导读：在美企客户对台积电在美“同步”新技术的强烈要求下，全球最大晶圆代工厂台积电斥资120亿美元在亚利桑那州新建造的工厂，在2024年启用时将生产4纳米芯片。12月6日，台积电美国亚利桑那州晶圆厂即将于迎来首批机台移机典礼。白宫证实，美国总统拜登当日亲自出席赴亚利桑那州凤凰城，参观台积电晶圆厂，并探讨他的计划将重建美国供应链，引领其制造业兴盛的景象。 近20年来，世界普遍认为美国制造业正处于螺旋式下降的“衰落”阶段，判断依据主要有三：第一，当下美国制造业的增长是二战来最弱时期；第二，美国制造业吸纳就业能力持续下降；第三，美国制造业贸易逆差不断扩大。事实上，美国政客对就业和贸易逆差的关注更是掩盖了制造业结构性变化的事实——通过聚焦高端制造业，各行业不同程度的集散改变，创造新型就业岗位等方式维持了核心竞争力。美国制造业的总体规模、生产率和全球竞争力等更直接的生产率指标表明，美国制造业并非真衰落。但是，美国制造业的结构性变化也带来一系列发展中的问题，美国政府的相关政策在实际运行中仍存在未预期、非合意的结果，成为制造业发展的“真困境”：“美国创造”和“美国制造”间的“死亡谷”难跨越；发展高端制造业以维持技术优势竞争力与就业短期目标冲突难平衡；“要弹性”还是“求效率”难兼容；“大型跨国公司”和“中小企业”利益分化难兼顾。 如今，沉积许久的北美制造业，在台积电赴美投资的推动下再次热闹喧嚣了起来。但拜登政府的产业“修复”政策是否能成功，仍受美国政策延续性、政党间利益博弈等一系列因素影响。文章原载《美国问题研究》2021年第2期，原题为《美国制造业的“假衰落”和“真困境”》。欧亚系统科学研究会特转发本文，供读者思考，仅代表作者本人观点。文｜马雪
来源｜《美国问题研究》
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美国是以危机驱动进步的国家，金融危机更是触发了经济社会和政府对制造业复兴的反思，“衰弱论”逐渐形成，其真正目的是加快产业升级和质量优化，巩固竞争力和绝对优势。本文试图抛开美国政客对美国制造业衰落的叙述方式和大选中制造业议题的政治卖点，从更直接客观的指标考察美国制造业的变化，以论证美国制造业正持续增长，且竞争力在其他发达经济体中仍在前列。通过阐述美国制造业增长态势和结构变化、发展升级过程中面临的真困境，总结对中国制造业高质量发展的启示。
尽管美国政治极化日益严重，在大选年政治分歧更加尖锐，但至少有一点是两党共识，即“重振美国制造业”。自1992年以来，双方都选择了大打制造业牌。克林顿根据其公司税制改革提议，认为必须阻止美国制造业公司“向海外运送工作”；希拉里曾表明其经济计划中心是重振美国的制造业、扶持小型企业；特朗普曾宣称，美国“不再制造东西了”，“我们必须将苹果及其海外公司带回美国”。拜登也指出，“制造业工作对于支持充满活力的中产阶级至关重要”，这反映在美国制造业很多业务大规模迁徙国外，提供的就业机会锐减。上述竞选叙述使一种观点广为认知，即近几十年来美国制造业正处于螺旋式下降阶段。其判断美国制造业衰落的标准有三：第一，这段时期美国制造业的增长是二战来最弱时期。从纵向比较看，美国制造业整体规模的缩小。1970年， 美国制造业产值占GDP的24.3％，是2018年的两倍。当前，美国制造业总产值占美国GDP的比重为12.4%，始终无法到达20世纪50到60年代水平。从横向比较看，美国制造业占全球制造业的规模萎缩。美国制造业占世界份额从1970年40%下降至17.4%。第二，美国制造业吸纳就业能力持续下降。这是美国政客最惯用的言论，也是最能引起民众对美国制造业实力担忧的论断，认为美国制造业就业人数的绝对减少，制造业在美国总体就业人数中所占份额的下降，均表明美国制造业的萎缩。