治因素推动的全球链变。在经济学分析框架中，地缘政治通常属于外部影响因素，带来不确定性和风险性，但不是内生的关键因素。但是，在当今世界格局发生百年未有之大变局的环境下，地缘政治因素越来越内化为固有因素，塑造着价值链、产业链和供应链的发展。单纯在经济学的学科范式内探讨全球链变，其解释力越来越表现出局限性。地缘政治对全球链变的影响有两个维度：一个是合作维度。国家间因为各种地缘政治因素而在产业链和供应链等领域更加展开合作，包括政府友好、结盟需要等。另一个是竞争维度。国家间因为地缘政治因素在产业链等领域存在竞争、甚至是对抗关系，一方对另一方实施技术封锁、排斥直接投资、提高关税以及通过规则限制双边经贸往来等。当前地缘政治最为突出的事件是中美之间的战略竞争。中美是全球前两大经济体，占全球GDP比重超过45%，两国关系的战略竞争走向将深刻塑造未来全球产业链、价值链和供应链的变化。除了中美双边关系之外，中美与其他重要经济体、以及其他重要经济体之间的政治关系也将影响全球链变的发展。
第三，机制变迁所引发的全球链变。国际经济机制在全球经济体系中的作用愈发凸显。世界贸易组织以及国际货币基金组织等全球性经济机制已演化为全球经济活动的基础性条件。新兴的各类双边和区域规则也促成全球链变。各类经济机制作用发挥的根本原因在于其事实上反映了各经济体的利益和力量大致均衡，从而带来规则的确定性：各国政府和各跨国公司在已确定的经济规则中互动，有助于减少交易成本，从而扩大经贸往来。机制并非一成不变。为了应对新出现的经济形势，各经济体需要通过协商对原有经济机制加以改革，或者推动产生新的经济机制。无论是改革原有机制，还是创设新机制，都意味着原有规则的改变。这种改变会给各相关主体带来利益调整，同时改变其预期。为更好地抓住新机制所带来的机遇，同时规避新机制所带来的挑战，各国三链政策会随之调整。机制变迁所引发的链变程度通常与新机制的成员数量、经济总量和规则质量相关。机制所包含的成员越多、总量越大、质量越高，则机制的影响力越大。
第四，自然原因所带来的全球链变。经济活动受自然条件影响巨大。要素禀赋理论很大程度上立足于地理状况等自然原因对全球经济活动的影响。在当前各种自然原因所带来的全球链变中，新冠肺炎疫情和气候变化是两大最具影响的因素。新冠肺炎疫情肆虐全球，冲击人类社会包括经济活动在内的各项活动。新冠肺炎疫情对全球链变的加速变化产生深刻影响，极大地干扰了正常状态下的全球分工合作。各国为控制疫情而采取的停工停产政策导致全球供应链难以稳定。跨国公司需要根据疫情中各经济体的表现重新配置供应链，这也推动了全球链变。气候变化是另外一个关键性的自然因素。全球气候变暖已经成为普遍共识，控制碳排放成为多数国家的优先议程。而碳排放和工业化生产高度相关，这意味着全球气候变化将给全球工业发展带来重大变数。处于工业化不同进程中的国家，在应对全球气候变化上的努力以及面临的后果并不一样。如果气候变化趋势未来持续恶化，那么气候变化将在很大程度上重塑全球工业发展格局，进而塑造全球链变。
2 全球链变下的东南亚表现
东南亚通常被认为是全球链变的受益者。一是东南亚具有经济优势，尤其是人口红利优势。东南亚人口总量多，约为中国一半，且人口年龄结构较为年轻，老龄人口占人口比重比中日韩等国家要低。从劳动力成本看，东南亚，特别是越南、缅甸、老挝和柬埔寨等国家，劳动力成本具有较强竞争力。二是东南亚具有地缘政治优势。东南亚国家内部安全关系较为稳定，战争风险较小。东南亚与其他区域外国家关系较为友好，不属于传统意义上的地缘中高风险地区。面对中美战略竞争，东南亚可以采取”两面下注”战略，左右逢源，与中美保持战略平衡，争取最大利益。东南亚国家将成为中美战略竞争的受益者，因为东南亚会两面得益。美国为压制中国制造业优势，将采取措施推动制造业从中国撤离，东南亚由于其特殊位置和潜力，将是承接制造业自中国外流的主要区域。