1987年，美国制造业是劳动密集型部门，制造业劳动收入占国内生产总值的68%，大大高于其他行业56%。但1987年以后，其制造业中劳动力份额急剧下降。1987年，制造业的劳动报酬占私营企业劳动报酬的的20.1%，2011年，这一比例仅为10.9%。与此同时，制造业就业人数下降。在1987年至2011年期间制造业就业人数下降了33.4%。2013年，美国制造业工作机会比1960年减少340万。第三，美国制造业贸易逆差不断扩大。至90年代后期，美国制造业贸易赤字都相对较小，每年从未超过1310亿美元，并且从未超过GDP的1.7％。1998年之后，贸易逆差开始急剧上升，2017年达到5680亿美元的峰值。有观点认为制造业贸易逆差与其就业岗位流失有关。自2000年以来，在贸易赤字增加的时期，整个制造业失去了500万个工作岗位，这进一步加深了美国制造业衰落的论证。事实上，美国政客长期以来对美国制造业就业的关注掩盖了美国制造业基础持续扩张的重要迹象，对美国制造业贸易逆差的考量容易误读其制造业的全球竞争力。更直接的生产率指标表明，美国制造业并非真衰落。相对国内其他部门，美国制造业仍是国内领先的增长部门，生产率增长超越美国GDP增长速度。1960年至2014年期间，美国制造业全要素生产率增长比整个经济全要素生产率增长快1.18%，同期制造业的劳动生产率增长比整个经济劳动生产率快1.51%。从2009至2019年，制造业增加值占美国GDP比重以2.2%的年均速度增长，达到2.5万亿美元。制造业增加值占GDP比重增长要快的多，也明显快于同一时期世界平均-1%水平。美国制造业总产出和人均产出的增长快于整个经济增长，特别是计算机和电子产品以外的其他行业，包括运输设备、医疗设备、机械、半导体、交通设备和机动车的增速均远高于制造业的平均水平。 相对其他发达国家，美国制造业竞争力状态良好。2019年，美国制造业产值是日本和德国总和的2.5倍。如2010年到2019年，美国制造业增加值占美国GDP比重增加了2.19%，与此同时，全球制造业增加值占GDP比重却下降了0.99%。在金融危机后，美国制造业在整个美国经济重要可与日本及欧盟等主要高收入国家相比。美国制造业增长也远高于英国和法国，甚至超过中国、印度和墨西哥等发展中国家。尽管美国制造业产出相对世界产出的占比下降，但可以看到经合组织其他所有国家的制造业产出所占份额均在下降。美国在世界制造业总产值中所占份额下降了3.5个百分点，至15.3％；日本的份额从10％下降到7.9％；欧元区的份额从17.7％下降到13.9％；中国在全球制造业总产值中所占的份额增长了10.1个百分点，达到19.7％而。美国政客总是指责中国制造业抢占了美国制造业的份额。从数据上看，中国制造业的确获得美国制造业部分市场份额，但中国从其他国家获得了更多的制造业份额。尽管美国制造业在绝对就业机会和美国国内就业中的比例都在下降，但这不是因为美国制造业活动萎缩，而是因为美国制造业和工人的绝对或相对生产率在提高。美国制造业吸纳就业下降最有说服力的解释是技术变革和行业内变动。美国制造业自动化程度的提高和创新的推陈出新，促使企业在不通过投资更多资本和更有效使用劳动力的情况促进产出。自1987 年以来，制造业所有工人的每小时产出增加了2.29倍以上。相比之下，所有非农企业的生产率大约高出1.91倍。值得注意的是，耐用品制造商的增长甚至更大，接近34年前人均产出的2.7倍。这种趋势使得美国制造业对工人需求转向技术熟练型。从薪资方面看，1987年至2011年期间，制造业就业成本指数（ECI）相对于所有行业工人的ECI仅下降2%。这意味着制造业薪资并没有放缓，只是由于制造业就业人数下降，导致制造业劳动力报酬占比的下降。美国制造业行业内部变迁是影响制造业薪酬的另一主要因素。美国劳动密集型产业不断萎缩，整个美国制造业具有更高的资本密集度。在1980年至2009年间，只有16%的制造业薪资下降是由于行业间的产出份额变动而引起的，而84%的薪资下降是由于制造业内部变化而引起的。美国跨国公司国外业务通常是对国内业务的补充而非替代，对制造业的离岸业务增加与美国制造业规模和实力增加呈正相关关系，美国公司对外直接投资的增加与该公司在美国国内活动增加正相关。当美国公司将其国外子公司的就业人数增加10%时，该企业在美国本土的公司就业人数平均增加4%。该公司在其国外子公司的支出和出口增加约4%时，其国内公司的研发支出增加5.4%。由此可见，离岸制造带来的最大好处是美国研发的增加，正是美国制造业增加竞争力的核心所在。美国的跨国公司将其相对例行的制造业生产环节离岸外包，但在美国本土保留了最复杂、最个性化的生产环节。基于美国在比较高技能和非常规任务（例如创新、工程和管理）而不是常规任务（例如基本装配）上具有强大的比较优势，这种离岸外包促成了美国制造业的专业化，而这种专业化实际上在美国创造了更多高技能和更高薪的工作。此外，数量众多的美国中小企业在竞争日益激烈的国际环境中也不像政治家所描述的那般困难。15%到33%的制造业中小企业生产成本都位于低工资国家竞争对手生产成本的中值，而生产率都高于其行业低成本竞争对手。
美国制造业在相当程度上保持了国际竞争力，不能简单将制造业变化解释为“衰退”。美国政客们用“21世纪前十年是美国制造业毁灭的十年”等煽动性言语掩盖了制造业结构性变化的事实。美国制造业通过聚焦高端制造业，各行业不同程度的集散改变、创造新型就业岗位等方式维持了核心竞争力。颠覆性技术正在彻底改变美国制造业。一直以来，美国的劳动力成本明显高于其他国家，但美国的生产率水平弥补了这一差异，3D打印、人工智能技术以及物联网和大数据的利用提高了生产率，使美国成为高科技制造公司投资的诱人之地。2019年，美国制造业的外国直接投资从2005年的4999亿美元跃升至17857亿美元，创下历史新高。制造业外国直接投资占外国直接投资总额的40%。2020年，美国制造业产值前8位的制造部门是化工、电脑及电子、食品饮料及烟草、航空航天及其他运输设备、机动汽车及零部件、机械、金融制品、石油和煤炭产品。从2021年第一季度工业增加值对国内生产总值贡献来看，前几位分别是化学产品占1.9%、电脑及电子产品占1.5%、食品、饮料和烟草制品占1.3%、石油和煤炭产品占0.8%、机动汽车及零部件占0.8%、机械占0.7%、航空航天及其运输设备占0.6%。从数据看，美国制造业中最具竞争力产业可以分为三类。第一类是航空航天及其运输装备行业和军工行业。这些行业具有高技术含量、高附加值、强竞争力的特点，是“制造业的皇冠”。该领域排名前十位的美国制造商即使在2020年疫情冲击下也大多实现了盈利增长。洛克希德•马丁公司收入增长9.34%，雷神公司技术公司收入增长24.78%，诺斯罗普•格鲁曼公司收入增长8.74%，洛克达因航太控股公司收入增长4.60%，BWX技术公司收入增长12.06%。第二类是汽车的设计和制作，涉及机械设备、自动化、计算机、材料等较多制造领域，体现国家制造业综合水平的行业。此类别的生产方式由传统的大批量、单品种生产向小批量、个性化生产转变，由生产者为主导的生产方式向以消费者为主导的生产方式转变。这种柔性生产有小规模、定制生产、零库存的优势。福特、通用、克莱斯勒三大汽车产业巨头普遍实行精益生产，计算机辅助涉及制造融入生产线，大量新材料和电子系统应用，使得个性化生产和大规模定制得以实现。