而从中国角度看，与其持续面临着美国对华包括高关税在内的各种经贸限制，不如先行把产业链布局至东南亚，从而获得经济主动性。在中美两国的共同作用下，东南亚将成为中美战略竞争所引发的全球链变最主要的获益第三方。中美贸易战的爆发进一步强化了对于这一观点的判断，有论者认为中美贸易战会进一步激发制造业向东南亚国家的转移。三是东南亚具有经济机制优势。东南亚积极参与双边和多边自由贸易协定，力图将自身打造为地区自贸协定网络的中心，是全球订立自贸协定最多的区域之一。在亚太区域，东南亚国家在一定程度上发挥着自贸协定枢纽作用，连接着北美、拉美、大洋洲以及东北亚。尤其是近期所签署的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）与《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），东南亚国家在其中均发挥重要作用。
基于以上优势，东南亚是否会成为全球链变中的受益者？本文将通过贸易和投资这两个指标进行考察。如果东南亚国家是全球链变的受益者，那么在贸易数据上，其对外贸易、尤其是出口将会增加，或者其增速快于参照国家。在投资数据上，其吸收的外来直接投资也将增加，或者其增速快于参照国家。
表1列出了2017年至2020年东南亚国家对外货物出口数据。由该数据可知，东南亚国家对外出口在2018年达到1.44万亿美元后有所下降。2019年爆发了中美贸易战，且没有出现新冠肺炎疫情，但东南亚的对外出口金额仍减少了1.66%，并没有成为中美贸易战的”赢家”。2020年受新冠肺炎疫情冲击，东南亚国家对外出口总额再度下降2.75%。分国别看，柬埔寨、老挝和越南对外出口是保持正增长的3个国家。尤其是越南，在新冠肺炎感染率较高基础上仍能保持正增长。2021年越南货物出口额达到3363亿美元，同比增长19%，增幅在所有东南亚国家中相当明显。但若将东南亚和中国的出口进行对比，会发现东南亚并未能够超越中国。2017年和2018年中国对外货物出口增速分别为7.90%、9.87%，低于东南亚国家的14.95%、9.99%，但2019年和2020年的0.51%和3.63%则分别要高于东南亚的-1.66%和-2.75%。2021年，中国货物对外出口增速高达21.4%，要高于越南同年的出口增速。
表2列出了东南亚国家吸收外来直接投资的流量情况。由表2可知，东南亚国家吸收外来直接投资起伏不定。2018年比2017年有所下降，2019年快速上升，但到了2020年又大幅回落，外来投资金额低于前3年中的任何一年，增速同比下降24.5%。2021年东南亚国家吸收FDI预计达1840亿美元，较2020年增长35%，超过2019年。东南亚过去5年的外来直接投资情况与全球投资总体形势相符，反映了全球直接投资的大致趋势。但是，如果把东南亚国家与中国相比，同样会发现其尚未赢得对中国的优势。2017年至2021年，中国吸收外来直接投资流量分别为1，310.4亿美元、1，349.7亿美元、1，381.4亿美元、1，443.7亿美元和1，734.8亿美元，同比增速分别为4%、3%、2.4%、4.5%和20.2%。
如果从中国、美国和东南亚的三边经贸关系来审视全球链变，特别是从美国对华战略竞争这一逻辑观察全球链变的走向，理论上中国对美出口应该大幅下降。因为美国会减少自中国进口，而东南亚将会取代中国对美出口份额。但从美国对外贸易实际数据看，美国自中国进口并未下降。2018年至2021年，美国自中国进口份额分别为17.9%、15.2%、16%和17.9%，美国自中国进口稳中有升。同一时间美国自东南亚进口比重分别为6.0%、6.6%、8.2%和10.1%。东南亚对美出口比重上升，但并没有以中国对美出口减少为代价。因此，东南亚并没有显著地从中美战略竞争中获取明显的贸易转移效应。
再从投资角度观察中国、美国和东南亚的关系。如果东南亚占据全球链变优势，将表现为美国对东南亚投资大幅上升。但数据并未支持这一判断。美国2020年对东南亚直接投资虽然为350.4亿美元，占比25.5%，但在2018年，美国对东南亚直接投资数据大幅下降。此外，中国对东南亚投资从2017年至2020年甚至呈逐年下降态势，分别为175.1亿美元、127.5亿美元、89.7亿美元和76.2亿美元，并未出现对东南亚国家上升的直接投资趋势。
需要说明的是，贸易和投资这两个指标较为简单，不能完全以此衡量东南亚作为一个整体在全球链变的收益分布，也无法分析各个不同的东南亚国家在全球链变中的具体情况，特别是不能排除有部分东南亚国家相对获得了更多的贸易或投资增量。但就逻辑而言，如果东南亚国家未能在贸易和投资这两大关键指标上获得额外的增量，或者拥有相对的增长，很难认为其是全球链变的受益者。特别是与中国相比较，由相关数据可知，东南亚国家无论是在贸易和投资领域，尚未对中国形成有效替代。即便是越南这一”明星国家”，也没有在贸易或者投资增速这一指标上对中国形成有力挑战，更不用说规模上的挑战了。
3 东南亚国家在全球链变中的劣势
导致东南亚国家目前未能赢得全球链变优势的原因可以从全球链变的动因中寻找。东南亚国家在上述动因中尽管获得了部分优势，但同时也存在着部分劣势。
一是全球链变中的经济劣势。东南亚国家在人口要素上的优势集中体现于人口年轻化和劳动力成本低，但是其在人口因素以外的其他经济因素上的缺陷也较为明显。和中国相比，一是基础设施建设存在不足。东南亚国家均地处热带，且部分国家是群岛国家，这使得其公路、铁路、电力和航运等基础设施建设不足，难以满足制造业投资对高质量基础设施的基本需求。二是社会治安稳定欠缺。在犯罪率和腐败问题上，大多数东南亚国家要高于中国。三是政治稳定性方面，东南亚国家总体要低于中国。由于东南亚国家在经济领域的短板，大多数东南亚国家的营商环境落后于中国。在世界银行《2020年营商环境排名》所包含的190个经济体中，中国排名第31位。东南亚国家中，除了新加坡、马来西亚和泰国排名在中国之前，其他国家都在中国之后。其中，文莱位居66位，越南位居70位，印尼73位，菲律宾95位，柬埔寨为144位，老挝154位，缅甸165位。平均而言，东南亚国家营商环境与中国有一定差距。
二是全球链变中的地缘政治劣势。地缘政治对于全球链变的塑造力愈发增强，本属于经济问题的供应链已经被权力化和安全化。在权力化方面，哪个国家拥有的供应链越完整和独立，对其他国家的依赖越少，在国际政治经济格局中所获得的权力越大。在供应链安全化方面，供应链直接和国家安全相关，维护供应链已经成为保障国家安全的重要内容。随着中美战略竞争加剧，中美两国对于供应链的重视程度均大为增强，东南亚反而难以成为全球链变中的获益方。自2019年开始，中国政府高度重视产业链供应链问题，把”稳链固链补链强链”当成事关全局的重要工作。可以很明显地看到，原本可能外溢至外国甚至是外地的投资被留在了本地。美国政府也通过各种行政、立法和市场手段确保供应链安全。拜登政府执政后，要求对关键供应链进行评估。在评估基础上，着重对芯片提供全方位支持以确保芯片供应的自主性。此外，还决定对关键矿产资源加大投入，摆脱对外国关键矿产材料供应的依赖。美国政府原本分流中国供应链优势至其他国家的思路已经越来越转变为直接回流至美国。中美两国从战略高度重视供应链问题，预示了本国留住供应链的政策导向，客观上避开了东南亚，削弱了东南亚在全球链变中的地位。