第三类是医疗行业，制造业中创新含金量最高的行业。欧盟委员会公布的《2019年全球企业研发投入排行榜》数据，2019年美国有5家生物制药公司在全球研发强度最高企业中排名前十；根据《2019年世界最具创新力公司榜单》，入选该榜单的10家生物医药领域公司全部来自美国。美国制造业的研发支出从2000年的1842亿美元增加到2019 年的2936亿美元。医药占所有制造业研发的 30.6%，达898 亿美元；计算机和电子产品占17.9%，半导体和其他电子元件占12.6%以及汽车和零部件占9.2%。相比而言，劳动密集型、技术成熟型、资源消耗型行业，如皮革、造纸、印刷、塑料和橡胶、金属制品等传统或基础制造业，发展趋于稳定，年增占率为3%以内，仅在国内保留涉及、个性化定制等附加值较高的部分。 （二）空间变化：不同技术类型的制造行业表现出不同程度的集散变化美国中等技术类制造业从大都市转向郡县。计算机和电子、运输设备、化工、机械和食品生产行业，由于其高度的专业化特性，空间上表现出新地理集群，从大都市转向郡县。这类制造业的最初地理迁移主要是寻求低工资制造业地区，主要体现为向南迁移。从2000年以后，美国中等技术制造商开始转向寻求集群和多样性优势的地点，而远离那些主要基于低工资的竞争优势的地点，从人口稠密、地处中心的大都市区转移至可为制造商提供最大多样性优势的郡县，形成同行业或相关行业公司的新地理集群。这种集群使制造商更容易接触到专业的工人、供应商和客户，并使他们更容易获得提高绩效的生产方法。制造商还可以受益于其所在的地理区域一系列不同的行业，更容易获得工程、金融、法律服务和管理咨询等服务。美国高新技术制造业分散在各大都市区。由于高技术产业的技能、研发或供应链需求差异大，不易从产业集群和规模经济中获得益处，因此地理位置分隔开来，大多位于不同的六个大都会区：康涅狄格州布里奇波特、爱荷华州锡达拉皮兹市、南纳西州克利夫兰、爱荷华州迪比克、伊利诺伊周韦恩堡和俄亥俄州曼斯菲尔德。有52个都市区主要聚焦制药业，61个都市区擅长计算机和电子，44个都市区主要从事航空航天业。 美国汽车制造业则经历了从分散到空间集中，然后再回到分散的地点进行制造的过程。最开始的空间集中阶段，目标是规模经济提高生产力，进而形成以高密度大都市区，特别是大都市区的中心县为中心的产业集群。主要集中在以密歇根州主导的五大湖地区南部的东西走廊。随着时间的推移，生产日益常规和成熟，这些地理集中的优势作为工业位置的决定因素变得不那么重要，生产成本相对凸显出来。于是技术密集度较低的部分在地理上变得更加分散，并转移到成本更低的地区，如外围的大都市县和非大都市县。汽车产业集群扩展至阿拉巴马州南部、肯塔基州和田纳西州。再随着时间的推移，即使是高技术含量产业也会因为同样的原因分散，为接近市场和供应商，降低汽车运输成本，汽车产业在加利福尼亚州和得克萨斯州投放更多生产线。美国制造业与生产性服务业已经形成融合促进的态势，也因此改变制造业就业岗位类型。“工业4.0”浪潮促进多种技术创新融合，为美国制造业带来批量的智能生产、经济高效的自动化工厂、可高度定制化生产的生产线。比如，物联网传感器将实时数据输入分析系统实现远程调整机器；协作机器人可处理危险任务并消除安全风险；3D打印可生产复杂的多材料组件和最终产品；协调分布式供应商网络的新应用程序；快速仿真平台进行设计等。这对生产性服务业岗位产生巨大需求，并将其作为生产资料一部分再次投入生产，制造业与生产性服务业高度融合。美国生产性服务业岗位计入服务业岗位，但由于生产性服务业具有较高的中间需求率，其产出很大一部分是作为生产资料投入到美国制造业生产中，可以说生产性服务业岗位的增加也是制造业拉动就业的一大体现，却没有体现在制造业增长对就业岗位的贡献中。2005美国生产性服务业岗位占服务业岗位的仅三分之一，2013年该比例上升至41.2%。这种趋势表明，美国生产性服务业是服务业快速增长的重要动力，这也反映了制造业对服务业的拉动作用。这些生产性服务具有高知识技术密集度、高生产效率、高附加值的特征，在美国制造业中的广泛应用，最大程度地减少制造缺陷，提高产量并减少停机时间和浪费；改善了原材料和制成品的流程和跟踪；缩短了设计时间，并提高了工程效率，成就了美国制造业的组织模式升级。特别是中小企业和初创企业更倾向于引入生产性服务作为外部知识源，在非价格竞争中确立优势地位。美国制造业比重下滑和服务业崛起这一产业相对变动中，实际未能体现两者的创新融合部分，割裂两者谈变化容易忽略制造业的真实境况。
美国制造业的结构性变化也带来一系列发展中的问题，美国政府的产业政策在实际运行中也存在未预期、非合意的结果，很大程度上限制了美国制造业发展，成为其难以突破的瓶颈。（一）“美国创造”和“美国制造”间的“死亡谷”难跨越美国科学研究处于世界领先地位，但未能将其基础科学的绝对优势转化为制造业创新和生产力增长的绝对优势。基础科学发展和商业创新间存在“死亡谷”的重大障碍。美国总统科技顾问委员会认为，美国制造业领导能力的下降，并非低工资就业与低技术产业的流失，而是制造业创新能力开始落后于德国、日本等高收入国家。究其原因在于，一是美国政府的资金支持绝大部分都局限在提升技术成熟度，而非提升制造成熟度。这导致了“美国创造力”和“美国制造力”的差异化发展。美国联邦资金绝大多数投入基础研究，主要通过能源部的先进制造办公室、国家科学基金会的先进制造计划以及国防部的制造技术项目，对制造业技术研发提供资金。这种模式的政府资金传递，受制于衡量成功的单一标准和持续资助资格的明确指标，导致尖端项目占用大量联邦研发资金，太多的研究成果在学术和国家实验室的原型中枯萎。由于缺乏将概念验证原型移出实验室的资金，很多美国企业都在昂贵成本前却步，新技术难以扩大为商业规模生产。例如，美国国防高级研究计划局（DARPA）、美国国家标准与技术研究所（NIST）和美国国家航空航天局（NASA）等机构为解决制造能力的项目“电子复兴计划”，为期4年、耗资2亿美元，旨在重振美国的半导体制造基地。根据美国制造业协会评估，由于缺乏详细的支出数据，很难确定该计划研发预算对制造业商业转化有多大影响。美国用于提升新产品和生产工艺能力的资金相对较少。过去二十年，为最大限度地提高季度收益而削减成本的过程中，GE 、 IBM 、 施乐、 AT&T 等工业巨头减少或取消企业研发实验室。据统计，美国制造业相关制造成熟度上的研发支出仅为7.96亿美元，远远低于日本、德国和韩国等其他发达经济体的投资额。日本在制造成熟度相关研发方面的投入是美国的3倍多，德国接近6倍，韩国是美国的10倍多。德国、日本和韩国等国家将其科学技术预算的7- 30%用于制造成熟度研究，但美国在该方面的投资不及预算5%。二是美国多种旨在支持国内制造业的的政策组合缺乏协调性和持续性，规模较小而局限性较大。制造扩展伙伴关系（MEP）目前包括51个制造中心，每个制造中心由州政府、大学或其他非盈利组织运营，帮助中小型制造商改进生产流程、提升技术能力和创新。2019财年，环保部预算拨款为1.4亿美元。此项联邦支持不及德国同样功能的弗劳恩霍夫系统的六分之一，工作员工不及该系统十四分之一。美国制造（MUSA）是一个由14个研究所组成的网络系统，每个研究所专注于特定的先进制造技术，旨在将早期的科学研究转化为制造生产。其中联邦政府提供资金较少，参与的大型制造公司、中小企业以及州和地方政府至少按1:1的成本分摊。