三是全球链变中的机制劣势。东南亚善于利用经济机制扩大自身影响，但其他国家也在着力借助机制提升本国地位。各种经济机制的竞相创设，既带来了各国之间的机制合作，也形成了全球范围内的机制竞争。东南亚国家签订的协议多，并不意味着影响力大。由于经济体量较小，东南亚在经济机制上的引领力量不够，”小马拉大车”情况明显。在近年具有广泛影响力的区域经济机制中，东南亚国家的实际影响力相对有限。一是CPTPP。CPTPP脱胎于TPP，TPP主要由美国主导。特朗普政府宣布退出TPP后，日本接手推动CPTPP谈判并最终达成。东南亚国家虽有新加坡、文莱、马来西亚和越南是成员国，但难以发挥主导作用。二是RCEP。从RCEP的提出到最终达成，东南亚国家作用明显。但是，对东南亚国家而言，RCEP的实际边际效用有限。东南亚和RCEP的其他5个成员此前都订立了自贸协定。从RCEP的影响看，最重要的是中国和日本这两大经济体借由RCEP形成了自由贸易协定，加深了经贸合作，密切了双边经济关系，促进了自由贸易水平。三是美国政府目前正在推动的地区经济合作机制。拜登政府一改特朗普政府频频退群的单边主义政策，重新构建以美国为主的地区经济合作机制。首先是倡议中的”印太经济框架”。”印太经济框架”可以说是美国印太战略的经济支柱，服务于美国对华战略竞争。”印太经济框架”的主要内容尚未完全公布，从美国政府的框架设计看，强调建立”有韧性且安全的供应链”。美国需要充分动员印太区域的广大国家，打造”美国+盟友+地区国家—中国”的规则体系，实现该框架的战略目标。东南亚在”印太经济框架”中的地位固然重要，但并不唯一突出。美国还着力夯实美日印澳四国机制，试图把经济合作注入该机制当中，特别希望印度在全球产业链中发挥更大作用。从美国在印太经济框架和四国机制等地区机制的设计规划看，其把地缘安全和地缘经济相结合的意图明显。在这种战略意图之下，印度的战略地位更为凸显，日本和澳大利亚等传统地区盟友的作用也进一步提升。在美国的地区经济战略中，东南亚国家的地位相对降低。
四是全球链变中的自然劣势。当前新冠肺炎疫情和气候变化这两大自然因素对东南亚国家带来负面冲击。在新冠肺炎疫情方面，据世界卫生组织统计，截至2022年2月，东南亚国家感染人超过5500万人，死亡人数约76万人。据国际货币基金组织统计，受疫情影响东南亚5国2020年经济产出为负的3.4%，低于全球负的3.1%这一平均经济增速。虽然东南亚2021年GDP增速回升至3.1%，但仍低于全球GDP5.9%这一平均增速。考虑到疫情之前东南亚国家的经济增速大多高于世界经济增速，因此疫情对东南亚供应链以及经济的负面影响要大于其他经济体。从气候变化和全球链变的关系看，东南亚也是受害者。东南亚国家将遭受更加频繁的极端气候事件影响，例如暴雨、干旱、洪涝以及热浪等。这些极端气候事件将极大地制约东南亚国家的经济增长。如果气候变化难以逆转，东南亚国家还将面临海平面上升这一最大威胁。海平面上升将给东南亚国家的经济和社会正常运转带来毁灭性的打击。正因为气候变化对东南亚国家可能造成如此巨大危害，东南亚民众对气候变化高度关注，要求政府采取措施加以应对。对东南亚各国政府而言，这将导致全球链变中的治理两难。一方面，东南亚各国政府必须认真应对民众在气候变化上的关切，否则将面临巨大的国内政治压力；而另一方面，东南亚各国政府为抑制气候变化所采取的各类措施又会抑制其在制造业的生产潜力。例如，印尼能源消费主要依赖煤炭，碳减排的需求将会严重影响其能源及工业生产；越南电力严重短缺，需要大量建造火电站弥补长期电力缺口，但在全球为应对气候变化而要求减少火电站建设的背景下，越南获取稳定自足的电力供应将面临巨大障碍，这也将成为其制造业发展的短板所在。整体而言，新冠肺炎疫情的现状和气候变化的趋势不利于东南亚在全球链变中获得更大收益。
4 未来趋势及应对
面对全球链变中的所处现状及利弊得失，东南亚需要积极应对，而妥善的应对需要立足于研判全球链变的未来发展趋势。