2019财年，该系统总支出4.88亿美元，其中仅1.33亿美元来自联邦政府。对这些机构的联邦拨款，为期五年，之后联邦资金就会停止，完全无法覆盖将基础科学创新转化为制造过程所需的10年甚至更长时间。三是基础研发和商业可行技术开发之间阶段私人投资不足。在基础科学研发到商业可行技术开发之间一般还有两个研发阶段：概念验证研究阶段和基础技术分析研究阶段，这两个阶段极易发生溢出效应和逆向工程，很难阻止技术创新泄露。这意味着参与研发的私人公司无法获得其个人研发的所有收益，昂贵的努力结果有高度不确定性，因此即使新产品的盈利能力相当明显，私营公司也会回避此类投资。（二）发展高端制造业以维持技术优势竞争力与就业短期目标冲突难平衡经济发达的国家在生产成本方面进行竞争非常困难，为保持制造业的蓬勃发展，通过机器人、人工智能和大数据的使用以释放价值是至关重要的。随着开发机器人的成本降低、通过大数据和人工智能效率得以提高，这些国家可以保住制造业强国的地位。就美国而言，未来制造业有利因素在于：一是数字技术、智能制造、工业物联网在生产中的应用，通过定制产品的本地分布式生产，创造大幅提高效率并获得竞争优势；二是新生产技术和自动化的普及，将消除来自低工资劳动力的剩余成本优势，提供难以复制的竞争优势，并为美国在各种行业重新获得全球市场份额创造潜力。然而新技术也在改变所需要的工人类型和所需要的技能类型，先进制造业要求工人具有新的多学科能力，结合机械、电子和软件知识和技能，提高了工作技术门槛。若发展高端制造业，新增岗位需要熟练工人和中级技术人才，无法为不掌握熟练技术的年轻人和“铁锈带”失业工人提供岗位。美国技术发展的速度远远超过劳动力发展的速度，技术不仅大规模替代劳动力，更需要能够适应不断变化的生产流程的灵活高技能工人。然而美国缺乏正式的工人培训体系，50个联邦项目提供的职业培训，其中有些项目内容相互重叠，运作也不够透明，政府支持的培训和随后的就业联系并不紧密。联邦层面现有的学徒计划在实际中的效果十分有限，由于员工的流动性，制造业企业提供非企业特定工人培训的动力不足，大多企业参与只是出于社会责任，很少有企业认为该措施能帮助填补职位空缺。从纽约州北部、宾夕法尼亚州西部、五大湖州到中西部的上游传统工业带，经历了数十年的工业衰退，本土低端工作岗位不断减少，使得城市蓝领中产阶级境况恶化。许多小城镇陷入了螺旋式下降，即随着工厂关闭、工资和收入下降，当地税收基础随之下降，进而当地的公共服务、学校、基础设施和执法均难以维持以往水准；有能力的人会迁往繁荣城市，但处境艰难的家庭难以承受繁荣城市的住房价格飞涨，无法离开贫困地区；这导致该地区留下的是老龄化严重、教育程度较低的劳动力。这些条件为本土主义、民族主义、孤立主义和经济怀旧创造了沃土。因传统制造业的衰落而受困的居民只能在保证重建传统制造业工厂的政治家那里获得解决问题的答案。相比对劳动力再培训投资的长周期，建立低技术门槛制造业工厂，能快速拉动就业，进而成为政治作秀的惯用手段。美国地方政策制定者多会陷入短期的思维定势，向其选民宣布建立新的制造厂是政治上的胜利，通常是针对传统行业、衰落行业提供设计不当的补贴，以创造可以吸纳不掌握熟练技术的工作岗位，但却无法确保足够的经济回报。在构建供应链时，弹性和效率之间一直存在紧张关系。弹性可以带来安全的供应来源，同时也意味着更多的冗余和成本。原来美国企业在全球投资和采购只需要考虑一个成本因素，因此美国离岸外包制造通常意味着更便宜、更快、更灵活、更有效。然而2018年中美贸易争端导致的商业混乱和2020年疫情冲击下的供应链断裂，令美国政府和企业开始考虑和适应不可预见的系统性冲击的能力。两个最典型例子是美国国防产业和医疗产业。2018年9月，特朗普在发动中美贸易战的同时，发布13806号行政命令要求国防部“评估和加强美国制造业和国防工业基地及供应链弹性”。美国国防部回应并提供了美国国防工业基地风险的全面评估，称国防工业关键部件、组件和技术的可靠性受到了威胁：目前美国国内只有一条能够生产大口径枪管的生产线；单一的国内旋转翼齿轮箱大型薄壁铸件供应商于2016年申请破产，使AH-64E阿帕奇、V-22鱼鹰和CH-53K重型替换直升机等项目面临风险；自2010年以来，弹药、武器、导弹和空间系统等关键防御系统的供应商数量已经下降。国防产品是由制造飞机、船舶、通信设备、武器和其他复杂产品组成，由大型国防承包商提供的高度专业化的系统生产，但这些承包商本身无法提供所有机械、电子、化学、软件等其他中间产品投入，他们依赖于其他以商业为导向的制造商。贸易战令这些国外供应链成为大型国防承包商的软肋。美国政府要求将这些产业链迁回美国，理由是国家安全和拉动就业。这涉及数量庞杂的网络化生产，虽然美国国防部的需求总体上很大，但与商业需求相比，对特定产品的国防需求可能非常小或者非常专业，以至于无法支持可靠的供应商网络基础。2020年疫情冲击美国企业精益化的全球供应链。优先考虑降低成本、准时生产的策略通常不考虑自然灾害、流行病或其他地缘政治危机等重大中断。疫情初期，个人防护设备、呼吸机的制造能力缺乏、基本卫生用品的有效储备不足、处方药供应严重短缺，凸显了美国产业链的短板。拜登以抗疫主张获得选民支持，上台后即发布了关于半导体芯片、电池、关键矿物和制药四个关键部门供应链的报告，要求在 100 天内评估敏感行业的供应链缺口和脆弱性。拜登同时颁布的还有“购买美国”促进制造业回流政策。这些政策最终可能会使实现更大的供应链弹性变得更加困难且成本更高。促进弹性的最佳方法是使供应来源多样化，而为了保证弹性而选择不具备制造优势的产品在美国的生产，可能会付出更昂贵，从长远来看，这可能会降低美国行业的全球竞争力。（四）“大型跨国公司”和“中小企业”利益分化难兼顾美国拥有众多知名制造业大型跨国公司，每年创造数以万计的财富。位居榜首的埃克森美2017年实现收入2443.63亿美元，收入增长8.08%。苹果在2017年的收入为2292.34亿美元，收入增长6.30%。其余美国排名前十的大型跨国公司福特汽车、通用汽车、雪佛龙、通用电气、菲利普斯、瓦莱罗能源、波音、微软在近几年均实现稳健的盈利。然而从数量上统计，美国制造业占绝大多数的是规模较小企业。2017年，制造业有248039 家公司，除3914家大型公司外，其他均是小型公司（员工少于500人），这些公司中有四分之三的员工少于20人。在美国制造业的发展中两种形态企业出现日益分化的现象。一方面，零部件、装配和最终生产的离岸外包对大型跨国企业来说是实现季度业绩的好途径，但对中小制造企业造成了打击。跨国公司全球定位产业链，形成美国制造业中小企业的替代者和竞争者，也造成了中小企业所依赖的产业集群的地域分散，导致中小企业面临物流拥堵和全球参与等主要发展障碍。另一方面，中小企业的利益被更大制造商排挤的趋势明显。制造业的行业集中度也在不断提高，大型“超级巨星”公司蓬勃发展，但由于创新薄弱、数字化进程缓慢以及来自国外的竞争加剧，中小型公司正在苦苦挣扎。两极分化限制了美国制造业的整体增长速率。一是大型制造商对新技术开发更敢兴趣，更有能力为研究所提供配套资金，然而中小企业才是制造业对流程开发、反馈和测试的主体，对制造熟练度的提升和改进有意义的推动者。跨国公司和中小企业的利益分化进一步加剧了研发支出高和商业转化率低的情况。二是行业集中度明显，创新垄断造成制造业生产率增长的差异分布，技术扩散到中小型企业非常困难。即使个别中小企业实现技术创新，没有资金来源也难以实现商业化规模生产，且面临大型企业出于防止技术外溢而进行的收购和吞并。小型企业艰难成长也在很多方面拖累整个美国制造业增长。在当前政治不确定性和疫情的冲击下，大型跨国公司出现供应链断裂危机，中小企业也难以形成支持供应链的基础，为美国重建国内供应链，加强本土化制造商网络集群带来挑战。