全球链变有以下四大趋势：一是短链化趋势。新冠肺炎疫情、苏伊士运河航道大拥堵以及俄乌冲突等事件都会促使跨国公司改变产业链全球配置的长链模式。由于压缩跨国环节，减少运输距离，短链模式能更好地规避跨国生产和长距离运输的不确定性。二是内链化趋势。内链是指各经济体把原本在全球化分布的供应链留在国内，特别是对国家安全具有重要影响的战略物资供应链。三是多链化趋势。内链和短链的链变趋势共同促成生产投资的多链条化。从跨国公司角度，以单个国家为某一产品的唯一供应来源或关键供应来源的单一化供应链模式，容易遭受意外风险，需要打造多制造中心、多国家来源的多链条模式。四是盟链化趋势。未来美国等国家将更倾向于推动供应链在盟友之间布局，军事盟友或政治盟友将叠加供应链盟友。美国把供应链作为同盟关系的重要合作内容，用盟友关系确保供应链关系，同时用供应链关系提升盟友关系，而盟友之外的供应链，将受到挤压。
因此，面对全球链变的新趋势，东南亚需要结合全球链变的动因，谋求提升在全球链变地位上的应对之道，可以围绕以下几个方面展开：
首先，在经济因素方面，东南亚要切实改善营商环境，减少审批流程，提升投资的软环境，增加外来投资的信心。在基础设施方面，东南亚国家也需要结合本地地理环境的实际情况，排除干扰因素，持续扩大基础设施投资。长远来看，东南亚还要进行政策调整，在主要依靠生产及出口为目标的产业链发展模式同时，打造更多基于本地消费乃至科技创新的产业链。
其次，在地缘政治因素方面，东南亚国家对内需要进一步加强政治和社会建设，确保政治制度和社会体系的稳定，同时需要大力发挥东南亚在维护地区安全中的机制化作用。在中美战略竞争中，东南亚凸显了其战略重要性。东南亚要妥善处理中美战略竞争，发挥更为积极的建设性作用，致力于构建和平和安全的地区安全秩序。东南亚国家尤其要考虑地理、人文和文明因素，避免在中美战略竞争中采取投机性策略，防止自身成为霸权国家的工具。审慎中立、战略自主、包容多元是东南亚国家在中美战略竞争中的最大外交优势。
再次，在机制建设方面，尽管东南亚所发挥的机制中心角色有所削弱，但努力成为地区乃至全球自贸协定”枢纽”是正确的方向，对东南亚赢取全球链变中的有利地位具有积极作用。从现实看，东南亚仍可以在这方面大有所为。一方面要高质量落实已有自贸协定。特别是对于刚刚生效的RCEP，东南亚国家要在贸易和投资便利化、制度性开放等领域，抓住制度红利。另一方面要继续积极提出和推动有助于地区经济一体化进程的经济合作倡议，以此维护东南亚在地区经济合作网络中的”节点”优势。
最后，在自然因素方面，东南亚需要采取有效措施控制新冠肺炎疫情和应对全球气候变化。这两大自然因素挑战均为全球和地区性问题，超越了某个东南亚国家独立解决能力。因此，东南亚国家对外需加强全球和跨地区协调，对内需推动共同行动，制定更多的双边、多边行动计划，增加资金投入，凝聚社会共识。东南亚尤其需要注意气候变化对该地区的长期深远影响，扩大抗击气候变化的相关能力投入，有序扩大可再生能源使用，提升城市应对极端气候事件的韧性建设。
5 结语
产业链、供应链和价值链共同变化所形成的全球链变是当前国际政治经济格局深刻调整的一种体现，将引发国际经济关系以及各国经济政策的重大变化。全球链变叠加各国外交、安全关系调整，再加上仍在发展的新冠肺炎疫情和不断凸显的气候变化，增大了各国应对全球链变的困难性和复杂性。事实上，各国都在研判全球链变对自身的影响。不同链变动因对东南亚的影响并不相同，也并非单一路径发挥作用，而是会综合影响。各个动因也非平均或者固化地产生影响，会随着时间的推移而产生不同的作用力度，这与全球链变的趋势高度相关。对东南亚国家而言，经济动因虽然持续重要，但地缘政治和安全因素会进一步凸显。作为发展中区域，东南亚身处全球链变当中，既面临机遇，也遭遇挑战。总体而言，东南亚不会自然成为全球链变的受益者。与常识性的认知可能相反，全球链变给东南亚造成的负面冲击不容低估。这需要东南亚国家积极有为，全面把握经济、政治、机制和自然等因素变化，明智地做出应对之策，继续维护东南亚在全球链变中的原本优势，尽量对冲全球链变新趋势的不利影响，赢取在全球链变中的有利位置。
*文章原载《南洋问题研究》2022年第1期。
作者：宋国友
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