从美国制造业的结构性变化来看，美国制造业并非“真衰落”。创新技术的广泛应用是其制造业长期健康发展和保持竞争优势的必要条件。美国正通过更高效的生产、更高的产能利用率、快速的设计迭代、智能制造技术带来成本节约和利润增加超过必要投资带来的好处。将智能制造技术拓展到整个供应链，可以更紧密地整合整个生产网络，在整个价值链上拥有更高效率的生产和更好的盈利能力。随着成本下降、灵活性增加，技术实施的越快，由此产生的财富效应就越大，以此建立长期的制造业竞争优势。但从美国制造业的“真困境”中，对中国制造业高质量发展提供以下启示：第一，颠覆性技术也在颠覆原本制造业的地理和就业格局。美国政府关注制造业就业的改变，却无视劳动力发展在制造业的重要作用，政治后果每每在选举中体现，进而短视的走入技术投入和劳动力投入相冲突的困境。同时，美国政府忽略基础设施的建设，使得蓝州高科技区与中西部中型城市和较小的心脏地区城镇的利益联系断裂，形成制造业衰落的孤岛。此外，还应关注到创新技术在建立竞争力方面也是把双刃剑。智能技术能够实现快速设计迭代和产品过程模拟，也提升了竞争对手复制工艺创新的能力，加快了开发周期，降低了进入壁垒，并导致整个产品类别的快速商品化。这导致原来“美国创新、他国制造”可能逐渐转变为“他国创新、他国制造”。第二，尖端科学发现转化为新的制造产品和制造工业需要国家战略助推。美国在科学研究方面的绝对优势未能转化为制造业创新和生产力增长的绝对优势，追求利润最大化的企业在创新的商业转化和劳动力发展方面投资不足，无法获得所有收益，减缓了生产力的增长。这需要政策干预克服这些问题带来的市场失灵，同时保持支持政策的持续性和一致性，对研发提供足够期限的支持；引导建立专业的制造业机构网络，引导大学、公司、研究机构、基金会发挥重要作用，将专利组合与寻求获得尖端技术的客户进行连接，坚持不懈地专注于技术的实际应用。只有当创新技术成功地在商业上应用，制造业大规模生产成为可能时，才能使其价值转移和送达大众，使创新实现价值传递。第三，需求在维持制造业创新方面发挥着核心作用。当需求高度不确定时，仅对制造研发的公共支持不太可能促成企业进行商业上的可行创新。美国国防部门制造创新的主要限制因素就是需求规模。由于国防产品的商业市场相对较小，制造商对具有国防应用的产品进行创新的动力有限，每年巨额的国防资金也难以激发创新动力。制造商在开发和商业转化技术前要等到明确的市场需求，而买方一般会等待产品上市，供求间的信息温差，导致“先有鸡还是现有蛋”的困境。政府通过“创新采购政策”此类为制造商开辟市场的政策，以公共购买刺激明确需求，提供制造商部分未来回报是解决问题的关键。合理预测和实现对产品的需求刺激，才能引领制造业处于前沿地位。第四，政府支出应直接用于生产效率更高、实际工资更高的国内制造商。政府对企业的支持应以高性能要求为约束，这是政府之手“选择赢家”避免无效和浪费的关键，比如企业单位劳工投入的附加值要高，实际工资要在同行业前三分之一，企业要提供优质的工人培训，以此为高性能的制造企业生产提供激励。要让生产优势突出、最有效率的国内制造商更可能在国内竞争中脱颖而出，并提供更符合发展趋势的技术研发和劳动力培训。*文章原载《美国问题研究》2021年第2期，原题为《美国制造业的“假衰落”和“真困境”》。
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